산재보험보험관계변경처분취소의 소

【연관판결】서울고등법원,2020누32342,2심-대법원,2020두50133,3심【주문】1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.【청구취지】피고가 2018. 10. 5. 원고에게 한 산재보험관계 변경처분을 취소한다.【이유】1. 처분의 경위가. 원고는 유기발광다이오드(Organic Light-Emitting Diode, OLED)용 유리의 개발,제조 및 판매와 평판디스플레이 제조에 적용하는 스퍼터링 타겟 등 관련 소재와 부품을 제조 및 판매하는 목적으로 설립된 법인으로, 주소생략의 본점 사업장과 주소생략의 지점 사업장(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)으로 나누어 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다)과 고용보험에 가입하였다.나. 원고는 2018. 3. 13. 이 사건 사업장에 대하여 사업종류별 산재보험료율의 사업종류 예시표(고용노동부장관이 고시한 것으로, 이하 ‘사업종류 예시표’라 한다)상의 ‘전기기계기구제조업(22404)’으로 적용받고 있던 산재보험의 사업종류를 산재보험 성립일자인 2014. 2. 1.로 소급하여 ‘전자제품 제조업(22501)’으로 변경해 달라며 보험관계변경신고서를 제출하였다.다. 이에 피고는 2018. 5.경 원고가 이 사건 사업장에서 행하는 사업의 작업공정 및내용, 사업장 실태를 조사(이하 ‘이 사건 실태조사’라 한다)하여 2018. 10. 5. 원고에게아래와 같은 이유로 원고의 산재보험 사업종류를 그 성립일자인 2014. 2. 1.부터로 소급하여 ‘무기화학제품제조업(20902)’로 변경한다는 결정을 하였고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 이 사건 처분을 알리는 피고의 통보가 2018. 10. 11. 원고에게 송달되었다.귀사의 주 생산품인 타겟은 증착과정을 통하여 필요한 곳에 증착되어야만 본연의 역할을하는 소재로 독자적으로 전자적 기능을 발휘한다고 볼 수 없으며, 또한 생산(작업)공정 및내용을 보면 인듐을 주원료로 하여 혼합, 화합, 분해 등의 화학적 반응을 통해 최종제품을 생산하고 있는 것으로 확인되므로 사업종류 예시표상 ‘무기화학제품제조업(20902)’이 적합한 것으로 판단된다.라. 한편 피고는 2018. 10. 30. 원고에게 산재보험 사업종류 변경에 따라 소멸시효가완성되지 않은 이 사건 사업장에 대한 2015년 내지 2018년의 산재보험료 차액 총524,352,910원(2015년 148,884,760원, 2016년 142,696,590원, 2017년 121,384,070원,2018년 111,387,490원)의 사전 부과 통지를 하였다.[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제1, 4 내지 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 본안전 항변에 대한 판단가. 피고의 본안전 항변 요지이 사건 처분으로 인해 원고가 구체적인 보험료 납부의무를 부담하게 된다거나 어떠한 현실적인 권리침해 내지 불이익을 받는다고 할 수 없으므로 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다.나. 판단1) 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(이하 ‘고용산재보험료징수법’이라고 한다) 제11조 제1항, 제13조 제5항, 제14조 제3항, 고용산재보험료징수법 시행령 제13조, 고용산재보험료징수법 시행규칙 제9조, 사업종류별 산재보험료율(고용노동부 고시 제2013-56호, 제2014-58호, 제2015-101호, 제2015-57호) 등 관련 규정에 의하면, 사업주가 고용산재보험료징수법 제5조 제3항의 규정에 따라 당연히산업재해보상보험법에 의한 산재보험의 보험가입자가 된 경우에는 사업종류 등 필요한사항을 기재하여 피고에게 보험관계 성립신고서를 제출하여야 하고, 그 신고서를 받은피고는 당해 사업주에게 적용될 사업종류 등을 검토한 다음, 보험관계 성립통지서에피고가 적정하다고 판단한 사업종류(산재보험업종코드)를 기재하여 통지하도록 되어있으며(즉 사업종류는 피고가 결정 또는 변경한다), 산재보험료는 그 사업주가 경영하는 사업에 종사하는 근로자의 개인별 보수총액에 같은 종류의 사업에 적용되는 산재보험료율(고용노동부장관이 재해 발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업종류별로 구분하여 정한 후 고시한다)을 곱한 금액을 합한 금액으로 한다.이와 같이 결정 또는 변경된 사업종류에 따라 산재보험의 보험료율이 정해지고,그 사업종류는 사업주가 매 보험연도마다 피고에게 신고？납부하여야 하는 산재보험의개산보험료 및 확정보험료 산정의 기초가 된다.2) 피고가 사업주에 대하여 사업종류 변경처분을 한 상황에서, 사업주가 자신이적정하다고 보는 사업종류의 적용을 주장하면서 피고가 통지한 사업종류에 기초한 보험료를 신고？납부하지 아니한 경우, 사업주는 연체금이나 가산금을 징수당하게 됨은물론, 체납처분도 받게 되고, 산재보험료를 납부하지 아니한 기간 중에 재해가 발생한경우 그 보험급여의 전부 또는 일부를 징수당할 수 있는 등 불이익이 있는 점 등에 비추어 보면(고용산재보험료징수법 제17조, 제19조, 제24조, 제25조, 제28조, 제26조 제1항 제2호), 피고의 산재보험 사업종류 변경처분은 사업주의 권리의무에 직접 영향을미치는 행위라고 할 것이다.3) 나아가 보험가입자인 사업주가 피고가 통지한 사업종류에 따른 개산보험료나확정보험료를 신고？납부하지 아니한 후 국민건강보험공단이 소정 절차에 따라 산정한보험료 또는 차액의 납부를 명하는 징수통지를 받을 때까지 기다렸다가 비로소 그 부과처분에 불복하여 그 절차에서 사업종류의 변경 여부를 다툴 수 있다고 하면, 앞서본 바와 같이 체납처분을 당하는 등의 불이익을 입을 수 있는 등 산재보험관계상의 불안정한 법률상 지위에 놓이게 되는데 이는 사업주의 권리보호에 미흡하다. 또한 사업종류는 보험가입자인 사업주가 매 보험연도마다 계속 납부하여야 하는 산재보험료 산정에 있어 필수불가결한 기초가 되는 것이므로 사업종류 변경처분이 있을 경우 바로사업주로 하여금 이를 다툴 수 있게 하는 것이 분쟁을 조기에 발본적으로 해결할 수있는 방안이기도 하다.4) 또한 원고는 2018. 3. 13.자 보험관계 변경신고서를 통해 이 사건 사업장에 대한 산재보험의 사업종류를 변경하여 달라고 신청한 것인데, 원고의 신청과 달리 이 사건 사업장의 사업종류를 무기화학제품제조업으로 변경한 이 사건 처분은 이에 대한 반려행위가 포함된 것이라고 할 수 있다. 이와 관련하여 대법원 판례는 산업재해보상보험 사업종류 변경신청 반려행위를 행정처분으로 보고 있기도 하다(대법원 2008. 5. 8.선고 2007두10488 판결 참조).5) 한편 산재보험료는 근로복지공단이 결정 또는 변경한 사업종류에 따라 고용노동부장관이 정하여 고시한 각 산재보험료율을 적용하여 산정된 후 부과되는 것인바,선행처분인 사업종류 변경처분과 후행처분인 보험료 부과처분은 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지고 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 경우라고 판단된다. 따라서 선행처분인 사업종류 변경처분이 하자가 있는 위법한 처분이라면 이를 전제로 하여 행하여진 후행처분인 보험료 부과처분도 선행처분과 같은 하자가 있는 위법한 처분으로 보아 항고소송으로 취소를 청구할수 있으므로,1) 사업주로서는 부과된 산재보험료에 불복이 있을 경우 국민건강보험공단을 상대로 산재보험료 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하여 사업종류 변경처분의위법까지도 주장할 수 있다고 할 것이다. 사업종류 변경처분인 이 사건 처분의 처분성을 인정한다 하더라도, 사업주에게 별도의 소를 제기하여 그 취소를 구하도록 하는 불편이 발생한다고 보기도 어렵다.6) 따라서 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하고, 이와 다른 전제에 선 피고의 본안전 항변은 이유 없다.3. 이 사건 처분의 적법 여부가. 원고의 주장이 사건 사업장에서 생산하는 타겟 상품은 그 자체로서 독자적인 기능을 한다거나상품성을 지닌 것은 아니나, 다른 부분품과 결합하여 완제품의 필수적인 요소로 작용하는 ‘부분품’에 해당한다. 따라서 피고가 이 사건 처분의 사유로 들고 있는 ‘독자적으로 전자적 기능이 없다’는 사유는 타당하지 아니하다.또한 이 사건 사업장이 화학적 원료를 사용한다는 사정은 대부분 전자제품의 부분품에 공통된 일반적인 사항이므로 이를 이유로 사업종류를 구분함은 타당하다고 볼 수없고, 일체 기계화된 이 사건 사업장의 생산방식에 비추어 재해발생 위험성은 극히 낮다고 볼 수 있다.따라서 이 사건 사업장이 전자제품 제조업이 아닌 무기화학제품제조업에 해당한다고 판단한 피고의 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.나. 관계 법령별지 기재와 같다.다. 인정사실1) 원고가 운영하는 본점 사업장 및 이 사건 사업장의 사업종류는 아래 표 기재와같다.사업장 관리번호보험관계 성립일산재보험 사업종류변경 전변경 후312-86-38010-0(본점)2012. 5. 15.기타 유리제품제조업(21405)513-85-32102-0(지점, 이 사건 사업장)2014. 2. 1.기타 전기기계기구 제조업(22404)무기화학제품제조업 (20902)2) 원고는 삼성디스플레이와 미국 코닝이 50 대 50의 지분으로 TV용 유기발광다이오드(OLED) 패널의 기판유리와 타겟 사업을 위해 설립한 무기 소재 전문 기업으로 소개되고 있고, 원고의 등기사항전부증명서(갑 제1호증)상 확인되는 원고의 사업 목적은 아래와 같다.1. 오엘이디(OLED) 유리의 개발, 제조 및 판매2. 평판디스플레이 제조에 적용하는 스퍼터링 타겟 및 관련 소재와 부품의 제조 및 판매업(2014. 1. 24. 추가)3. 상기 각호의 목적과 관련된 무역업 및 무역 대리업 (2014. 1. 24. 추가)4. 임대업 및 상기 목적에 부대하는 일체의 사업 (2014. 1. 24. 변경)3) 피고가 이 사건 실태조사 당시인 2018. 5. 14.경 조사한 원고의 조직별 인원현황은 아래 표 기재와 같다.구체적 업무내용투입인원(명)2014년2015년2016년2017년2018년제조(생산)164190190183183연구개발2419191717공무/안전6439383530생산계획/물류18101087품질관리2421212020영업1115151412회계/관리/구매/인사 등56675739354) 원고의 매출은 일부 폐기물 처리의 일환으로 매각된 폐타겟으로 인한 것을 제외하면 대부분 디스플레이 제품 제조용 평판형 인듐주석산화물(ITO) 타겟 제품이 차지한다.5) 원고가 제조？판매하는 타겟의 작업은 아래와 같은 ‘분말, 혼합, 성형, 소결, 가공, 본딩’의 순서로 공정을 거치게 되고, 이후 제조 완료되어 판매된 타겟은 디스플레이를 제조하는 증착과정에서 소모된 후 다시 폐타겟으로 원고에게 회수된다.① 분말: 인듐메탈을 화학반응을 통해 산화인듐 분말로 제조- 인듐과 질산을 기계(용해반응기)에 투입하여 액상화 함 → 액상화된 원료에암모니아 투입하여 분말 입자 형성(침전반응기) → 인듐에 열을 가해서 불순물 제거하고 건조(건조기)② 혼합: 분말화된 산화인듐에 첨가제(틴옥사이드, 분산제, 바인더, 소포제, 물)를넣고 분쇄 및 혼합(비드밀)③ 성형: 분말을 성형틀에 넣어 프레스를 이용하여 고압으로 성형체를 형성(콜드프레스)④ 소결: 성형체를 고온으로 가열하여 제품이 수축하고 내부에 있는 기공들이 제거되어 고밀도 제품인 타겟을 얻는 공정(소결로)⑤ 가공: 소결체를 거래처의 규격에 맞게 면취 및 절단, 연마하는 공정(평면/측면가공기)⑥ 본딩: 타겟을 고객사 장치에 장착할 수 있도록 backing plate(철로 된 고정판)에 부착하여 납품6) 이 사건 사업장의 재해발생율은 2014년 0.27%(재해자수/근로자수)이나, 2015년부터 2017년까지 최근 3년간은 재해발생이 없었다.7) 원고가 생산하는 제품과 관련한 전문용어의 의미는 아래와 같다.· 인듐(Indium)은 화학 원소로 기호는 In이고 원자 번호는 49이다. 순수한 인듐은보통 무해한 것으로 간주되나, 수용성인 인듐이온은 직접 체내에 들어오면 콩팥에손상을 줄 수 있으며, 심장과 간에도 영향을 줄 수 있음이 밝혀 졌다. 염화인듐, 인화인듐 등은 폐에 들어오면 독성을 나타내기도 한다.· 인듐주석산화물(Indium tin oxide, 이하 ‘ITO’라 한다)은 산화인듐 (In2O3)과 산화주석 (SnO2)의 화합물로 주된 특징은 높은 전기 전도도와 광학적 투명을 동시에지님에 있다. 이러한 특성으로 인해 ITO는 주로 액정 디스플레이, 평판 디스플레이, 플라스마 디스플레이, 터치스크린, 전자 종이 응용, 유기 발광 다이오드, 태양전지, 정전기방지 코팅, 전자 방해 차폐물에서 투명한 전도성 코팅을 만들어주는데 사용된다.· 타겟이란 LCD, PDP, OLED 등 평판 디스플레이 기판유리에 증착작업을 할 때 사용되는 소재로, 타겟의 원재로는 주로 ITO가 사용되는데, ITO 타겟은 기판유리에ITO막을 증착(코팅)함으로서 투명성(선명한 화질)과 높은 전도성(부도체인 유리 기판에 전기를 잘 통하게 함)을 부여하는 코팅 소재이다. 일반적으로 타겟은 다양한증착방법/과정(sputtering, chemical vapor deposition 등)을 통해 고체인 타겟을원자(atom) 또는 분자로 변형시켜 필요한 곳에 증착(deposition)시키면서 그 물질본연의 역할을 하게한다.· 스퍼터링(sputtering)이란 증착의 한 방법으로 목적물 표면에 막의 형태로 부착하는 기술, 즉 세라믹이나 반도체 소재 등에 전자회로를 만들기 위해 고진공 상태에서 전극재료를 방출시켜 다른 물질(LCD 등의 유리기판)의 표면에 부착시켜 막을형성하는 것으로 높은 에너지를 가진 입자들이 타겟에 충돌, 타겟의 원자들이 방출되어 기판에 증착되는 원리이다. 이러한 증착과정 중 고체 형태였던 타겟은 원자 또는 분자로 형태, 크기, 부피를 바꾸기 때문에 고체였던 타겟의 물리적인 부피는 줄어들게 되고 이러한 과정을 ‘타겟이 소모된다’고 표현한다.8) 한편 고용노동부는 2019. 4. 19. 일본에서 폐질환 및 담질환 발생 원인물질로확인된 인듐 등을 산업안전보건법상 관리대상에 포함시켜 작업 근로자가 적정한 보건조치를 받도록 인듐을 노동자에게 상당한 건강장해 우려가 있는 ‘관리대상 유해물질’로지정하여 취급시 환기장치 설치, 누출방지 조치 등 각종 보건조치를 하도록 裂산업안전보건기준에 관한 규칙說을 개정하였다.[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제1, 12, 13, 14호증, 을 제3, 4호증의 각 기재(각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지라. 판단1) 고용산재보험료징수법 제14조 제3항, 고용산재보험료징수법 시행규칙 제12조에의하면, 산업재해보상보험료율은 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로분류한 사업종류별로 구분하여 고용노동부장관이 정하여 고시하도록 규정되어 있다.이에 따른 2014년도 사업종류 예시표2) 총칙 제2조 제1항은 재해발생의 위험성,경제활동의 동질성 및 보수총액에 대한 보험급여 총액비율(제1호), 적용사업단위의 주된 최종제품, 완성품, 제공되는 서비스의 내용(제2호), 작업공정 및 내용(제3호)이라는사업종류 및 사업종류별 사업세목의 분류원칙을 규정하고 있고, 제2조 제2항은 위 각호의 사항을 명확히 하기 위하여 각 사업종류의 사업세목별로 해당사업의 대표적인 사업을 예시하도록 규정하고 있다. 그리고 위 사업종류 예시표는 사업종류 중 ‘2. 제조업’을 ‘유기 또는 무기물질에 물리적？화학적 변화를 가하여 신제품을 제조하는 사업’으로정의하고, 하위 사업종류 중 ‘209 화학제품 제조업’에 관하여 ‘화학반응, 증류분해 등의수단에 의한 물질변화를 주된 제조과정으로 하는 사업, 화학물질의 혼합, 화합, 최종처리를 하는 사업, 피(皮) 및 모피를 가공하는 사업 등과 같이 그 제조？가공과정에 화학처리 및 화학약품을 취급하는 사업’을 예시하면서, 사업세목으로 ‘20902 무기화학제품제조업’을 규정하고 있다.한편, 한국표준산업분류는 금속？비금속 산화물을 내용으로 하는 ‘기타 기초 무기화학 물질 제조업(20129)’이 ‘기초 화학물질 제조업(201)’으로서 ‘화학 물질 및 화학제품 제조업’에 포함되는 것으로 정하고 있다.2) 이와 같이 산재보험료 산정 시 적용되는 보험료율은 대상 사업의 종류에 따라차등을 두되, 그 사업의 종류는 고용노동부장관이 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류하도록 하고 있는데, 산재보험가입자의 사업종류가 사업종류 예시표 중 어느 사업에 해당하는지의 여부를 결정함에 있어서는 그 가입자의 사업목적과사업장의 등록업종뿐만 아니라 실제의 사업내용과 근로자의 작업형태를 두루 참작하여야 할 뿐만 아니라, 대상 사업을 종류별로 구분하여 동종 사업에 대하여 동일한 보험료율을 적용하도록 한 것은 사업의 종류를 같이하는 경우 그 재해 발생의 빈도나 규모가 유사할 것이라는 점을 근거로 하고 있으므로 대상 사업의 종류를 결정함에 있어서는 재해발생의 위험성이 우선적으로 고려되어야 하는 것이고, 이러한 재해발생의 위험성을 객관적으로 측정하기 위해서는 최종생산품 내지 서비스의 내용, 작업공정 및 내용 등 재해발생의 위험성과 관련된 제반 사정을 참작하여야 한다(대법원 2003. 6. 27.선고 2002두10582 판결).3) 위와 같은 법리에 따라 살피건대, 앞서 든 각 증거들과 위 인정사실 및 변론전체의 취지를 통하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 사업장의 사업종류는 ‘무기화학제품제조업’에 해당한다고 판단된다. 따라서 원고의 주장은이유 없다.① 원고의 작업 공정은 주로 인듐을 주원료로 하여 혼합, 화합, 분해 등의 화학반응을 통한 물질 변화를 주된 제조공정으로 하고 있음은 앞서 본 대로인바, 이는 사업종류 예시표상 ‘화학반응, 증류분해 등의 수단에 의한 물질변화를 주된 제조과정으로 하는 사업’이라는 화학제품 제조업의 예시 내용 부합한다.② 인듐은 폐질환 및 담질환 발생의 원인물질로 확인된 사실은 앞서 본 바와 같고, 이에 산업안전보건법령의 ‘관리대상 유해물질’로 지정되기까지 하였는바, 이를 이용한 이 사건 사업장에서의 타겟 생산 과정에서 있을 수 있는 재해발생의 위험성은 다른화학제품의 제조업의 위험성과 비교하여 그다지 낮아 보이지 않는다.더구나 분진 및 유해물질로 인한 폐질환의 경우 상당기간이 경과된 이후에 그발병이 진단되는 경우가 많은 점, 자동화된 생산방식으로 인한 재해발생 위험의 감소는 다른 화학제품 제조업 역시 마찬가지라고 볼 수 있는 점 등을 고려하면, 단지 이사건 사업장의 재해발생율이 화학제품제조업의 평균 재해발생율 보다는 낮다는 사정만으로 원고의 사업장이 전자제품 제조업에 해당한다고 보기는 어렵다.③ 원고가 제조한 타겟은 그 자체로 곧바로 디스플레이에 부착되어 성능을 발휘할 수 없고, 철로 된 고정판(backing plate)에 부착된 상태에서 증착효율이 좋은 일부(30%)만이 스퍼터링이라는 증착과정을 통해 비로소 디스플레이 등 다른 물질의 코팅면(투명 전극 박막)을 이루게 된다. 그런데 원고가 제조하는 타겟 제품은 위와 같이 코팅면을 이루는 ITO만을 뜻하는 것이 아니라, 위 고정판을 포함한 증착효율이 좋지 않아재활용되거나 폐기되는 나머지 부분까지 모두 포함하는 것인바, 이와 같이 일부 성분을 제외하고 그 상당 부분이 전자제품으로 사용되지 않는 제품을 전자제품의 부분품이라 보기는 어렵다.④ 원고는 이 사건 사업장에서 생산하는 타겟이 전극 박막을 증착하는 공정재료에 해당하므로 반도체재료에 해당하고, 포토마스크 등 반도체 생산공정에서 필수적으로 사용되는 공정재료(구조재료) 그 자체가 전자제품에 부착되는 것이 아님에도 반도체의 필수 재료로서 전자제품의 부분품으로 인정받고 있는 것과 마찬가지로 원고가 제조하는 타겟이 증착의 방식으로 사용되고 있더라도 그러한 사정이 사업종류의 분류에영향을 미칠 수는 없다고 주장한다.그러나 반도체의 필수적인 재료인 불화수소 등의 제조업이 사업종류 예시표상무기화학제품제조업에 포함되는 점에서 알 수 있듯이 단지 반도체에 필수적인 소재라하여 그 제조업이 무조건 전자제품 제조업에 해당한다고 할 수는 없고, 포토마스크가패턴화된 코팅이 있기 전의 그 소재(포토레지스트3))와 구분될 수 있는 것과 마찬가지로 디스플레이에 증착된 투명 전극 박막과 그 소재인 ITO의 증착을 위한 타겟 제품은구분될 수 있다고 할 것인바, 위 포토마스크 등을 근거로 원고가 제조한 타겟이 반도체재료에 해당한다는 원고의 주장을 받아들일 수는 없다.⑤ 한편 사업종류 예시표 제3조 제1항 제2호는 위 예시표의 내용예시가 명백하지 않은 경우 한국표준산업분류상의 사업내용 등을 종합적으로 고려하여 사업종류를적용할 수 있다고 규정하고 있는데, 한국표준산업분류표는 제조업에 해당하는 ‘기타 기초 무기화학 물질 제조업’으로 금속？비금속 산화물을 제조하는 산업활동을 포함하고있고, 앞서 본 바와 같이 원고가 제조하는 타겟의 주요 성분인 ITO가 인듐주석산화물로서 금속？비금속 산화물에 해당한다.4. 결론그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.재판장 판사 재판장 판사1판사 판사1판사 판사2