산재보험 보험관계변경신청 거부처분 취소의 소

【연관판결】서울고등법원,2020누39596,2심【주문】1. 피고가 2018. 12. 28. 원고에 대하여 한 산재보험 보험관계 변경신청 거부처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.【청구취지】주문과 같다.【이유】1. 처분의 경위가. 원고는 2002. 3. 29. 설립되어 ‘주소생략’에 공장을 두고 있다가, 2015. 10. 5.경 현재의 소재지인 ‘주소생략’에 공장(이하 소재지의 이전을 불문하고 원고가 운영 중인 공장을 ‘이 사건 사업장’이라 한다)을 등록하여 운영 중인 회사이다.나. 피고는 2014. 1. 1.부터 원고의 사업장에 적용되는 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다) 사업종류를 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’으로 적용하여왔다.다. 원고는 2018. 9. 3. 피고에 대하여 이 사건 사업장의 산재보험 사업종류를 ‘도·소매 및 소비자용품 수리업’으로 변경하여 달라는 취지의 산재보험 보험관계 변경신고서를 제출하였다.라. 피고는 2018. 12. 28. 원고의 위 신청을 반려하였는데(이하 ‘이 사건 처분’이라한다), 그 반려사유는 아래와 같다.① 원고의 주된 사업은 금속재료품인 냉연코일의 절단 가공을 통해 금속제품(범용성 철판)을 생산하여 거래처에 납품하는 사업으로 확인되고, ② 지원부서 직원을 제외한 영업직 근로자보다 생산직 근로자가 많고, ③ 2014년부터 2017년까지의 제무제표와 매출처 자료에서 상품의 매출액보다 제품의 매출액 비중이 월등히 높은 것으로 확인되며, 매출액 상위20개사(총 매출처 중 3년 평균 약 5.33%)의 3년 평균 매출액이 49.6%로 금속제품가공업체 등에 계약하에 특정 형태로 절단한 금속제품을 지속적으로 대량 공급하고 있음이 확인되므로, 산재보험료율 및 사업종류 예시 총칙 제2조(사업종류 등의 분류 원칙), 제3조(사업종류에 대한 결정기준), 제4조(보험료율의 적용)에 의거 현재 적용받고 있는 업종이 타당하여사업종류 변경신고서는 반려함을 알려드립니다.[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 11호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 관계 법령별지 관계 법령 기재와 같다.3. 본안전항변에 대한 판단가. 피고의 본안전항변이 사건 처분은 원고에게 적용되고 있는 산재보험 사업종류가 적정하다는 피고 내부의 의사결정 내용을 원고에게 통지한 것에 불과하므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다.나. 판단1) 국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면,그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 영향을 미치는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다고 할 것인바, 여기에서 ‘신청인의 법률관계에 영향을 미치는 것’이라는 의미는 신청인의 실체상의 권리의무관계에 직접적인 변동을 일으키는 것은 물론, 그렇지 않다 하더라도 신청인이 권리를 행사하거나 의무를 이행함에 중대한 지장을 초래하는 것도 포함한다고 해석함이 상당하다(대법원 2002. 11. 22. 선고 2000두9229 판결, 대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참조).2) 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(이하 ‘고용산재보험료징수법’이라 한다) 제11조 제1항, 제14조 제3항, 같은 법 시행규칙 제7조 제1항, 제9조 등 관련 규정에 의하면, 사업주는 고용산재보험료징수법 제5조 제3항의 규정에 따라 당연히 산업재해보상보험법에 의한 산재보험의 보험가입자가 된 경우에는 사업종류 등 필요한 사항을 기재하여 피고에게 보험관계성립신고서를 제출하여야 하고, 그신고서를 받은 피고는 당해 사업주에게 적용될 사업종류 등을 검토한 다음 보험관계성립통지서에 피고가 적정하다고 판단한 사업종류(업종코드)를 기재하여 통지하도록 되어 있으며, 이와 같이 확인된 사업종류에 따라 산재보험의 보험료율이 정해진다. 따라서 그 사업종류는 이 사건과 같은 부과고지 사업장의 경우 피고가 고용산재보험료징수법 제16조의2 제1항에 따라 사업주에게 매월 부과하는 산재보험료 산정의 기초가 된다.3) 그런데 이 사건의 경우와 같이 사업의 실태와 현황이 잘못 평가되어 사업종류가 결정된 결과, 과다하게 산정하여 부과된 산재보험료를 장기간 계속하여 납부해 오고 있거나 부당한 부과의무가 계속됨을 이유로 사업주가 피고의 평가 잘못 등을 시정하기 위하여 피고에게 사업종류의 변경을 신청하였음에도 피고가 이를 거부한 것은,원고에게 종전과 마찬가지로 과다하게 산정된 산재보험료를 계속하여 납부해야 하는불이익이 지속되는 측면에서, 사업주로 하여금 향후에도 피고가 잘못 평가하여 통지한사업종류에 따라 산정되는 산재보험료 부과처분을 반드시 기다렸다가 그 부과처분에대한 불복절차에서 비로소 사업종류의 변경 여부를 다툴 수 있도록 하는 것이 되어 부당하다.1) 또한 사업종류 변경신청에 대한 거부행위가 있을 경우 바로 사업주로 하여금이를 다툴 수 있게 하는 것이 분쟁을 조기에 발본적으로 해결할 수 있는 방안이기도하다.2) 이와 같은 사정을 모두 고려하여 보면, 보험가입자인 사업주에게 보험료율의산정의 기초가 되는 사업종류의 변경에 대한조리상 신청권이 있다고 봄이 합당하다.그렇다면 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 것이므로,피고의 본안전항변은 이유 없다.4. 이 사건 처분의 적법 여부가. 원고의 주장원고의 사업실태 내지 현황에 비추어 보았을 때, 이 사건 사업장의 산재보험 사업종류는 ‘도·소매 및 소비자용품 수리업’으로 분류되어야 한다. 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.나. 관계 법령 및 법리1) 이 사건에 적용되는 관계 법령의 구체적인 내용은 별지 관계 법령의 기재와 같다.고용산재보험료징수법 제14조 제3항, 같은 법 시행령 제13조, 같은 법 시행규칙 제12조에 의하면, 고용노동부장관은 산재보험료율을 재해발생의 위험성, 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업종류별로 구분하여 고시하여야 한다.이에 따라 고용노동부장관은 매년 각 연도의 ‘사업종류별 산재보험료율‘을 제정·고시하고 있고, 위 고시에서는 사업종류별로 산재보험료율을 따로 정하고 있는데, 사업종류의 구분 기준을 마련하기 위하여 사업종류의 하위항목으로 사업세목을 다시 분류하였다. 나아가 ‘사업종류 및 사업종류별 사업세목’의 분류원칙3)을 정하였고, 사업세목별로 대표적인 사업을 예시하도록 하였다(사업종류예시표 총칙 제2조).고용노동부장관은 2017. 12. 29. 고용노동부 고시로 ‘2018년도 사업종류별 산재보험료율’을 제정하였고, 사업종류 중 하나로 ‘기계기구·비금속광물제품·금속제품 제조업또는 금속가공업’을 두고 있는데, 위 사업종류의 사업세목 중에는 ‘각종 금속의 용접또는 용단을 행하는 사업’이 있다.한편 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’의 내용예시는 아래와 같은 개정과정을 거쳐 2014년 이후부터 그 내용이 그대로 유지되고 있다.2011년각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업제조업을 병행하지 않는 도·소매업자가 완성품 형태의 한 덩어리로 붙어 있는 금속재료품을 구입하여 별도의 가공없이 수요자의 요구에 따라 그 제품의 규격 보다 작은 단위로 단순 절단하여 판매하는 경우에는 910 도·소매 및 소비자용 품 수리업에 분류2012년각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업제조업을 병행하지 않는 도·소매업자(사업자등록증과 공장등록증 등에 제조업의 명시가 없는 경우에 한함)가 완성품 형태의 한 덩어리로 붙어 있는 금속재료품을 구입하여 별도의 가공없이 수요자의 요구에 따라 그 제품의 규격보다 작은 단위로 단순 절단하여 판매하는 경우에는 910 도·소매 및 소비자용품 수리업에 분류2014년각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업각종 금속재료품을 절단 또는 가공을 행하는 사업금속재료품을 절단하여 금속제품(범용성 철판 등)을 생산하는 사업금속제품 가공업체와 계약하에 특정형태로 절단하여 지속적으로 대량공급하는 사업금속재료품(또는 완성품 형태의 한 덩어리로 붙어 있는 금속재료품)을 구입하여 불특정 고객의 요구에 따라 수시로 절단 판매하는 사업은 910 도·소매 및 소비 자용품 수리업에 분류2) 산업재해보상보험가입자의 산재보험 사업종류를 결정함에 있어서는 그 가입자의사업목적과 사업장의 등록업종뿐만 아니라 실제의 사업내용과 근로자의 작업형태를 두루 참작하여야 한다(대법원 2003. 6. 27. 선고 2002두10582 판결 등 참조).산재보험 사업종류에 따라 산재보험료율을 정하여 놓은 것은, 사업종류에 따라 재해 발생의 빈도, 규모가 유사할 것이라는 점에 근거를 두고 있다. 따라서 특정 사업의산재보험 사업종류를 결정할 경우에는 재해발생의 위험성을 우선적으로 고려하여야 할것이고, 이러한 재해발생의 위험성을 객관적으로 측정하기 위해서는 최종생산품 내지서비스의 내용, 작업공정 및 내용 등 재해발생의 위험성과 관련된 제반 사정을 종합적으로 고려하여야 한다.다. 인정사실1) 공부에 기재된 원고의 목적, 사업종류① 법인등기부에 기재된 원고의 목적은, ‘1. 철판 도·소매업, 2. 철판 제품 제조업, 3. 무역업, 4. 각 호에 부대되는 사업일체, 5. 임대업’이다.② 원고 사업자등록증상의 사업의 종류는, 업태로 ‘제조업, 제조, 도매’, 종목으로‘전자응용공작기계, 금속압형가공기계, 용접기등, 금속제품, 열관, 냉관압연압출철판’이기재되어 있다.③ 공장등록증명서에 기재된 이 사건 사업장의 업종은 ‘그 외 기타 1차 철강제조업 외 4종’이다.2) 원고의 생산·판매품 및 작업공정원고는 주식회사 ○○○ 등으로부터 철강재(냉연코일)를 구입하여, 절단하지 않고포장된 상태 그대로 판매를 하거나, 거래처에서 규격에 맞게 절단을 의뢰하면 그에 맞게 절단(길이 방향 또는 너비 방향) 작업을 한 후 납품을 하는데, 그 작업공정은 ‘원자재(코일) 입고 → 원코일 언코일러(해포) → 절단 → 재포장 → 출고’ 순으로 이루어진다.3) 원고 사업장의 시설 및 직원 현황① 이 사건 사업장의 공장부지 면적은 14,875.900㎡이고, 제조시설 면적은9,084.820㎡이다.② 원고가 사용하는 설비는 슬리팅라인 4기, 쉐어링라인 3기, 천정크레인, 지게차, 트럭 등인데, 이 중 슬리팅라인, 쉐어링라인은 철판 코일을 길이 방향 혹은 너비방향으로 절단하는 설비이다.③ 2014년 이후 원고의 근로자 현황은 아래 표와 같다.연도구분(명)생산직 비율4)생산직사무직영업직운전기사계2014283423775.7%2015295724367.4%2016237924156.1%2017257924358.1%20182491024553.3%평 균62.1%4) 2014년부터 2018년 7월 현재까지 원고의 재무제표상 매출내역연도구분(원)제품 매출액 비중5)상품 매출액6)제품 매출액7)계20143,120,835,55638,470,499,03741,591,334,59392.5%20151,677,906,88035,860,408,92237,538,315,80295.5%20163,734,526,03146,744,595,39750,479,121,42892.6%20177,324,885,17352,147,739,66259,472,624,83587.7%20185,365,947,78326,802,016,85532,167,964,63883.3%평 균90.3%한편, 피고의 직원이 이 사건 사업장을 조사하여 2018. 12. 27. 작성한 조사보고서에는, 2015년부터 2018년 8월까지 원고의 매출처(2015년 339개, 2016년 422개,2017년 465개, 2018년 350개)8) 중 매출순위 상위 20개 업체의 매출비중이 3년 평균 49.6%로 기재되어 있다.5) 원고의 산업재해 발생률 및 내역① 2014년부터 2017년까지 각 연도별 원고 및 동종(기계기구·비금속광물제품·금속제품 제조업 또는 금속가공업) 업체의 산업재해 발생률과 그 평균은 다음과 같다.연도원고동종 업체9)20140.00%1.74%20154.26%(2건)1.60%20162.27%(1건)1.48%20170.00%1.49%평균1.63%1.58%② 2014년 이후 이 사건 사업장에서 발생한 산업재해의 내용은 다음과 같다.순번재해일자재해경위12015. 3. 10.재해자가 전기톱으로 나무를 절단 하던 중 톱날 회전이 다 멈추지 않은 상태에서 나무를 앞으로 무의식적으로 밀어 넣다가 톱날에 손가락을 다침.22015. 10. 19.재해자가 코일의 로스 부분을 처리하던 중 기계에 걸려 넘어지면서 무릎을 바닥에 찍힘.32016. 4. 11.재해자가 기계의 버튼 불량으로 슬리터를 분리하여 S/W 운전조작을 통하여 나이프 상태를 확인 중 슬리터기에 손이 끼임.42018. 8. 13.재해자가 샤링 파트에서 기계에 나이프를 세팅한 후 테스트하는 과 정에서 컨베이어 테이블 쪽에 다리가 들어간 상태에서 기기를 작동 하던 중 다리가 기계에 끼임.[인정 근거] 갑 제1, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 17호증, 을 제2, 3, 5, 7호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지라. 판단위 인정사실 및 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와같은 사정들을 앞서 본 관계 법령 및 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 사업장의 사업종류는 ‘도·소매 및 소비자용품 수리업’에 해당한다고 봄이 합당하다. 따라서 이 사건사업장의 산재보험 사업종류가 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’이라는 잘못된 전제에서 원고의 신청을 거부한 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.1) 고용노동부장관이 매년 제정·고시하는 ‘사업종류별 산재보험료율‘의 사업종류 중‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’의 내용예시에, 2014년도 고시에서부터‘각종 금속재료품의 절단 또는 가공을 행하는 사업’이라는 목차와 함께 그 세부적인 사업내용이 추가로 예시되어 현재에 이르고 있는 사실은 앞서 본 바와 같다.그러나 위 2014년도 개정고시에서도 “금속재료품을 구입하여 불특정 고객의 요구에 따라 수시로 절단·판매하는 사업은 도·소매 및 소비자용품 수리업에 분류”한다고하고 있는바, 여전히 ‘금속재료품을 절단하는 작업‘이 행하여진다고 해서 그 사업장의사업종류가 곧바로 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’에 해당하는 것이 아니라, ‘도·소매 및 소비자용품 수리업’에 해당하는 경우가 있음을 명시하고 있다. 이는 피고로 하여금 해당 사업장에서 행하여지는 ‘금속재료품의 절단 작업’이 사업의 주요 부분으로서 행하여지는지, 아니면 ‘도·소매’ 업무에 대한 부수적 작업으로서 행하여지는지 등 그 실질을 판단하여 사업종류를 구분하도록 하고 있는 것으로 보인다.2) 원고의 법인등기부 목적란에 ‘2. 철판 제품 제조업’이라는 기재가, 사업자등록증의 업태란에 ‘제조업, 제조’라는 기재가, 공장등록증명서의 업종란에 ‘그 외 기타 1차철강제조업 외 4종’이라는 기재가 있는 것은 앞서 본 바와 같으나, 다른 한편 원고의법인등기부 목적란에는 첫 번째로 ‘1. 철판 도·소매업’이라고 기재되어 있고, 사업자등록증의 업태에 ‘도매’라는 항목이 포함되어 있다. 나아가 이 사건 사업장의 산재보험사업종류를 결정함에 있어서는 아래 항들에서 보는 것처럼 실제 이 사건 사업장의 사업내용, 근로자의 작업형태 등을 두루 참작하여야 한다.3) 이 사건 사업장은 구입한 철강재(냉연코일)를 그대로 재판매하거나, 구매자의 주문을 받아 구매자가 요구하는 크기에 맞추어 원재료를 절단하여 판매하는 것으로 보인다. 원고가 금속제품 제조업 또는 가공업체인 특정 구매자들의 요청에 따라 선형 또는천공 등의 특수한 절단 작업을 행하고 있는 것으로 볼 만한 증거가 없고, 범용성 철판을 제작·판매하고 있는 것으로 볼 만한 사정도 엿보이지 않는다.2014년 이후 원고의 직원 중 생산직의 비율이 평균 62.1%, 매출액 중 제품 매출액의 비중이 평균 90.3%에 이르기는 하나, 이는 단순히 원재료를 절단하는 작업, 즉도·소매 및 소비자용품 수리업으로 분류되는 사업의 공정에 투입되는 인원 및 그로 인한 매출액을 보여주는 수치일 수 있으므로, 그 수치만으로 원고의 실질적인 사업형태를 추단할 수는 없다.또한 최근 3년 이내 원고의 매출처 중 상위 20개 업체의 매출비중이 전체 매출액의 약 50%에 이르는 정도인 것으로 보이기는 하나, 2014년 이후 각 사업연도의 원고거래처가 적게는 334개에서 많게는 464개에 이르는 점, ‘상위 20개 업체’라는 숫자는피고가 자의적으로 정한 기준에 불과한 것으로 보이고, 2014년부터 2018년까지 원고의상위 20개 매출처에 꾸준히 속해있는 업체는 ○○○○ 주식회사, 주식회사 ○○○○,○○○○ 뿐인데(4개 연도에 속해있는 업체는 5개이다), 이와 같은 자의적인 기준에 따라 상위 매출업체의 숫자를 정하고 그 매출비중을 산정하여 원고의 사업종류를 평가하는 준거로 삼는 것은 부당한 점, 상위 20개 업체에 원고가 공급하는 상품이 어떤 형태의 상품인지도 특정되지 않는 점 등을 고려하면, 위와 같은 사정만으로는 원고가 금속제품 가공업을 하는 특정 업체를 상대로 특정 형태로 절단한 철판을 지속적으로 대량공급하기로 하는 계약을 체결하고 그 계약에 따라 철판을 절단·판매한 것이라고 보기어렵다. 나아가 원고의 주된 사업내용이 ‘불특정 고객의 요구에 따라 수시로 철강재(냉연코일)를 절단하여 판매하는 것’이라는 사실을 부정할 만한 사정이 된다고 할 수도 없다.한편 피고는 원고가 원재료의 단순 절단 외에 냉연코일 등에 변형 또는 가공을하고 있다는 취지로도 주장하나, 을 제13 내지 16호증의 각 기재 및 영상만으로는 이를 인정하기에 부족하고, 달리 인정할 증거가 없다[설령 원고가 원재료에 일부 변형 또는 가공 작업을 수행하고 있다고 하더라도, 거기에 투입되는 근로자 수 또는 보수총액,그 작업으로 인한 매출액 등에 관한 아무런 주장·증명이 없는 이상, 이를 고용산재보험료징수법 시행령 제14조 제1항에서 말하는 이 사건 사업장의 ‘주된 사업’이라고 할수도 없으므로, 달리 볼 것은 아니다].4) 앞서 본 2014년 이후 원고의 산업재해 발생률 및 내역에 의하면, 2015년과 2016년도 이 사건 사업장의 산업재해 발생률이 ‘기계기구·비금속광물제품·금속제품 제조업또는 금속가공업’을 영위하는 업체의 평균 산업재해 발생률을 상회하고, 통계산정 기간에는 포함되지 아니하였으나 2018. 8. 13.에도 이 사건 사업장에서 1건의 산업재해가발생한 사실은 인정된다.그러나 2015. 3. 10. 발생한 산업재해는 재해자가 전기톱으로 나무를 절단하던 중발생한 사고이고, 2015. 10. 19. 발생한 산업재해는 재해자가 코일의 로스 부분을 처리하던 중 기계에 걸려 넘어지면서 발생한 사고로서, 철강재(냉연코일)의 절단 작업과는무관한 것으로 보인다. 한편 2016. 4. 11.과 2018. 8. 13. 발생한 산업재해는 이 사건사업장의 슬리팅라인, 쉐어링라인의 작동과 관련하여 발생한 사고인 것으로 보이기는하나, 앞서 본 2건(2015. 3. 10.자 및 2015. 10. 19.자)의 사고를 제외하면, 2014년부터2018년까지 5년 동안 이 사건 사업장의 금속재료품 절단 작업으로 인한 산업재해의발생 빈도가 높다고 하기는 어렵다. 또 근로자 수가 40명 초반에 불과한 이 사건 사업장의 규모를 고려할 때, 한 건의 사고만으로도 당해 연도의 산업재해 발생률이 높게집계된다는 원고의 주장에 수긍이 가는 면도 있다(실제로 2016년에 발생한 산업재해는1건이지만, 발생률은 2.27%로 집계되었다).결국 앞서 본 산업재해 발생률 관련 사정만으로는, 이 사건 사업장에 내재된 재해발생의 위험성이 그 사업종류를 ‘각종 금속의 용접 또는 용단을 행하는 사업’이라고평가할 정도에 이르렀다고 할 수 없다.5. 결 론원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.재판장 판사 재판장 판사1판사 판사1판사 판사2