직장어린이집 지원금 지원결정 취소처분 및 지원금 반환 조치 처분 취소

【연관판결】서울고등법원,2020누52377,2심【주문】1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 모두 원고들이 부담한다.【청구취지】피고가 2018. 12. 27. 각 원고들에 대하여 한 직장어린이집 지원금 지원결정 취소 및 부정수급에 따른 지원금 반환 조치 처분을 모두 취소한다.【이유】1. 처분의 경위 등가. 원고들의 직장어린이집 개원 및 운영1) 원고 ○○○는 주소생략에 위치한 주소생략아동주간보호센터(이하 ‘주소생략 사업장’이라 한다)의 운영자로서, 2009. 8. 4. 주소생략 사업장이 위치한 건물 206호에 이 사건 사업장의 근로자를 위하여 직장어린이집[○○○어린이집(경기)]을 개원하였다.2) 원고 ○○○는 원고 주식회사 ○○○○○○○○센터(이하 ‘원고 센터’라 한다)의 대표자인 사내이사로서, 주소생략(주소생략 사업장의 바로 옆 호실이다)에 위치한 원고 센터 사업장의 근로자를 위하여 2014. 8. 1. 주소생략에 직장어린이집(○○○어린이집)을 개원하였다(이하에서는 주소생략 사업장과 원고 센터 사업장을 통칭하는 경우 ‘이 사건 각 사업장’이라하고, 이 사건 각 사업장의 직장어린이집을 통칭하는 경우 ‘이 사건 각 어린이집’이라한다).3) 원고들은 이 사건 각 어립이집의 개원 당시부터 고용보험법령상 직장어린이집지원대상으로서 피고로부터 시설전환비, 교재교구비 등의 설치비 및 인건비·운영비를 지원받아왔다.4) 한편 원고 ○○○는 이 사건 각 어린이집 외에도 주소생략에 소재한 ○○○○○○○○센터(이하 ‘○○○ 사업장’이라 한다)를 운영하면서 2011. 9. 27. 위 사업장의 직장어린이집[○○○어린이집(○○○)]을 개원하여 운영하여 왔다.나. 원고 ○○○의 동생 ○○○의 제보 및 피고의 부정수급 여부에 관한 조사1) 원고 ○○○의 동생으로 채무관계와 관련하여 원고 ○○○와 분쟁 중이던 ○○○은 2018. 7. 19.경 피고에게 유선으로 ‘원고 ○○○가 사업장 소속 근로자가 아닌 자를 고용보험 피보험자로 등록하는 방법으로 직장어린이집 지원금을 부정수급하고 있다’는 취지의 제보를 하였다.2) 이에 피고는 ○○○ 사업장을 비롯하여 이 사건 각 사업장에 개원된 직장어린이집에 관한 부정수급 여부에 관한 조사에 착수하였고, 원고 ○○○가 각 사업장의 근로자가 아닌 사람들을 이른바 모니터링요원이라는 명목으로 고용보험 피보험자 자격을 취득하게 하고, 그들의 자녀들을 직장어린이집에 입소시켜 다니게 하는 방법으로 구 고용보험법 시행규칙(2018. 12. 31. 고용노동부령 제237호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제59조 제1항 제3호의 요건을 허위로 구비하여 지원금을 부정수급하였다는 판단을하였다.다. 원고들에 대한 이 사건 각 처분피고는 2018. 12. 7. 원고들에 대한 각 사전통지를 거쳐, 2018. 12. 27. 원고들에게각 “직장어린이집 설치 및 운영비 지원결정을 취소하고, 부정한 방법으로 지원받은 설치비 및 인건비·운영비를 반환하고, 위 설치비 및 인건비·운영비의 합계액의 2배를 추가징수금으로서 납부하라[① 원고 센터에 대한 반환액은 778,026,230원{= 설치비163,560,000원(= 시설전환비 113,560,000원 + 교재교구교체비 50,000,000원) + 인건비·운영비 614,466,230원(2015년 12월분부터 2018년 6월분까지)}이고, 추가징수액은1,556,052,460원(= 778,026,230원 × 2)이다. ② 원고 ○○○에 대한 반환액은628,062,670원{= 설치비 204,490,000원(= 시설전환비 147,440,000원 + 교재교구교체비57,050,000원) + 인건비·운영비 423,572,670원((2015년 12월분부터 2018년 6월분까지)}]이고, 추가징수액은 1,256,125,340원(= 628,062,670원 × 2)이다]”는 취지의 직장어린이집 지원금 지원결정 취소 및 지원금 반환 조치 처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라한다)을 하였다.[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 4, 6, 7, 10, 11, 12, 14, 15, 17, 28호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 관계 법령별지 관계 법령 기재와 같다.3. 원고들의 주장이 사건 각 처분에는 아래와 같은 절차적, 실체적 하자가 있으므로 위법하여 취소되어야 한다.가. 절차적 하자피고는 이 사건 각 처분을 함에 있어, 주소생략 사업장과 원고 센터 사업장에서 근무하는 근로자 중 누가 고용보험의 피보험자 자격을 허위로 취득한 것인지, 어떠한 이유및 근거로 그와 같이 판단한 것인지, 허위 취득 근로자들을 제외한 나머지 근로자들만으로는 보조금 지원 기준을 충족하지 못하는 것인지 등 처분의 구체적인 이유를 전혀밝히지 아니하였다. 따라서 이 사건 각 처분은 위반 사실, 처분의 법적근거 및 이유를구체적으로 제시하지 아니한 채 이루어진 것으로 행정절차법 제23조에서 정한 이유제시의무를 위반한 위법이 있다.나. 실체적 하자1) 처분사유의 부존재피고가 근로자성 및 고용보험법상의 피보험자격에 관하여 문제를 삼고 있는 모니터링요원들은 원고들이 실제로 고용하여 사용한 근로자들이고 단지 직장어린이집 지원기준을 충족하기 위해 고용보험 피보험자격을 허위로 취득하게 한 사람들이 아니다.또한 고용보험법령에 따르면, 1개월간 소정근로시간이 60시간 미만이더라도 3개월 이상 계속하여 근로를 제공하는 자는 고용보험의 피보험자격이 있는바, 모니터링요원인단시간근로자들은 근무시간에도 불구하고 3개월 이상 계속하여 모니터링업무를 수행하고 있으므로 피보험자격이 있다. 따라서 원고들은 고용보험법 제35조 제1항에서 말하는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 지원금을 받은 것이 아니므로, 이 사건 각 처분은 처분사유가 부존재한다.2) 신뢰보호원칙 위반원고 ○○○는 약 7년간 지원금 지원을 받아오면서 이 사건 각 사업장 및 ○○○사업장을 운영하여 왔다. 그 과정에서 소관부처인 고용노동부(○○지방고용노동청) 또한 원고 ○○○의 질의에 대하여 모니터링요원들의 근로자성을 인정할 수 있다는 취지의 회신을 한 바 있고, 피고 스스로도 현장실사를 거쳐 이를 인정한 바 있다. 위와 같은 공적 견해의 표명을 신뢰하고 이 사건 각 사업장을 운영하여 온 원고들에게 이와반대되는 전제 하에서 이 사건 각 처분을 내린 것은 신뢰보호원칙에 반하여 위법하다.3) 재량권의 일탈·남용설령 원고들에게 이 사건 각 처분의 처분사유가 인정된다고 하더라도, 고용보험법 시행규칙이 부정행위에 따른 추가징수액에 관하여 정하고 있는 처분기준 금액은 정액(定額)이 아닌 최고한도액으로 보아야 하는바, 원고들의 구체적인 사정에 관한 고려없이 일률적으로 반환액의 2배에 해당하는 액수를 추가징수액으로 부과한 이 사건 각처분은 재량권의 한계를 일탈한 것으로 위법하다.4. 이 사건 각 처분의 적법 여부에 관한 판단가. 절차적 하자 주장에 대한 판단1) 행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조의2). 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고볼 수는 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 참조).2) 앞서 든 증거들 및 갑 제5, 6, 14호증, 을 제16호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고 ○○○는 ○○○의 제보 이후 자신이 운영하던 ○○○ 사업장과 이사건 각 사업장에 관하여 ‘고용보험 피보험자로 등록된 모니터링요원이 근로자에 해당하여 실제 피보험자 자격이 있는지 여부’ 등이 문제되어 수사기관의 수사 및 피고의조사를 받았던 사실, 원고 ○○○는 2018. 11. 14. 원고 센터 사업장에 모니터링요원으로서 고용보험 피보험자로 등록하였던 학부모들에게 ‘과거 노동부에서 단시간 근로자에 대한 근로자성 확인을 두 차례나 받았음에도 현재 피고가 절차를 무시한 채 무작위로 근로자들에게 연락하며 허위성을 입증하려 하고 있으므로 이에 협조하지 말 것’을요청하는 취지의 공문을 보내고, 조사 진행 중 위 학부모들에게 ‘피고가 단시간 근로자를 허위 근로자로 만들기 위해 여러분들을 만나 녹음을 하고 불리한 증거를 만들려 하니 이에 협조하지 말 것’을 요청하는 취지로 재차 공문을 보낸 사실이 인정된다. 여기에 원고 ○○○가 운영하는 이 사건 각 사업장 및 ○○○ 사업장의 모니터링요원 고용형태 등은 상당히 유사하였던 것으로 보이는 점[원고들은 이 사건 각 사업장과 ○○○ 사업장의 모니터링요원이 동일한 이유에서 근로자성과 고용보험 피보험자격이 인정된다는 취지로 일관되게 주장하고 있고(소장 제7쪽 등), 자신들의 주장을 뒷받침하는 근거로 ○○○ 사업장 관련 불기소결정서(갑 제14호증)를 제출하기도 하였다]을 더하여 보면,원고들은 이 사건 각 처분 당시 피고가 이 사건 각 사업장에 대하여 고용보험 피보험자 자격이 없는 모니터링요원을 고용보험 피보험자로 등록하는 방법으로 직장어린이집지원금을 부정하게 수급하였는지 여부‘를 조사한다는 사실을 충분히 인지하고 있었을 것으로 판단된다.그리고 이 사건 각 처분의 사전통지서 및 처분서에는 ① 법적 근거로 고용보험법 제35조, 고용보험법 시행령 제56조, 고용보험법 시행규칙 제78조가 기재되어 있고, ② 처분 사유로 ’직장어린이집 지원기준인 자사근로자의 보육 영유아 1/4 기준을 충족하기 위해 해당 사업장은어린이집 학부모를 모니터링요원으로 고용하여 고용보험에 허위로 취득 신고하여 직장어린이집 지원금을 부당하게 수령‘하였다는 사실이 기재되어 있는바, 원고들은 이 사건각 처분이 모니터링요원 전체가 고용보험 피보험자격이 없음을 이유로 한 것임을 용이하게 파악할 수 있었다고 보이며, ③ 이 사건 각 처분은 원고들에 대하여 부정한 방법으로 지원받은 지원금을 반환하고 2배의 추가징수금을 징수한다는 내용이 포함되어 있고, 이는 원고들이 고용보험법 제35조 제1항에서 정한 ’거짓이나 그 밖의 부정한 방법‘으로 지원금을 받은 자임을 전제로 하고 있음이 분명하게 드러나 있다. 그렇다면 원고들은 이 사건 각 처분의 원인이 되는 사실과 근거 법령을 충분히 알 수 있어 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 봄이 타당하다. 따라서 원고들의 이 부분주장은 이유 없다.나. 실체적 하자 주장에 대한 판단1) 처분사유의 부존재 주장에 대한 판단가) 구 고용보험법 시행규칙 제59조 제1항 제3호에 의하면, 피고로부터 직장어린이집에 관한 운영비용 등을 지원받기 위해서는 ‘매월 말일을 기준으로 ① 직장어린이집을 설치·운영하는 사업장 소속의 피보험자의 자녀수가 전체 보육 영유아 수의 3분의1 이상이거나 ② 직장어린이집을 설치·운영하는 사업장 소속의 피보험자의 자녀수가전체 보육 영유아 수의 4분의 1 이상이면서 피보험자(다른 사업장 소속 피보험자를 포함한다)의 자녀의 수가 2분의 1 이상’이어야 하는데, 을 제5, 6호증의 각 기재 및 변론전체의 취지에 의하면, 피고가 이 사건 각 처분으로 지원금 지급결정을 취소한 기간인2015년 12월부터 2018년 6월까지(이하 ‘취소대상 기간’이라 한다) 모니터링요원으로 피보험자격 취득신고된 사람의 수는 원고 센터 사업장 62명, 주소생략 사업장 34명인 사실, 위 모니터링요원들이 고용보험 피보험자격이 없게 되는 경우, 취소대상 기간의 각월말별로 이 사건 각 사업장 소속의 고용보험 피보험자의 자녀수의 비율은 0%에서 최대 3.7%에 불과하여, 전체 보육 영유아 수의 1/4에 훨씬 미치지 못하는 사실이 인정된다(2019. 10. 25.자 피고 준비서면 제10 ~ 12쪽). 따라서 이 사건 각 처분의 처분사유가 정당하게 존재하는지 여부는 이 사건 각 사업장에 모니터링요원으로 피보험자격 취득신고된 사람들이 ‘이 사건 각 사업장에 고용된 사람으로서 근로를 제공하였는지’ 여부에 달려있다.나) 앞서 본 사실관계, 앞서 든 증거들 및 갑 제10, 11호증, 을 제13, 15, 20 내지24, 32 내지 35호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은사정들을 종합하여 보면, 이 사건 각 사업장의 모니터링요원들은 이 사건 각 사업장에실질적인 근로를 제공하지 않으면서, 피고로부터 직장어린이집 지원금을 받기 위해 마치 근로관계가 있는 것처럼 위장하여 고용보험 피보험자격이 취득신고된 것에 불과하고 그들에게는 고용보험 피보험자격이 없다고 판단된다[이와 배치되는 듯한 갑 제3, 4,7호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함) 및 을 제21호증의 일부 기재는 이를 믿지 아니한다]. 따라서 원고들은 피고로부터 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 직장어린이집 지원금(① 원고 센터는 합계 778,026,230원, ② 원고 ○○○는 합계628,062,670원)을 지급받았다고 봄이 타당하고, 이 사건 각 처분의 처분사유가 부존재한다는 원고들의 주장은 이유 없다.⑴ 이 사건 최초 제보자 ○○○은 2018. 7. 30. 내부제보자 면담 및 문답조사를 받았고(을 제32, 33호증), 2018. 8. 29. ○○지방고용노동청에서 조사(을 제20호증)를받았다(이하 위 진술을 통틀어 ‘이 사건 각 조사 진술’이라 한다). 이 사건 각 조사 진술은 스스로 경험하지 않고는 진술하기 어려울 정도로 구체적이고, 주요 부분에서 일관되어 있으며, 아래에서 보는 바와 같이 실제 모니터링요원으로 근무하였던 사람들의 진술내용과도 그 주요 부분이 일치하는데, 그 주요 내용은 “○○○ 사업장에서 ○○○이 퇴사한 2018. 3. 31. 이전 근무자 중 치료사인 ○○○만이 실제로 근무를 하였고, 모니터링요원은 아무도 근무한 사실이 없으며, ○○○은 원고 ○○○의 부탁으로 아는 사람을 ○○○ 사업장의 직장어린이집에 등록하도록 노력하였고, 등원을 하면 학부모에게○○○ 사업장의 직원등록 의사를 문의하고 찬성하면 직원으로 등록하고 매월 일정금액을 지급하는 방법으로 모니터링요원 등 직원의 명단을 만들었다”는 것이다. 앞서 본바와 같이 원고들 스스로도 원고 ○○○가 운영하는 이 사건 각 사업장 및 ○○○ 사업장의 모니터링요원 고용형태가 유사하다는 점은 인정하고 있고, 2018. 7. 30. 함께 내부제보자 면담 및 문답조사를 받은 ○○○의 처 ○○○(○○○ 사업장의 직장어린이집 원장으로 재직하였다)는 ○○○ 사업장뿐만 아니라 이 사건 각 사업장의 상황도 비슷했다는 취지로 진술한 사실이 인정되는바(을 제32호증 제7쪽), ○○○ 사업장의 모니터링요원에 관한 ○○○의 이 사건 각 조사 진술 내용은 이 사건 각 사업장 모니터링요원의고용형태를 판단함에 있어서도 큰 의미를 갖는다.원고들은 ○○○의 이 사건 각 조사 진술이 2018. 11. 7.경 스스로 작성한 사실확인서(갑 제7호증)나 임금 관련 진정 사건에서 스스로 한 진술 내용과 모순되고, ○○○은 원고에게 불리한 진술을 할 동기가 있으므로, 이 사건 각 조사 진술은 모두 믿을수 없다고 주장한다. 갑 제7호증의 기재에 의하면, ○○○은 2018. 11. 7. 모니터링요원들이 단시간이지만 근로를 제공하였다는 취지의 사실확인서를 작성한 사실이 인정된다. 그러나 여기에는 진술 번복의 경위, 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 각 조사 진술에 부합하는 여러 사정들에 대한 납득할 만한 해명 등이 전혀 기재되어 있지 않으므로, 위 사실확인서의 기재 내용을 그대로 믿기 어렵다. 또한 원고들이 제출한 참고자료(2020. 5. 31.자 참고서면 첨부 참고자료2, 3)에 의하면, ○○○은 2018년경 ○○지방고용노동청에 원고 ○○○가 자신에게 임금 등을 지급하지 않았다는 취지로 진정을 제출한 사실, ○○○은 이에 따른 특별사법경찰관의 2018. 7. 23. 및 2018. 8. 13. 각 조사에서 ○○○ 사업장에 모니터링요원들이 근무하였고 자신이 그 관리 업무를 하였다는 취지로 진술한 사실이 인정된다. 그러나 이러한 진술은 ○○○ 자신이 ○○○ 사업장에서한 근무 상황을 설명한 것일 뿐이고(○○○은 이 사건 각 조사 진술에서도 모니터링요원 관련 업무를 자신이 수행하였다는 취지로 진술하였다), 이러한 진술을 들어 ○○○이 자신의 임금 관련 진정 사건에서 모니터링요원의 근로자성을 인정하는 취지로 진술하는 등 이 사건 각 조사 진술과 모순되는 진술을 하였다고 보기는 어렵다. 그리고 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, ○○○은 이 사건 각 조사 진술 무렵 원고 ○○○와 임금 문제 등으로 갈등이 있었던 것으로 보이기는 하나, 이러한 사정만으로 이 사건 각 조사 진술의 신빙성을 부정하기 어렵다. 결국 이 사건 각 조사 진술은 신빙성이 있다고 판단된다.⑵ 피고는 2018. 11. 15. 원고 센터 사업장에서 모니터링요원으로 고용보험 피보험자로 등록되었던 ○○○, ○○○, ○○○에 대한 조사를 실시하였다. 위 조사에서○○○, ○○○, ○○○은 모두 원고 센터 사업장에서 근무하게 된 이유에 대하여 ‘아이를 어린이집에 보내기 위해서’라고 답변하였고, 근로자라는 생각을 전혀 하지 못하였다는 취지로 진술하였으며, 근로자의 주요 관심사에 해당하는 4대보험에 관하여서는전혀 알지 못하였고, 위 3명 모두 1년에 1~2번(또는 2~3달에 1회 3~4시간 정도) 도와달라는 연락이 와야 방문했고 출퇴근기록은 따로 작성하지 않았다고 진술하였다.원고들은 이 사건 각 사업장의 직장어린이집 지원금 부정수급 혐의에 대하여 경기일산서부경찰서가 혐의없음으로 내사종결하였고, 그 내사결과보고서(갑 제6호증)에나타난 위 ○○○, ○○○, ○○○의 진술에 비추어 볼 때, 위 3명이 피고의 조사 과정에서 한 진술은 믿기 어렵다는 취지로 주장한다. 그러나 위 내사결과보고서에 기재된 위 3명의 진술 취지는 원고 센터 사업장에서 부정기적으로 일을 하였고 이에 대한 대가를 받았다는 것에 불과하고 자신들의 근로자성을 인정하는 취지로 보이지 아니한다.한편, ○○지방고용노동청이 2018. 8. 29.부터 31. 사이에 조사한 ○○○ 사업장의 모니터링요원들은‘부득이한 사정으로 출근이 어려우면 자녀의 등하원시 서류를받아 작성하여 제출하였다’거나(을 제21호증 제14쪽),‘처음 한 달 정도는 센터(○○○ 사업장)에 방문해서 작성해 주었고 그 뒤부터는 자녀의 등하원시 보내준 서류를 작성해서 직접 전달하기도 하였다’거나(제20쪽), ‘2018년 8월 중반에 하루 나간적은 있으나 대부분 모니터링서류를 배우자나 아이들이 등하원할 때 전달받아 작성하여 제출해 주었다(제26쪽)’고 진술하였다. 이에 비추어 보면 모니터링요원이 수행한다는 서류작성 업무가 ○○○ 사업장과 사용·종속적인 관계에서 수행된 것이라고 보기는 어렵다. 또한 위조사 과정에서 일부 학부모는 앞서 본 ○○○의 이 사건 각 조사 진술 및 ○○○, ○○○, ○○○이 피고로부터 조사받을 때 한 진술의 취지와 일치하는 진술을 하기도 하였다(제36쪽 이하).⑶ ○○시 내에 있는 발달재활서비스 제공기관 30개 중에서 별도의 모니터링요원을 운영하고 있는 경우는 없는 것으로 보인다. 따라서 이 사건 각 사업장의 모니터링요원의 고용은 극히 이례적인 것으로 보인다. 이에 대하여 원고들은 이 사건 각 사업장이 보건복지부 바우처 사업과 교육청 지원 사업을 하고 있고, 모니터링요원들이관련 서류 작성에 부수되는 업무(서명 및 필수 기재사항 작성 여부, 결제 여부, 수업횟수, 영수증 첨부 등 확인)를 수행하였고 그 업무가 상당하였기 때문에 모니터링요원의 업무는 이 사건 각 사업장에 필수불가결하였다고 주장한다. 그러나 원고들의 주장과 같이 이러한 서류 작성에 부수되는 업무가 상당하였고, 때문에 모니터링요원이 반드시 필요한 것이었다면, 모니터링요원들이 모니터링 서류를 아이들이 등？하원할 때작성하여 제출하는 방법으로 이러한 업무를 적절하게 수행하는 것이 가능하였다고 보기는 어렵고, 위 업무 관련 서류에서 알 수 있는 업무 내용에 비추어 보더라도 다수의모니터링요원을 고용하여야 할 필요성이 있다고 보이지도 않는다. 나아가 원고들이 모니터링 수요나 업무량의 증감에 따라 채용한 모니터링요원의 수를 조절하였다는 사정은 보이지 않고, 이 사건 각 사업장의 모니터링요원들은 모두 직장어린이집에 자녀들을 등록한 부모이며, 상당수 모니터링요원의 경우 그 자녀가 이 사건 어린이집에 등록한 시점과 인접하여 고용보험 피보험자격을 취득한 것으로 보인다. 따라서 원고들의위 주장은 이유 없다.⑷ 원고 ○○○는 2013. 7.경 ○○지방고용노동청 ○○고용센터에 ○○○ 사업장모니터링요원들의 근로자성 및 고용보험 피보험자 자격 유무에 대한 질의를 하였던 사실, 이에 ○○지방고용노동청 ○○고용센터는 2013. 7. 5. 고용노동부에 ○○○ 사업장모니터링요원들이 ‘생업을 목적으로 근로를 제공하는 자 중 3개월 이상 계속하여 근로를 제공하는 자’로서 고용보험 피보험자 자격을 취득한다고 보아야 하는지를 질의한사실, 그런데 원고 ○○○는 질의 당시 위 모니터링요원들의 업무에 대하여 “장애아동가정을 방문하여 장애아동을 대상으로 언어？청능, 행동？놀이 등 발달재활서비스를제공하는 인력으로 주 1회, 회당 3시간, 시간당 4,860원, 계약기간은 6~10개월로 근로계약이 체결되어 있다”고 설명하여 앞서 본 모니터링요원의 업무는 물론 이 사건에서원고들이 주장하는 업무와도 전혀 다른, 마치 치료사의 업무를 시간제로 수행하는 것처럼 설명한 사실, 이에 고용노동부는 2013. 7. 26. ○○지방고용노동청 ○○고용센터에 “모니터링요원들은 보건복지부의 장애아동가족지원 사업 중 발달재활서비스 사업의재가방문형 서비스 제공인력으로 사료되고, 위 센터가 별도로 송부한 동 요원들의 근로계약서와 출근부 등을 검토하면 근로시간과 장소가 지정되어 있고, 취업규칙 미준수시 처분내용을 명시하는 등 취업규칙을 적용받으며, 출근부를 통해 출퇴근 등 복무관리를 받는 등 사용자로부터 상당한 지휘？감독을 받는 종속관계가 있어 단순히 근로시간과 임금이 적다는 이유만으로 생업목적이 없다고 볼 수 없다”는 취지로 모니터링요원들이 근로자에 해당한다는 회신을 한 사실, 이에 ○○지방고용노동청 ○○고용센터장은 2013. 9. 27. 원고 ○○○에게 ○○○ 사업장 모니터링요원들의 근로자성이 인정된다는 취지의 공문을 발송한 사실이 인정된다.그러나 원고 ○○○가 위와 같은 질의회신의 전제로서 고용노동청에 설명한 모니터링요원의 업무는 이 사건에서 다루어지고 있는 모니터링요원의 그것과는 완전히다르다. 즉, 원고 ○○○가 2013년 당시 ○○지방고용노동청 ○○고용센터 등에 모니터링요원의 근무 내용과 형태 등을 거짓으로 진술하였거나, 적어도 2013년 이후 모니터링요원의 근무 내용과 형태 등이 변경되었다고 볼 수밖에 없다. 그렇다면 위와 같은○○지방고용노동청의 회신을 근거로 이 사건 각 사업장의 모니터링요원 업무 또한 원고들에 대하여 종속적이어서 위 모니터링요원들이 고용보험의 피보험자 자격을 취득하기에 충분한 근로자성이 있다고 볼 수는 없다[원고들은 ○○지방고용노동청 ○○고용센터 등에 ○○○ 사업장 모니터링요원의 업무를 치료사의 업무인 것처럼 설명한 적이없고, 질의 회신 공문은 ○○지방고용노동청 ○○고용센터와 고용노동부 사이의 내부문서에 불과하여 원고 ○○○가 모니터링요원에 대하여 잘못 설명한 사실을 입증할 증거가 될 수 없다고 주장한다. 그러나 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고들이 인정하는 바와 같이 위 질의 회신 공문에 기재된 모니터링요원의 업무 형태(주 1회, 회당 3시간, 시간당 4,860원, 계약기간 6개월 내지 1년)는 원고들이 주장하는 모니터링요원의 업무 형태와 일치하는 점(2020. 5. 31.자 참고서면 제11쪽), ② ○○지방고용노동청 ○○고용센터는 고용노동부에 ○○○사업장 모니터링요원의 고용보험 피보험자격이 있는지 질의하면서 모니터링요원의 근로계약서와 출근부를 제출한 것으로 보이는데, 이는 원고 ○○○의 협조 없이 획득하기 어려운 자료로 보이는 점 등에 비추어 보면, 위 질의 회신 공문에 기재된 모니터링요원의 업무 내용과 형태 등도 모두 원고 ○○○가 당시 ○○지방고용노동청 ○○고용센터에 제시한 내용에 근거하였다고 봄이 타당하다].2) 신뢰보호원칙 위반 주장에 대한 판단가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의원칙이 적용되기 위해서는 우선 행정청이 개인에 대하여 한 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명이 있어야 한다(대법원 2013. 7. 11. 선고 2013두2464 판결 등 참조). 그리고 신뢰보호의 원칙은 행정청이 공적인 견해를 표명할 당시의 사정이 그대로 유지됨을전제로 적용되는 것이 원칙이므로, 사후에 그와 같은 사정이 변경된 경우에는 그 공적견해가 더 이상 개인에게 신뢰의 대상이 된다고 보기 어려운 만큼 특별한 사정이 없는한 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 하더라도 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 할수 없다(대법원 2011. 5. 13. 선고 2008두19659 판결, 대법원 2015. 1. 29. 선고 2014두3822 판결 참조).나) 원고들은 ○○지방고용노동청 ○○고용센터장이 2013. 9. 27. 원고 ○○○에게 보낸 ○○○ 사업장 모니터링요원들의 근로자성이 인정된다는 취지의 공문을 근거로신뢰보호의 원칙을 주장하고 있다. 그러나 이 사건 각 사업장은 ○○○ 사업장과는 별개의 사업장이다. 또한 ○○지방고용노동청 ○○고용센터장이 2013. 9. 27. 원고 ○○○에게 보낸 모니터링요원들의 근로자성이 인정된다는 취지의 공문은 이 사건 각 사업장의 모니터링요원들과는 다른 내용의 업무(방문치료업무)를 수행하는 모니터링요원에대한 근로자성 및 고용보험 피보험자격 존부에 관한 것일 뿐인바(원고 ○○○가 2013년 당시 ○○지방고용노동청 ○○고용센터 등에 모니터링요원의 근무 내용과 형태 등을 거짓으로 진술하였거나, 적어도 2013년 이후 모니터링요원의 근무 내용과 형태 등이 변경되었다고 보아야 함은 앞서 본 바와 같다), 이를 두고 이 사건에서 문제되는 이사건 각 사업장의 모니터링요원에 대한 행정청의 공적인 견해표명이라 할 수 없고, 설령 위 공문의 질의 당시 원고들이 운영하는 이 사건 각 사업장에서 근무하던 모니터링요원들이 방문치료업무를 수행하고 있었다고 하더라도 이 사건 처분대상 기간의 모니터링요원들이 이와는 전혀 다른 일을 하고 있는 이상 이는 위 공문 발송 이후 사정이변경된 경우에 해당하거나 처분대상 기간의 모니터링요원과 관련하여 행정청이 원고들에게 보호할만한 신뢰를 부여한 것이라고 보기 어렵다. 그리고 위 공문은 이 사건 각처분을 발령한 피고의 견해표명이라고 할 수도 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도이유 없다.3) 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단가) 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교？교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한,섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 참조).나) 고용보험법 제35조 제2항은 “제1항에 따라 반환을 명하는 경우에는 이에 추가하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라 그 부정수급액의 5배 이하의 금액을 징수할 수 있다”고 규정하고, 그 위임에 따른 구 고용보험법 시행규칙 제78조 제1항 제1호는 “부정행위 적발일 전 최근 5년 동안 거짓이나 부정한 방법으로 지급받거나 지급받으려고 신청하여 산업재해보상보험법 제35조 제1항에 따라 고용노동부장관으로부터 지급제한 또는 반환명령을 받은 횟수가 없는 경우 : 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액의 2배”를 추가징수 한다고 규정하고 있다.다) 추가징수액에 관한 위 기준은 고용보험법 제35조 제2항에서 정한 5배 범위내에서 재량준칙으로 정한 정액(定額)으로서의 2배임이 명백하고, 그 자체로 헌법 또는법률에 합치되지 아니하거나 그에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다. 이 사건 각 처분은 위 시행규칙이 추가징수액에관하여 정하고 있는 처분기준에 따라 이루어졌다. 나아가 원고들이 부당하게 지급받은지원금의 규모가 매우 크고 그 기간도 장기간인 점, 이러한 지원금 부정수급행위를 엄단하여 제재의 실효성을 확보하고 정당한 고용촉진시설에 이를 지급하여야 할 필요성이 큰 점 등에 비추어 이 사건 각 처분으로 확보할 공익이 이 사건 각 처분으로 인하여 제한되는 원고들의 사익보다 보다 중대하다. 따라서 이 사건 각 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권의 한계를 일탈한 것이라고 할 수 없다.다. 소결론이 사건 각 처분에 절차적, 실체적 하자가 존재한다는 원고들의 주장은 모두 이유없고, 이 사건 각 처분은 적법하다.5. 결론원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.재판장 판사 판사1판사 판사2판사 판사3