산재보험사업종류변경신청 반려처분 취소

【연관판결】서울고등법원,2019누43919,2심-대법원,2020두57721,3심【주문】1. 원고의 청구를 기각한다.2. 소송비용은 원고가 부담한다.【청구취지】피고가 2017.？5.？8.？원고에 대하여 한 산업재해보상보험 사업종류 변경신청 반려처분을취소한다.【이유】1. 처분의 경위가. 원고는 강원 횡성군 횡성읍 상세주소생략(이하 '이 사건 사업장')에서 암석을 채굴ㆍ분쇄하여 쇄석(碎石) 등을 생산하는 사업을 영위하는 회사로서 1974. 1.경 산업재해보상보험관계가 성립한 후 산업재해보상보험료(이하 '산재보험료') 산정의 기준이 되는 사업종류를 구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2017. 10. 24. 법률 제14932호로 개정되기 전의 것, 이하 '법') 제14조 제3항, 구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행규칙(2017. 12. 28. 고용노동부령 제207호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행규칙') 제12조에 따라 고용노동부장관이 고시한 산재보험료율표의 사업종류예시표 중 '쇄석채취업'으로 신고하여 산재보험료를 신고？납부하여 왔다.나. 원고는 2017. 3. 3. 피고에게 「이 사건 사업장의 사업종류를 2013. 9. 16.부터 '쇄석채취업'에서 '기타비금속 광물제품 제조업'으로 변경하여 달라」고 신청하였다. 피고는 2017.？5.？8.？원고에게 「직접 채굴한 암석을 분쇄하여 자갈 등 쇄석을 생산하는이 사건 사업장은 '쇄석채취업'에 해당하므로 원고의 사업종류 변경신청을 반려한다」고 통보(이하 '이 사건 처분')하였다.다. 원고는 2017. 7. 26. 중앙행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나, 2018. 2. 6. 기각되었고, 그 결정문은 2018. 2. 27. 원고에게 송달되었다.[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 이 사건 처분의 적법 여부가. 원고 주장의 요지이 사건 사업장은 아래와 같은 이유로 제조업에 속하는 '석재 및 석공품 제조업'또는 '기타비금속광물제품 제조업'으로 분류되어야 마땅함에도, 이 사건 처분은 이와달리 광업에 속하는 '쇄석채취업'으로 분류하였으므로 위법하여 취소되어야 한다.1) 아래 가)~라)항에 비추어 보면, 2017년 사업종류예시표(고용노동부고시 제2016-57호, 이하 '사업종류예시표') 중 '쇄석채취업(분류번호 10309)' 부분['석재 및 석공품 제조업(분류번호 21804)' 부분 중 이와 같은 취지로서 "암석의 채굴 또는 채취에서 일관하여 행하여지는 경우에는 103 석회석？금속？비금속광업 및 기타 광업에 분류" 기재 부분 포함, 이하 '쇄석채취업 부분'이라 한다]은 효력이 없어 이 사건 처분의근거가 될 수 없고, 이 사건 사업장처럼 하나의 사업장에서 암석 등의 채굴？채취와쇄석 등의 생산이 함께 이루어지는 사업의 경우는 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행령(이하 '시행령') 제14조에 따라 '근로자 수가 많은 주된사업'이 무엇인지에 따라 사업의 종류를 판별하여야 한다. 이 사건 사업장의 주된 사업은 쇄석 생산？제조이므로 '석재 및 석공품 제조업' 또는 '기타비금속광물제품 제조업(분류번호 21805)'으로 분류되어야 한다.가) '쇄석채취업'에는 광업에 해당하는 부분(암석의 채굴？채취)과 제조업(자갈등 쇄석의 생산 등)에 해당하는 부분이 혼재되어 있음에도, 사업종류예시표의 쇄석채취업 부분은 사업의 실질, 사업에서 차지하는 활동의 비중 등에 대한 고려 없이 단순히광업으로 분류하고 있다. 이는 각 사업별 산업재해보상보험 관련 비용, 재해 발생의 위험 및 경제활동의 동질성 등을 고려하여 사업종류를 분류하도록 한 법 제14조 제3항, 시행규칙 제12조에 위배되고, 사업종류예시표 총칙 제2조 제1항의 사업종류 및 사업종류별 사업세목의 분류원칙과도 모순된다.나) 사업종류예시표의 쇄석채취업 부분은 사업주가 하나의 장소에서 사업의 종류가 다른 사업을 둘 이상 하는 경우에는 그중 근로자 수 및 보수총액 등의 비중이 큰주된 사업에 적용되는 산재보험료율을 그 장소의 모든 사업에 적용하도록 한 시행령 제14조 제1항에 위배된다.다) 사업종류예시표의 '1. 광업'은 채석업(암석 및 점토 채굴？채취업), 석회석？금속？비금속광업 및 기타광업(금속광업 제외)에 포함된 광물의 채굴？채취에서 비금속광물제품 및 석재품제조업까지 동일한 장소에서 일관하는 사업 중 제조사업이 주된사업인 경우에는 광업에서 제외하고 제조업으로 분류하도록 규정하고 있는데, 사업종류예시표의 쇄석채취업 부분은 위 규정과 배치된다.라) 사업종류예시표는 '석회석의 채굴？채취에서 일관하여 도자기 또는 기타 요업제품 제조업까지 행하는 사업'과 '내화점토의 채굴？채취에서 도자기 또는 기타 요업제품 제조까지의 일관 사업'을 '도자기 및 기타 요업제품 제조업(분류번호 215)'으로 분류하고 있고, '채석에서 일관작업에 의하여 시멘트를 제조하는 사업'을 '시멘트제조업(분류번호 21601)'으로 분류하고 있는 점에 비추어 사업종류예시표의 쇄석채취업 부분은 비합리적이다.2) 설령 사업종류예시표의 쇄석채취업 부분이 유효하다고 하더라도, 사업종류예시표는 제조업의 분류를 '사업장에서 생산되는 최종제품'에 의한다고 명시하고 있고, 원고는 이 사건 사업장에서 암석의 선별 및 분쇄 등의 제조가공 작업을 거쳐 암석에 물리적 변화를 가하여 쇄석 등의 제품을 생산하고 있기 때문에 이 사건 사업장은 제조업중에서 최종제품으로 쇄석 등을 제조하는 사업인 '석재 및 석공품 제조업', '타에 분류되지 않는 기타비금속광물제품'을 제조하는 사업인 '기타비금속광물제품 제조업'에 해당한다.나. 관련 법령별지 관련 법령 기재와 같다.다. 사업종류예시표 중 쇄석채취업 부분의 효력 유무1) 관련 법리상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을특정하고 있지 않아 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을구체적으로 정하고 있다면, 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적효력으로서가 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이있는 법규명령으로서의 효력을 가진다[대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742 판결, 대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3759(병합) 판결 등 참조].2) 구체적 판단가) 아래와 같은 이유로, 사업종류예시표의 쇄석채취업 부분은 고용노동부장관이상위 법령의 위임에 따라 입법재량의 범위 내에서 규율한 것으로 적법？유효하므로,원고의 이 부분 주장은 이유 없다.(1) 법 제14조 제3항은 산재보험료율을 '매년 6월 30일 현재 과거 3년 동안의보수총액에 대한 산재보험급여총액의 비율을 기초로 하여, 산업재해보상보험법에 따른연금 등 산재보험급여에 드는 금액, 재해예방 및 재해근로자의 복지증진에 드는 비용등을 고려하여 사업의 종류별로 구분하여 고용노동부령으로 정하도록' 규정하였고, 그위임에 따른 시행규칙 제12조는 '산재보험료율은 재해 발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업종류별로 구분하여 고용노동부장관이 정하여 고시하도록' 규정하였으며, 그 위임에 따라 고용노동부장관은 고용노동부고시 제2016-57호로2017년도 사업종류별 산재보험료율과 함께 사업종류예시표를 고시하였다. 사업종류예시표는 총칙에서 사업종류 등의 분류원칙(제2조), 사업종류에 대한 결정기준(제3조), 보험료율의 적용(제4조) 등을 규정하고, 각칙에서는 사업종류별 세부 사업의 정의, 분류방법 등을 규정하여 2017년도 사업종류별 산재보험료율에 따른 사업종류를 세분화하여 규정하면서 구체적인 사업의 종류와 내용 등을 명확히 하고 있다.이처럼 사업종류예시표는 고용노동부장관이 법 제14조 제3항, 시행규칙 제12조의 위임에 따라 산재보험료율을 정하는 데 필요한 사업종류의 분류원칙, 사업종류의 세분화와 결정기준 등 전문적이고 기술적인 사항을 구체적으로 정하여 고시한 것으로서, 상위 법령의 위임 취지를 벗어나지 않는 범위에서 입법형성의 재량이 있다.(2) 사업종류예시표는 "암석채굴？채취와 일관한 암석을 분쇄하여 자갈 등 쇄석을 생산하는 사업", "암석의 채굴 또는 채취에서 일관하여 석재 및 석공품을 제조하는 사업"을 광업인 '석회석？금속？비금속광업 및 기타광업(분류번호 103)' 중 '쇄석채취업'으로 분류하는 한편, "암석을 구입하여 쇄석 등을 제조하는 사업", "채굴？채취와무관하게 구입한 토사석의 분쇄？마쇄 및 선별하는 사업"을 제조업인 '비금속광물제품및 금속제품 제조업 또는 금속 가공업(분류번호 218)' 중 '석재 및 석공품 제조업'으로분류하고 있다. 이는 ① '암석의 채굴？채취와 일관하여 쇄석을 생산하는 사업'의 재해위험성과 '암석의 채굴？채취와 무관하게 쇄석을 생산하는 사업'의 재해위험성이 질적으로 다르다는 점, ② '암석의 채굴？채취와 일관하여 쇄석을 생산하는 사업'의 재해위험성은 암석의 채굴？채취 작업과 쇄석 생산 작업의 각 내용에 비추어 비금속광업에가까운 암석의 채굴？채취 작업의 재해위험성을 중심으로 평가하고, 쇄석 생산 작업의재해위험성은 암석의 채굴？채취 작업의 재해위험성 평가에 흡수되어 이를 따로 구분하지 않는 것이 합리적이라고 볼 수 있는 점, ③ 사업종류의 구분은 재해 발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 사업종류를 분류하여 산재보험료율을 정하기 위한 것인데, '암석의 채굴？채취와 일관하여 쇄석을 생산하는 사업'을 암석채굴？채취작업에 관한 사업과 쇄석 생산 작업에 관한 사업으로 구분하고 쇄석 생산 분야에 종사하는 근로자 수 및 보수총액 등의 비중이 클 경우 제조업 분야인 '석재 및 석공품 제조업'으로 사업종류를 정하는 경우 '암석의 채굴？채취와 무관하게 쇄석을 생산하는 사업'과 재해위험성이나 경제활동의 동질성을 같게 평가하여 산재보험료율을 동일하게적용하는 것은 합리적이지 않은 점 등을 고려한 것으로 보인다. 따라서 사업종류예시표의 쇄석채취업 부분이 상위 법령의 위임 취지를 벗어났다고 볼 수 없다.(3) 시행령 제14조 제1항은 "동일한 사업주가 하나의 장소에서 법 제14조 제3항에 따른 사업의 종류가 다른 사업을 둘 이상 하는 경우에는 그중 근로자 수 및 보수총액 등의 비중이 큰 주된 사업에 적용되는 산재보험료율을 그 장소의 모든 사업에 적용한다"라고 규정하고 있다. 위 규정에서 법 제14조 제3항에 따른 '사업의 종류'란 법 제14조 제3항, 시행규칙 제12조의 위임에 근거한 사업종류예시표에 의한 사업의 종류를 의미한다. 따라서 시행령 14조 제1항은 사업종류예시표에서 규정하고 있는 사업의종류가 다른 사업이 2개 이상인 경우 적용되는데, 암석의 채굴？채취와 일관하여 쇄석을 생산하는 사업은 사업종류예시표상 하나의 사업인 '쇄석채취업'에 해당할 뿐만 아니라, 앞서 보았듯이 위 사업을 암석의 채굴？채취 작업에 관한 사업과 쇄석 생산 작업에 관한 사업으로 구분하는 것이 합리적이지도 않다. 따라서 사업종류예시표의 쇄석채취업 부분이 그 자체로 시행령 제14조 제1항에 위배된다고 볼 수 없다.(4) 사업종류예시표의 '1. 광업'은 광업의 분류기준에 관하여 "채석업(암석 및점토 채굴？채취업), 석회석？금속？비금속광업 및 기타광업(금속광업 제외)에 포함된광물의 채굴？채취에서 비금속광물제품 및 석재품제조업까지 동일한 장소에서 일관하는 사업 중 제조사업이 주된 사업인 경우에는 본 분류에서 제외하고 해당 제조업으로분류한다"라고 규정하고 있다. 한편 사업종류예시표 총칙 제3조 제1항 단서는 「예시표의 내용예시가 명백하지 않은 경우 '제2조 제1항의 분류기준', '통계청장이 고시하는한국표준산업분류상의 사업내용' 등을 종합적으로 고려하여 가장 적합한 사업종류를적용한다」고 규정하고 있다. 통계청장이 고시한 2017년 한국표준산업분류에 의하면,'석제품 제조업'은 "화강암, 대리석, 판석 및 기타 석재를 절단？성형 가공하여 건물 및기념비용 석제품, 포장용 판석, 가구 및 장치물, 조상, 병, 그릇 및 용기 등을 제조하는산업활동"으로서 단순히 '채석활동에 결합한 석재 가공활동'인 '쇄석채취업'은 이에 해당하지 않고, '비금속광물 분쇄물 생산업'은 "채굴 및 채취활동과 연관되지 않은 중정석, 석고, 활석, 석영, 천연 보석 등 특정 산업용 비금속 광물(연료 광물 제외)을 파쇄？분쇄？마쇄하여 분말 및 기타 분쇄물을 생산하는 산업활동"으로 '채굴 및 채취활동과 연관'되어 있는 '쇄석채취업'은 이에 해당하지 않는다. 따라서 사업종류예시표의쇄석채취업 부분이 위 분류기준에 어긋난다고 볼 수 없다.(5) 사업종류예시표 중 '석회석？금속？비금속광업 및 기타광업'의 '석회석(백운석, 대리석 포함) 광업(분류번호 10301)' 부분과 '비금속광업(분류번호 10303)' 부분은 '석회석의 채굴？채취에서 일관하여 도자기 또는 기타 요업제품 제조업까지 행하는사업'과 '내화점토의 채굴？채취에서 도자기 또는 기타 요업제품 제조까지의 일관 사업'을 모두 광업 분야에서 제외하고 제조업인 '도자기 및 기타 요업제품 제조업'으로분류하고 있고, '시멘트제조업' 부분은 "채석에서 일관작업에 의하여 시멘트를 제조하는 사업"을 제조업으로 분류하고 있다. 그러나 ① '도자기 및 기타 요업제품 제조업'과'시멘트제조업'의 경우 그 사업의 주된 부분이 사업종류예시표상 제조업의 분류기준인'유기 또는 무기물질에 물리적？화학적 변화를 가하여 신제품을 제조하는 사업' 또는통계청 2017년 한국표준산업분류상 제조업에 속하는 '원재료(물질 또는 구성요소)에 물리적, 화학적 작용을 가하여 투입된 원재료를 성질이 다른 새로운 제품으로 전환시키는 사업'에 해당하는 점, ② 그 사업 분야의 재해발생의 위험성 등도 광업보다는 제조업에 더욱 가까운 점 등을 고려하여, 비록 '석회석의 채굴？채취'나 '채석' 작업이 공정에 포함되어 있음에도 제조업으로 분류하고 있는 것으로 보인다. 따라서 이러한 규정형식 및 내용이나 체계를 들어 사업종류예시표의 쇄석채취업 부분이 불합리하다고 볼수 없다.라. 이 사건 사업장의 사업종류1) 관련 법리고용노동부장관이 정한 사업종류별 산재보험료율표의 사업종류예시표 중 어느사업에 해당하는지의 여부를 결정함에 있어서는 그 가입자의 사업 목적과 사업장의 등록업종뿐만 아니라 실제의 사업내용과 근로자의 작업형태를 두루 참작하여야 한다(대법원 2008. 5. 8. 선고 2007두10488 판결 등 참조).2) 인정사실가) 원고는 ○○○○○로부터, 2012. 4. 16. 강원 횡성군 상세주소생략 외 13필지 중 355,831㎡(토석채취장은 216,351㎡)에 관하여 채석 종류 및 수량을석재 20,046,558㎡, 토사 1,268,030㎡, 반출기간을 2012. 4. 16.부터 2021. 12. 31.까지로 정하여 토석채취 허가를 받았고, 이후 2013. 12. 3.경 채석허가 면적을 325,485㎡(토석채취장은 변동 없음)로 감축하는 변경신고를 하였다. 원고는 2013. 9. 16. 강원 횡성군 상세주소생략 외 3필지 지상 32,588㎡에 '비금속광물 분쇄물 생산업'을 업종으로 하는 공장을 설립하여 등록하였다.나) 이 사건 사업장의 공정은 "벌목(외주) → 천공 → 발파 → 원석 상차 → 원석 투입 → 1차 파쇄 → 골재 이동 → 선별 → 골재 이동 → 2차 파쇄 → 선별 → 골재 이동 → 출고"의 과정으로 진행된다. 원고는 쇄석 등을 시멘트 부원료, 도로포장용보조기충제, 수해복구용 자재 등으로 판매하고, 암석채굴 시 함께 출토되는 석회석(전체 채굴량의 5% 수준)은 원상태로 판매하고 있다.다) 2016. 12.경 이 사건 사업장에는 28명의 근로자가 근무하고 있었고, 그중 3명의 근로자가 외부업체 소속 근로자들과 함께 천공 및 발파 작업을 하고 있었다.[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 7 내지 9, 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지3) 구체적 판단위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 앞서든 법리에 비추어 보면, 이 사건 사업장은 사업종류예시표의 '쇄석채취업'에 해당하므로, 이에 반하는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.가) 원고가 이 사건 사업장에서 암석을 채굴 또는 채취하여 쇄석 등을 생산하는공정은 원료로부터 제품이 나올 때까지의 여러 과정의 작업이 연속적으로 이루어지는일관작업(一貫作業)의 형태이기 때문에 "암석채굴？채취와 일관한 암석을 분쇄하여 자갈 등 쇄석을 생산하는 사업"으로서 사업종류예시표의 '쇄석채취업'에 해당한다.나) 이는 원고가 2013. 9. 16. 이 사건 사업장에 업종이 '비금속광물 분쇄물 생산업'인 공장을 설립 및 등록하였다거나, 이 사건 사업장에서 암석을 채굴 또는 채취하는 업무에 종사하는 근로자들과 쇄석 등을 생산하는 업무에 종사하는 근로자들이 구분되어 있다고 하여 달리 볼 수 없다.다) 원고는 이 사건 사업장에서 암석을 채굴하는 부분은 광업에 해당되고, 채굴한 암석을 분쇄하여 제품을 생산하는 부분은 제조업에 해당하기 때문에 시행령 제14조 제1항에 따라 종사하는 근로자의 수가 더 많은 제조업으로 분류되어야 한다고 주장한다. 그러나 앞서 보았듯이 위 규정에서 법 제14조 제3항에 따른 '사업의 종류'란 법 제14조 제3항, 시행규칙 제12조의 위임에 근거한 사업종류예시표에 의한 사업의 종류를 뜻하고, 이 사건 사업장이 사업종류예시표상 하나의 사업인 '쇄석채취업'에 해당하는이상 시행령 제14조 제1항이 적용될 여지가 없다.3.결론이 사건 청구는 이유 없으므로 기각하여 주문과 같이 판결한다.재판장 판사 판사1 판사 판사2 판사 판사3