장해등급결정처분취소

【연관판결】서울고등법원,2021누57089,2심-대법원,2022두36285,3심【주문】1.원고의 청구를 기각한다.2.소송 비용은 원고가 부담한다.【청구취지】피고가 2018. 4. 23. 원고에게 한 장해등급변경결정처분을 취소한다.【이유】1. 처분의 경위가. 원고는 ○○○○○○ 주식회사 청양지점에서 근무하던 중, 2011. 6. 28. 라인을 타고 내려오던 콘크리트 파일 제품에 등을 부딪치는 사고를 당하여, ‘요추·천추의 탈구(L5, S1), 요추·천추의 골절(L1~5, S1), 갈비뼈의 골절(9, 10, 11), 복벽의 타박상, 하반신마비(불완전), 이완성 신경인성 방광’에 관하여 피고로부터 요양승인을 받아 2013. 7.2.까지 요양하였다.나. 피고는 2013. 7. 26. 원고의 장해등급을 제3급 제3호로 결정(이하 ‘최초 처분’이라 한다)하였는바, 이에 원고가 이 법원 2013구단21796호로 최초 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(이하 ‘종전 소송’이라 한다), 피고는 종전 소송에서의 법원의 조정권고에 따라 2014. 10. 28. 원고의 장해등급을 제2급 제5호로 변경하는 결정(이하 ‘종전 처분’이라 한다)을 하였다.다. 이후 원고는 2017. 10. 11. 피고에게 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라한다) 제59조 제1항에 따라 장해등급 재판정 신청을 하였고, 근로복지공단 ○○병원에서 특별진찰을 받았으며, 피고는 서울지역본부 통합심사회의 심의를 거쳐 2018. 4. 23.다음과 같은 이유로 원고의 장해등급을 조정 6급으로 재판정하는 결정(이하 ‘이 사건처분’이라 한다)을 하였다. -제7급 제 14호 : 척주에 중등도의 기능장해가 남고 동시에 극도의 척추 신경근장해가 남은 사람-제8급 제 7호 : 한쪽 다리의 3대 관절 중 1개 관절을 제대로 못 쓰게 된 사람(우측)-제8급 제 7호 : 한쪽 다리의 3대 관절 중 1개 관절을 제대로 못 쓰게 된 사람(좌측)-제9급 제 16호 : 흉복부 장기의 기능에 장해가 남아 노무가 상당한 정도로 제한된 사람 라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 심사청구를 하였으나 2018. 9. 5. 심사청구 기각결정을 받았고, 2018. 9. 28. 산업재해보상보험재심사위원회에 재심사청구를 하였으나 2018. 12. 14. 재심사청구도 기각되었다.[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 9, 10, 14호증, 을 제1 내지 4호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 관계 법령별지 기재와 같다.3. 이 사건 처분의 적법 여부가. 원고 주장의 요지원고는 척수손상으로 인한 하지 부전마비로 거동이 불가능하여 수시로 간병을 받아야 하고 평생 동안 노무에 종사할 수 없는 사람으로, 종전 처분시에 비하여 그 장해상태가 호전되지 아니하였다.그럼에도 불구하고 원고의 장해등급을 조정 6급으로 변경한 이 사건 처분은 ①최초 처분에 대한 산업재해보상보험재심사위원회의 재결 및 종전 소송의 기속력과 기판력에 반하고, ② 수익적 행정행위의 직권취소·철회의 한계를 일탈하였으며, ③ 장해상태에 변화가 없음에도 종전 처분의 하자를 이유로 장해등급을 변경하는 것이어서 장해등급 재판정 제도의 요건, 취지에 어긋나고, ④ 신경장해로 인하여 여러 신체부위에장해가 발생한 경우 장해를 모두 합산하여 종합적인 등급조정이 이루어져야 함에도 가장 높은 등급의 장해를 최종 장해등급으로 정하여 산업재해보상보험제도의 취지를 위반하였으며, ⑤ 산재보험법 시행규칙 제48조 [별표 5](이하 ‘시행규칙 [별표 5]’라 한다)는 위임입법의 한계를 일탈하였을 뿐만 아니라 피고 내부의 사무처리준칙에 불과하여 대외적인 효력이 없는데도 이를 근거로 장해등급을 변경하였고, ⑥ 마미증후군으로 하지마비 등의 장해가 동반된 경우 신경계통의 장해등급을 적용하여 종합적으로 판단하여야 함에도 시행규칙 [별표 5]를 잘못 적용하여 위법하므로 취소되어야 한다.나. ① 주장에 대한 판단살피건대, 최초 처분은 산재보험법 제57조에 따라 장해등급을 판정한 처분이고,이 사건 처분은 산재보험법 시행령 제55조 제1항에서 정한 재판정 대상자에 한하여 별도의 특별진찰을 거쳐 재판정 당시의 장해상태에 따라 장해등급을 판정하는 산재보험법 제59조에 근거한 별개의 제도에 따른 처분으로, 최초 처분에 대한 산업재해보상보험재심사위원회의 재결의 기속력이나 최초 처분에 관한 종전 소송의 기판력(게다가 종전 소송은 피고가 법원의 조정권고에 따라 원고의 장해등급을 변경하는 종전 처분을하자 원고가 소를 취하함으로써 종료되었는바, 기판력이 생길 여지도 없다)은 이 사건처분에 미치지 아니한다. 원고의 ① 주장은 이유 없다.다. ② 주장에 대한 판단앞서 본 바와 같이 최초 처분 내지 종전 처분과 이 사건 처분은 별개의 제도에근거한 처분으로 이 사건 처분이 종전 처분을 직권취소하거나 철회하는 처분에 해당한다고 볼 근거가 전혀 없으므로, 원고의 ② 주장도 이유 없다.라. ③ 주장에 대한 판단살피건대, 갑 제4 내지 8, 10 내지 14, 17호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉, 원고가 척수손상으로 인한 하반신 불완전마비 등의 진단을 받았고 피고의 의정부지사 자문의사회의에서도 ‘신경계통의 기능에뚜렷한 장해가 남아 평생 동안 노무에 종사할 수 없는 사람’에 해당한다는 심의소견을 밝힘에 따라 피고가 원고의 장해등급을 제3급 제3호로 결정하는 최초 처분을 한 점, 이후 종전 소송의 신체감정의가 원고의 경우 신경계통의 기능장해에 해당함을 전제로정상 성인의 개호가 수시로 필요하여 장해등급 제2급에 해당한다는 소견을 제시하자 “피고는 2013. 7. 26. 원고에 대하여 한 3급 3호의 장해등급결정을 2급 5호의 장해등급결정으로 변경한다”는 내용의 법원의 조정권고가 있었고 피고가 이를 수용하여 종전처분을 한 점, 원고는 산재보험법 시행령 제55조 제1항에서 정한 재판정 대상자에 해당하므로 장해등급 재판정 신청을 하여 특별진찰을 받았는데 신경전도 및 근전도 검사상 양측 요추5번, 천추1번 신경근병증으로 근위축 및 근위약이 관찰되어 극도의 신경근장해가 인정되므로 적절한 급수의 재조정이 필요하다는 소견이 제시된 점, 서울지역본부 통합심사회의에서도 극도의 척추신경근 손상에 해당한다는 심사소견을 제시하여피고가 원고의 장해등급을 조정 6급으로 재판정하는 이 사건 처분을 하게 된 점 등에비추어 보면, 이 사건 처분은 장해등급 재판정 절차에 따라 특별진찰과 서울지역본부통합심사회의의 심사를 거쳐 재판정 당시의 장해상태에 대한 장해등급을 결정한 것일뿐, 종전 처분의 하자를 이유로 장해등급을 변경한 처분이라고 보기 어렵다. 원고의 ③주장은 이유 없다.마. ④ 주장에 대한 판단원고는 시행규칙 [별표 5] 제8호 바목 5)의 ‘척주에 기능 또는 변형장해가 남은 동시에 척추 신경근의 손상으로 다른 부위에 기능장해가 남은 경우에는 그 장해에 해당하는 장해등급과 척주의 기능 또는 변형장해와 다른 부위의 기능장해를 조정한 장해등급 중 높은 등급을 인정한다.’는 규정이 산업재해보상보험제도의 취지를 위반하였다고 주장하는 것으로 보이는데(원고의 주장 중 ‘장해를 모두 합산’한다는 것의 구체적 의미도 명확하지 않다), 이러한 경우 다른 부위의 기능장해는 척추 신경근 손상 장해에기인한 것이므로 위 각 장해를 상호간 무관한 별개의 장해로 보는 것은 오히려 합리적이지 않다고 판단되고, 척주의 기능(변형)장해와 척추 신경근 손상장해에 해당하는 장해등급을 척주의 기능(변형)장해와 다른 부위의 기능장해를 조정한 장해등급과 비교하여 그 중 높은 장해등급을 인정하도록 한 위 규정이 재해근로자의 사회보장수급권을침해하거나 산업재해보상보험제도의 취지를 위반하였다고 볼 수 없다. 원고의 위 주장또한 이유 없다.바. ⑤ 주장에 대한 판단1) 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이다(대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결 등 참조).2) 산재보험법은 제57조에서 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하도록하고(제1항), 장해급여는 장해등급에 따라 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하되, 그 장해등급의 기준은 대통령령으로 정하도록 규정한다(제2항). 위와 같은 위임에따라 산재보험법 시행령 제53조 제1항 [별표 6](이하 ‘시행령 [별표 6]’이라 한다)은 법 제57조 제2항에 따른 장해등급의 기준을 정하면서, 신체부위에 따른 장해등급판정에관한 세부기준은 고용노동부령으로 정하도록 다시 위임한다(제1항). 이에 따라 산재보험법 시행규칙제48조는 [별표 5]로 ‘신체부위별 장해등급판정에 관한 세 부기준’을 두었는바, 시행규칙 [별표 5]는 시행령에서 정한 구체적인 재위임에 근거한 것으로서 그내용상으로도 법령의 위임한계를 벗어난 것이라고 보기 어려우므로, 법령과 결합하여대외적인 구속력을 가지는 법규명령이라 할 것이고, 장해등급의 판정은 시행규칙 [별표5]에 따라야 한다. 원고가 주장하는 제반 사정들만으로는 이와 달리 볼 수 없으므로,원고의 이 부분 주장은 이유 없다.사. ⑥ 주장에 대한 판단앞서 거시한 증거들 및 을 제5, 6호증의 각 기재, 이 법원의 ○○○○○○○○○○병원장에 대한 신체감정촉탁결과 및 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 보태어알 수 있는 아래의 사실 및 사정을 종합하여 보면, 원고의 장해등급은 조정 6급에 해당한다고 판단되고, 원고가 제출한 증거만으로는 원고의 주장과 같이 원고의 장해등급이 여전히 제2급 제5호에 해당한다고 인정하기 부족하다. 원고의 이 부분 주장도 이유없다.1) 원고에 대한 장해등급 재판정을 위한 특별진찰 결과 요추4번-5번-천추1번간척주의 유합술이 확인되어 요추의 41%의 기능소실이 인정되고, 양측 요추5번, 천추1번신경근병증으로 근위축 및 근위약이 관찰되어 극도의 신경근장해에 해당하며, 도수근력평가상 고관절 및 슬관절은 fair, 족관절은 poor로 측정되었고, 요역동학검사상 방광운동의 반응이 없는 상태라는 소견이 제시되었다. 피고의 서울지역본부 통합심사회의에서도 요추4번-5번-천추1번간 기기고정술 상태, 극도의 척추신경근 손상, 양측 족관절 폐용 상태에 해당한다는 심사소견을 제시하였고, 피고 자문의는 방광장해에 관하여 요역동학검사상 치골상부 방광루 설치술을 통한 배뇨만 가능한 상태에 해당한다는소견을 밝혔다. 한편 신체감정의(신경외과)는 요추부 MRI 및 CT 결과 요추4번-5번-천추1번간 골유합술 및 금속기기고정술 상태가 관찰되고, 신경생리검사결과 양측성 제5요추-제2천추 신경근병증 상태, 마미총 증후군 소견이 관찰되어, 원고의 장해상태가 시행령 [별표 6] 제6급 제5호(척주에 극도의 기능장해나 고도의 기능장해가 남고 동시에극도의 척추 신경근 장해가 남은 사람)에 해당한다는 소견을 밝혔다.2) 위에서 살펴본 바와 같이 원고의 경우 양측 요추5번, 천추1번 신경근이 손상되어 마미증후군 소견을 보인다는 것이 다수의 정형외과, 신경외과 전문의의 공통된견해인데, 시행규칙 [별표 5] 제8호 라목에서 척추 신경근의 장해에 대한 장해등급 판정에 관한 세부기준을 정하고 있으므로, 원고의 신경근 손상 장해에 대하여는 위 기준이 적용됨이 명백하고, 원고는 요추5번 신경근을 포함한 신경근 손상으로 인하여 근위축이 관찰되고 양측 족관절의 경우 중력을 제거한 상태에서 능동적 운동을 할 수 있으므로 시행규칙 [별표 5] 제8호 라목 2)의 ‘극도의 척추 신경근장해가 남은 사람’에 해당한다. 원고는 시행규칙 [별표 5] 제5호 나목, 즉 신경계통의 기능장해 중 척수의 장해에 대한 장해등급 판정기준이 적용 내지 준용되어야 한다고 주장하나, 마미신경총은척수요팽대 이후 신경근 다발로 이루어진 신경부위로 척수 부위에 해당하지 아니함이 명백할 뿐만 아니라 시행규칙 [별표 5]에 척추 신경근 부위의 장해에 관한 판정기준이명확히 존재하는 이상 척수 부위에 관한 기준을 준용할 만한 합리적 근거도 없다고 보이므로, 원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.3) 시행규칙 [별표 5] 제8호 바목 5)에서는 ‘척주에 기능 또는 변형장해가 남은동시에 척추 신경근의 손상으로 다른 부위에 기능장해가 남은 경우에는 그 장해에 해당하는 장해등급과 척주의 기능 또는 변형장해와 다른 부위의 기능장해를 조정한 장해등급 중 높은 등급을 인정한다.’고 규정하고 있다.이에 따라 먼저 척주의 기능장해와 척추 신경근 손상장해에 해당하는 장해등급에 관하여 살펴보면, 원고는 요추4번-5번-천추1번간 척주의 유합술 및 금속기기고정술을 받은 상태로, 산재보험법 시행규칙 제47조 제1항 [별표 4], 시행규칙 [별표 5] 제8호 가목 3), 나목 1), 2)의 규정을 적용하면 비장해인의 요추부 운동가능영역인 90도중 약 41%에 해당하는 37도가 제한되어 시행규칙 [별표 5] 제8호 나목 5)의 ‘척주에중등도의 기능장해가 남은 사람’에 해당하고(신체감정의는 요추4번-5번-천추1번간 골유합술 및 금속기기고정술 상태가 관찰된다고 하면서도 척주에 극도의 기능장해나 고도의 기능장해가 남은 사람에 해당한다는 소견을 밝혔는바, 이는 명백한 착오로 보인다), 척추 신경근 손상장해의 경우 앞서 본 바와 같이 ‘극도의 척추 신경근장해가 남은사람’에 해당하므로, 시행령 [별표 6]에 의하면 제7급 제14호에 해당한다.다음으로 척주의 기능장해와 다른 부위의 기능장해를 조정한 장해등급에 관하여 살펴본다. 원고는 ‘척주에 중등도의 기능장해가 남은 사람’임은 앞서 본 바와 같고, 이는 시행령 [별표 6] 소정의 제10급 제8호에 해당한다. 척추 신경근의 손상으로인한 다른 부위의 기능장해로는 양측 족관절의 장해(중력을 제거한 상태에서 능동적운동을 할 수 있는 상태), 방광장해(요역동학검사상 치골상부 방광루 설치술을 통한 배뇨만 가능한 상태)가 존재하는데, 양측 족관절의 장해는 시행규칙 [별표 5] 제10호 가목 5) 소정의 ‘관절을 제대로 못쓰게 된 사람’으로 좌·우측 각 시행령 [별표 6]의 제8급제7호에 해당하고, 방광장해의 경우 시행규칙 [별표 5] 제7호 라목에서 방광의 기능이완전히 없어진 사람은 제3급을, 용량 50시시 이하의 위축방광인 사람은 제7급을, 항상요류를 동반하는 경도의 방광기능부전 또는 방광경련으로 인한 지속성 배뇨통이 남은사람은 제11급을 인정하도록 규정하고 있으나(방광의 기능은 저장기능과 배뇨기능으로나뉘는데, 원고의 경우 방광의 저장기능은 있으나 배뇨기능이 상실된 것으로 보이므로 제3급 또는 제7급에 해당하지 않는다), 피고의 ‘장해등급 판정기준 해설’에서 “치골상부방광루 설치술을 통한 배뇨만 가능한 상태에 대해서는 장해등급 제9급 제16호를 인정”한다고 정하고 있고, 피고도 이 사건에서 원고의 경우 ‘흉복부 장기의 기능에 장해가남아 노무가 상당한 정도로 제한된 사람’으로 제9급 제16호에 해당함을 인정하고 있다.위 각 장해를 산재보험법 시행령 제53조 제2항 제2호에 따라 조정하면, 조정된 장해등급은 제6급(제8급에서 2개 등급 상향)이 된다.결국 척주의 기능장해와 척추 신경근 손상장해에 해당하는 장해등급은 제7급이고, 척주의 기능장해와 다른 부위의 기능장해를 조정한 장해등급은 조정 6급이므로,원고의 최종 장해등급은 그 중 높은 등급인 조정 6급에 해당한다.아. 소결원고의 장해등급이 조정 6급에 해당함은 앞서 본 바와 같으므로, 이와 같은 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 적법하다.4. 결론그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.판사판사