개선명령 및 진료제한 처분 취소

【연관판결】서울고등법원,2018누611,2심【주문】1. 원고의 청구를 기각한다.2. 소송 비용은 원고가 부담한다.【청구취지】피고가 2017. 12. 7. 원고에 대하여 한 개선명령 및 진료제한 3개월 처분을 취소한다.【이유】1. 처분의 경위가. 원고의 지위원고는 피고로부터 산업재해보상보험 요양 담당기관으로 지정받은 ○○○병원(병원 소재지: 동해시 중앙로 이하생략, 이하 '이 사건 병원'이라 한다)을 운영하여 왔다.나. 2017. 5. 16.자 개선명령1) 피고 소속 직원들은 2017. 4. 28. 이 사건 병원에 대한 지도·점검을 실시하여 ① 입원 중인 산재근로자가 위 지도 점검 당일 이 사건 병원의 산재환자 외출·외박 기재대장에 기재하지 않은 채 무단외출하였음에도 피고에게 이를 지체없이 보고하지 아니한 사실, ②이 사건 병원의 산재환자 외출·외박 기재대장에 일부 환자들의 복귀 일시가 기재되어 있지 않거나 일부 환자들에 대한 귀원확인란에 환자 본인 및 주치의의 서명이 누락된 사실, ③ 이 사건 병원에 보관 중이던 휴업급여청구서, 추가상병청구서 중 일부에 위임자인 산재근로자들의 날인이 누락된 사실, ④ 산재근로자에 대한 진료계획서 중 일부에 주치의의 서명이 누락된 사실을 적발하였다.2) 이에 피고는 2017. 5. 16. 원고에게 산업재해보상보험법 제43조 제5항 제5호, 산업재해보상보험법 시행규칙 제24조 제2항 후문, 제25조 [별표 2], 산재보험 의료기관 관리 규정 제3조 [별표 1]에 근거하여 '위 1)항과 같은 사유는 산재보험 의료기관 지정 조건 위반에 해당다'는 이유로 개선명령(이하, '1차 개선명령'이라 한다)을 하였다.다. 2017. 5. 30.자 개선명령피고는 2017. 5. 30. 원고에게 산업재해보상보험법 제43조 제5항 제3호, 산업재해보상보험법 시행규칙 제25조 [별표 2]에 근거하여 '원고가 피고에게 요양 중인 산재근로자 소외3, 소외4에 대한 진료계획서를 각 지연 제출하였다'는 이유로 개선명령(이하, '2차 개선명령'이라 한다)을 하였다.라. 2017. 12. 7.자 개선명령 및 진료제한 처분1) 2차 개선명령 이후 원고는 다음과 같이 요양 중인 산재근로자에 대한 진료계획서를 각 지연 제출하였다.가) 소외1에 대한 진료계획서: 산업재해보상보험법 제47조, 산업재해보상보험법 시행령 제40조에 따라 기존에 승인된 요양기간 만료일인 2017. 10. 20.로부터 7일 전인 2017. 10. 13.까지 진료계획서를 제출해야 하는데, 2017. 10. 17. 진료계획서를 제출함.나) 소외2에 대한 진료계획서: 산업재해보상보험법 제47조, 산업재해보상보험법 시행령 제40조에 따라 기존에 승인된 요양기간 만료일인 2017. 10. 8.로부터 7일 전인 2017. 10. 1.까지 진료계획서를 제출해야 하는데, 2017. 10. 20. 진료계획서를 제출함.2) 이에 피고는 2017. 12. 7. 원고에게 산업재해보상보험법 제43조 제5항 제3호, 산업재해보상보험법 시행규칙 제25조 [별표 2]에 근거하여 '원고가 피고에게 요양 중인 산재근로자 소외1, 소외2에 대한 진료계획서를 각 지연 제출하였다는 이유로 개선명령(이하, '3차 개선명령'이라 한다)을 하였다. 그리고 동시에 산업재해보상보험법 제43조 제5항 제3호, 산업재해보상보험법 시행규칙 제25조 [별표 2] 1. 공통기준 마.항에 근거하여 '원고가 개선명령을 받은 날부터 1년 이내에 개선명령 사유에 해당하는 위반행위를 2회 이상 하였다는 이유로 진료제한 3개월(2018. 1. 15.부터 2018. 4. 14.까지)의 처분(이하 '이 사건 진료제한 처분'이라 한다)을 하였다.[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 4호증, 을 제1, 2, 3, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 처분의 적법 여부가. 원고의 주장 요지1) 1차 개선명령은 당연 무효라는 주장① 관련 법령이나 산재보험 의료기관 지정 조건 어디에도 원고가 외출·외박 기재 대장을 작성하여야 한다는 규정은 없다. 더구나 산재근로자가 지도·점검 당일 무단 외출하였기 때문에 원고로서는 이를 외출·외박 기재대장에 기재할 시간이 없었고, 무단 외출 사실에 대한 보고를 해태한 상황도 아니었으므로 원고가 산재보험 의료기관 지정 조건 제4항 다목에 정한 '피고에게 산재근로자의 무단외출 사실을 지체 없이 알릴 의무'를 위반하였다고 할 수 없다. ② 보험급여에 관한 서류(휴업급여청구서, 추가상병청구서 등)에 산재근로자의 날인이 누락된 것은 맞지만 원본을 분실하거나 그 내용을 허위로 작성한 것이 아니므로 원고가 산재보험 의료기관 지정 조건 제6항에 정한 '서류 원본 보관의무를 위반하였다고 볼 수 없다. ③ 그리고 주치의의 서명은 산재근로자에 대한 진료 소견을 주치의가 작성하였다는 사실 확인에 불과하므로 주치의의 서명이 누락되었다는 사실만으로 원고가 산재보험 의료기관 지정 조건 제7항에 정한 '진료계획을 성실히 작성할 의무를 위반하였다고 볼 수 없다. 결국 1차 개선명령은 처분 사유가 존재하지 않거나 법령의 근거 없이 한 처분으로서 당연 무효이고, 1차 개선명령이 무효인 이상 1차 개선명령이 유효함을 전제로 한 이 사건 진료제한 처분도 위법하다(이하, '① 주장'이라 한다).2) 3차 개선명령 및 이 사건 진료제한 처분은 재량 일탈·남용이라는 주장가) 소외1에 대한 진료계획서 제출이 늦어진 것은 환자 본인이 통원치료를 거부하고 입원 연장을 요청하는 바람에 원무과 직원 및 주치의가 환자와 상담하는 과정에서 시간이 지연되었기 때문이다. 소외2에 대한 진료계획서 제출이 늦어진 것은 소외2가 oooooo병원에서 치료받다가 이 사건 병원으로 전원하여 산재환자 명부를 수정하는 과정에서 전산상 착오로 누락되었기 때문이다. 이와 같이 원고가 고의로 진료계획서 제출을 해태한 것이 아닌데도, 진료계획서를 늦게 제출하였다는 사유만으로 한 3차 개선명령은 재량권을 일탈·남용한 처분에 해당한다.나) 피고가 위반행위로 지적한 내용들은 업무처리상 착오나 환자의 무리한 요구로 인한 진료계획서 지연 제출로서 원고의 고의에 의한 것이 아닌 점, 이 사건 진료제한 처분으로 인하여 환자들이 전원해야 하는 등 막대한 피해가 예상되는 점 등을 고려하면, 이 사건 진료제한 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다[이하 가), 나)항을 통틀어 '② 주장'이라 한다].나. 관계법령별지와 같다다. 판단1) ① 주장에 관하여가) 산업재해보상보험법 시행규칙 제24조 제2항 후문에 의하면 피고는 의료기관을 산재보험 의료기관으로 지정하기로 결정한 경우 피고가 정한 지정 조건을 명시한 지정서를 내주어야 한다. 산재보험 의료기관 관리 규정 제3조 [별표 1] 산재보험 의료기관 지정 조건에서는 위 시행규칙에서 정한 지정 조건을 구체적으로 정하고 있는데, 산재 보험 의료기관 지정 조건 제4항 다목에 의하면 산재보험 의료기관은 산재근로자가 산재보험 의료기관의 승인을 받지 않고 외출·외박을 한 경우 지체 없이 피고에게 알려야 하고, 위 지정 조건 제6항에 의하면 산재보험 의료기관은 요양급여 또는 보험급여에 관한 서류를 토탈서비스로 제출하는 경우 및 진료비의 청구에 관한 서류는 그 서류의 원본을 진료기록부와 함께 5년간 보관하여야 하며, 위 지정 조건 제7항에 의하면 산재보험 의료기관은 진료계획을 성실하게 작성하여야 한다. 그리고 산업재해보상보험법 제43조 제5항 제5호에 의하면 피고는 산재보험 의료기관이 지정 조건을 위반할 경우 12개월 이내의 진료제한 처분 또는 개선명령을 할 수 있다.나) 앞서 본 것처럼 이 사건 병원의 산재환자 외출·외박 기재대장에는 귀원일시나 환자 및 주치의의 확인 서명이 누락되어 있는 등 산재환자의 외출·외박에 대한 관리 및 보고가 부실하게 이루어지고 있었고, 실제 2017. 4. 28. 지도 점검 당일에도 입원 중인 산재근로자 1명이 외출·외박 대장에 기재없이 무단외출하였음에도 원고는 그 사실을 지체없이 피고에게 알리지 아니하였으므로, 원고는 산재보험 의료기관 지정 조건 제4항 다목에 정한 '피고에게 산재근로자의 무단외출 사실을 지체 없이 알릴 의무'를 위반하였다고 할 것이다.다) 보험급여 관련서류(휴업급여청구서, 추가상병청구서)의 경우 서류 제출의 위임인인 산재근로자의 날인이 누락되면 그 자체로 위 문서가 산재근로자의 의사에 따라 진정하게 성립된 문서로서 보험급여 관련서류 원본에 해당한다고 보기 어려우므로, 이는 산재보험 의료기관 지정 조건 제6항에 정한 '서류 원본 보관의무' 위반에 해당한다.라) 진료계획서는 '요양급여를 받고 있는 근로자의 요양기간을 연장할 필요가 있는 때 그 근로자의 상병경과, 치료예정기간 및 치료방법 등을 적어 피고에게 제출하는 문서'로서(산업재해보상보험법 제47조 제1항), 피고는 제출된 진료계획서상의 진료계획이 적정한지 심사를 하는데(산업재해보상보험법 제47조 제2항), 위 문서의 작성 주체는 주치의이다. 피고가 위 진료계획서를 심사하기 위해서는 먼저 작성자인 주치의의 의사에 따라 진정하게 성립된 문서인지를 알 수 있어야 하는데, 주치의의 서명이 없다면 그 자체로 주치의에 의하여 진정하게 작성된 진료계획서라고 보기 어렵다. 결국 주치의의 서명을 누락한 것은 진료계획서 작성에서 가장 기본적인 사항을 이행하지 않은 것으로 산재보험 의료기관 지정 조건 제7항의, 진료계획을 성실히 작성할 의무를 위반한 것이다.마) 결국 원고는 산재보험 의료기관 지정 조건 제4, 6, 7항을 위반하였다고 할 것이므로, 이와 전제를 달리하는 원고의 위 주장은 이유 없다(설령 원고의 주장과 같이 1차 개선명령이 전부 당연 무효라고 하더라도 다음과 같은 이유로 이 사건 진료제한 처분은 산업재해보상보험법 시행규칙 제25조 별표 2, 1. 공통기준 마.항의 요건을 갖추었다고 할 것이다. 즉, 위 공통기준 마.항은 산재보험 의료기관이 개선명령을 받은 날부터 1년 이내 2회 이상 '개선명령을 받을 것을 요건으로 하는 것이 아니라 2회 이상 '개선명령 사유에 해당하는 위반행위를 할 것을 요건으로 하고 있고, 아래에서 보는 것처럼 원고는 2차 개선명령을 받은 때로부터 1년 이내에 소외1와 소외2에 대한 각각의 진료계획서를 지연 제출함으로써 개선명령 사유에 해당하는 위반행위를 2회 하였으므로, 위 공통기준 마.항의 요건이 충족되었다).2) ② 주장에 관하여가) 관련법리 행정청이 재량행위에 대한 판단기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속하므로 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다(대법원 1999. 2. 23. 선고 98두17845 판결 참조). 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 참조).나) 산업재해보상보험법 제43조 제5항에서는 '진료계획서 제출 의무 위반에 대한 산재보험 의료기관의 고의 또는 과실 여부', '진료제한 조치 또는 개선명령에 앞선 산재보험 의료기관의 의무 위반 횟수' 등에 대한 별도의 정함이 없어 위 법률의 규정만 보면 피고로서는 산재보험 의료기관이 그 의무를 고의로 해태하였는지와 관계 없이 단, 1회만 진료계획서를 늦게 제출하더라도 곧바로 진료제한 조치를 하는 것도 가능하다. 그런데 위 법 제43조 제7항의 위임에 따라 제정된 산업재해보상보험법 시행규칙 제25조 [별표 2] '산재보험 의료기관에 대한 지정취소 및 진료제한 등의 조치의 기준'의 '2. 위반행위별 조치 기준 나.3)항.'을 보면, 진료계획서 지연 제출에 대해 개선명령을 하기 위한 요건으로 '정당한 사유가 없는 경우'를 부가하고 있다(이는 위 2002두5177 판결의 취지에도 부합한다). 그리고 위 [별표 2] '1. 공통기준 마.항'에 의하면 정당한 사유 없는 진료계획서 지연 제출로 진료제한 처분을 하기 위해서는 개선명령을 받은 날부터 1년 이내에 2회 이상 개선명령에 해당하는 위반행위를 해야 하며 그 기간도 3개월로 제한된다. 이러한 사정을 종합해 보면 산업재해보상보험법 시행규칙 제25조 [별표 2]의 기준이 객관적으로 보아 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보기는 어렵다.다) 구체적으로 살피건대, 다음과 같은 사정을 고려하면 3차 개선명령과 이 사건 진료제한 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기는 어려우므로 원고의 위 주장도 이유 없다.(1) 진료계획서는 주치의가 산재근로자의 향후 진료계획에 대해 주치의의 소견을 기재하는 문서이므로 주치의 자신의 전문가적 소견을 기재하면 되는 것이지 그 작성에 있어 산재근로자의 동의를 받아야 하는 것은 아니어서, 소외1에 대한 진료계획서의 지연 제출과 관련하여 소외1와의 상담 때문에 제출이 늦어졌다는 사정은 정당한 사유로 보기 어렵다. 그리고 갑 제4호증의 기재만으로 산재환자 명부를 수정하는 과정에서 착오로 소외2가 누락되는 바람에 진료계획서 제출이 늦어졌다고 인정하기 부족할 뿐만 아니라 설령 그렇다고 하더라도 결국 이 사건 병원의 소속 직원이 산재환자 명부 관리를 소홀히 한 것이므로, 소외2에 대한 진료계획서 지연 제출에도 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.(2) 산재보험 의료기관으로 하여금 요양기간 만료 7일 전까지 진료계획서를 제출하도록 하는 것은 해당 의료기관의 진료계획에 대해 피고가 그 적정성 여부를 심사하고 이를 통해 피고가 산재근로자에 대한 진료과정에 후견적으로 개입하여 산재근로자가 적정한 진료를 받을 수 있도록 하기 위함인데, 이러한 제도의 취지를 살리기 위해서는 반복된 진료계획서 지연 제출에 대하여 엄격히 제재할 필요가 있다.(3) 원고는 피고로부터 1, 2차 개선명령을 받으면서, 향후 1년 이내 개선명령 사유에 해당하는 위반행위를 2회 이상 하면 진료제한 처분을 하도록 되어 있으므로 요양 관리에 만전을 기해 달라는 고지를 받았음에도 위반행위를 반복하였다(특히 2017. 5. 30. 진료계획서 지연 제출로 2차 개선명령을 받았음에도 불과 6개월 이내에 2회에 걸쳐 같은 위반행위를 반복하였다).(4) 위 각 처분은 재량준칙인 위 [별표 2]의 기준에 따라 이루어졌다.(5) 이 사건 진료제한 처분으로 이 사건 병원의 모든 진료행위가 제한되는 것은 아니고 업무상 재해를 입은 근로자에 대한 진료행위만 제한된다.3. 결론원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.재판장 판사 재판장 판사1판사 판사1판사 판사2