요양급여부지급처분취소

【주문】1. 피고가 2020. 1. 3. 원고에 대하여 한 요양불승인처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.【청구취지】주문과 같다.【이유】1. 처분의 경위가. 원고(생략 : 생년월일생)는 1984. 2. 5. ○○○○○○ 주식회사 ○○○광업소(이하‘이 사건 사업장’이라 한다)에 입사하여 1996. 2. 6.까지 약 12년 간 광원으로 근무하면서 광석 운반작업 등을 수행하였다.나. 원고는 2015. 2. 6. 만성폐쇄성폐질환(이하 ‘이 사건 상병’이라 한다)을 진단받고 2017. 6. 12. 피고에게 이 사건 상병이 업무상 질병에 해당한다는 이유로 요양급여를 신청하였으나, 피고는 ‘폐기능검사 결과는 이 사건 상병 진단기준에 부합하나, 운반부직종 및 근무기간(약 12년)을 고려할 때 고등도의 암석 분진과 질소산화물 가스 등에 노출된 노출수준과 전체 누적 노출량이 신청 상병을 유발할 정도의 수준은 아닌 것으로 보이므로 업무관련성이 낮다’는 이유로 요양불승인처분을 하였다.다. 원고는 2019. 11. 22. 피고에게 같은 이유로 다시 요양급여신청을 하였으나 피고는 2020. 1. 3. 위 선행 처분과 같은 이유로 원고에게 요양불승인처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제11호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 처분의 적법 여부가. 원고의 주장원고는 12년간 철광에서 운반작업을 하면서 유해한 입자나 가스를 흡입하였고, 당시는 보호장구도 제대로 갖추지 못한 채 일을 하던 시기였으므로, 위 기간은 이 사건 상병을 유발하거나 악화시키기에 충분하다. 원고에게 흡연력이 있더라도 위와 같은 업무력과 겹쳐 이 사건 상병이 발병한 것이므로 이는 업무상 질병에 해당한다.나. 인정사실1) 원고의 근무이력가) 원고는 37세이던 1984. 2. 5.부터 49세이던 1996. 2. 6.까지 ○○○○○○ 주식회사 ○○○광업소에서 12년간 근무하면서 광석 운반 작업을 하였다.나) 이 사건 사업장 퇴사 이후 원고는 건축현장에서 잡부로 근무하거나 공공산림가꾸기 사업 등 공공근로에 종사하였다.2) 원고의 건강상태 등가) 원고에 대한 진폐증 관련 정밀진단 결과, 진폐증은 정상 소견이었으나 심폐기능은 2005년 진단 시에는 정상이었지만 2012년 진단 시에는 경도장해 소견이었다.나) 피고는 원고가 이 사건 상병을 진단받은 ○○병원에서 2015. 2. 6. 실시한 폐기능검사는 3회 이상 폐활량검사를 실시하지 않아 적합성과 재현성을 확인할 수 없으므로 결과를 신뢰할 수 없다고 보아, ○○○○○○○○○병원에서 2016. 1. 4. 특별진찰을 실시하였는데 그 폐기능검사결과 기관지확장제 투여 후 노력성폐활량(FVC)이 3.43L(정상 예측치의 79%), 1초량(FEV1)이 1.83L(60%)으로 일초율(FEV1/FVC)이 53%인 중등증의 만성폐쇄성폐질환에 해당하였다.다) 원고는 20세인 1967년부터 흡연을 시작하여 1986년까지 19년간 하루 한 갑씩 흡연하였다.3) 의학적 소견 등가) 2002년 출간된 ‘국내 광산의 종류별 근로자의 유해물질 노출 평가’ 논문(이하 ‘2002년 조사결과’라고 한다)에 의하면, 금속광인 철광과 연/아연광의 총 분진 및 호흡성 분진 노출수준은 탄광의 1/10 내지 1/20 수준이고, 호흡성 결정형 유리규산도 1/5 수준으로 낮았다. 위 조사대상 철광은 ‘○○○광업소’로서 이 사건 사업장이다.〈탄광, 철광, 연/아연광의 총 분진,호흡성 분진 및 결정형 유리규산 노출수준 (㎎/㎥)〉？ 기하평균(기하표준편차), ND : 불검출 (＜1 ㎍/시료)0424_서울행정법원_2020구단57014_4_0.jpg나) 직업성폐질환연구소는 2002년 조사결과 등에 근거하여 ‘원고가 근무한 철광은 탄광에 비하면 분진 노출정도가 낮고, 원고의 업무는 운반원으로 직접 채탄 또는 굴진을 담당하는 부서에 비하면 노출정도가 낮은 편이며, 원고의 분진 노출 기간도 12년으로 비교적 짧다’는 이유로 원고의 이 사선 상병은 업무와 관련된 직업성 만성폐쇄성폐질환이 아니라고 피고에게 회신하였다.다) 이 법원의 근로복지공단 직업환경연구원장에 대한 사실조회 결과○ 일반적으로 제조업에서는 시간이 갈수록 작업공정이 개선되고 유해물질이 덜 위험한 물질로 대체되고 호흡기 보호구 착용이 강화되면서 유해물질의 노출수준이 낮아지나, 광업에서는 시간이 갈수록 갱도가 깊어지고 채굴(작업) 공간이 확장되면서 유해물질의 발생이 증가하고 노출수준도 높아짐. ○○○광업소도 시간이 갈수록 갱도가 깊어지고 작업공간이 확장되었으므로 1984~1996년 기간 중 초창기에는 조사 당시인 2000년보다 분진 및 이에 포함된 납과 카드뮴, 디젤 입자상물질 등 특정 성분들 노출수준이 낮았다고 판단됨.○ 디젤장비의 사용여부는 정확히 알 수 없으나 ○○○광업소에서도 갱도가 깊어지고 작업공간이 확장되면서 디젤 장비가 도입되고 장비 수량도 늘어났을 것으로 판단됨.○ ○○○광업소보다 총 분진의 평균이 약 20배이고 최대값이 약 160배이며 호흡성 분진 평균도 약 7배이고 최대값도 약 120배나 높은 탄광 갱내에서 약 10년 이상 작업할 경우 만성폐쇄성폐질환의 업무관련성이 인정되는 점에 비추어볼 때, 1984년부터 1996년까지 12년간 ○○○광업소에서 작업하면서 노출된 납과 카드뮴 및 디젤 입자상물질 등 모두가 원고의 이 사건 상병에 미친 영향은 극히 미미했다고 판단됨.○ 납, 카드뮴의 경우 철광산이 석탄광에 비하여 농도가 높았던 것은 사실이나 조사결과에 의하면 광산은 이와 같은 유해물질을 포함한 총 분진이 노출기준의 1/5수준이면서 최대값도 2/5수준으로 낮았고, 원고가 운반작업을 하였을 초창기에는 더 낮았을 것임. 총분진보다는 호흡성 분진이 중요하지만 호흡성 분진도 ○○○광업소는 탄광의 약 1/7이었고 최대값도 1/120 수준으로 낮았다.라) 이 법원 감정의 소견○ ○○○광업소는 1990년대 중반 다수의 철광이 폐광된 이후 2002년을 포함하여 오랜기간 국내 유일의 상업 철광산이었음. 1991년 ○○○광산 현대화가 이루어졌다는 기록이 확인되어 원고의 후반부 4년간(1992-1996) 노출 수준을 2002년 조사결과를 근거로 추정해볼 수 있음. 위 논문에서 ○○○광업소의 환기시설을 자연환기Naturalventilation)으로 기술하고 있는 점도 노출 강도와 관련하여 감안할 필요 있고, ○○○광업소의 공기 중 납과 카드뮴 농도는 기준치에 비해서는 낮으나 탄광에 비해 높은 수준으로 나타났으며, 납과 카드뮴은 폐기능 악화와 연관성이 있는 것으로 알려져 있음.○ 철광의 경우 호흡성 분진 노출 이외 특이적 노출이 있으므로 노출평가 시 호흡성 분진 이외의 유해인자에도 주목할 필요 있음. 탄광과 달리 디젤엔진 장착 중장비의 갱내사용으로 인한 디젤연소 배출물질 노출 가능성 있으며, 납, 카드뮴 등 중금속에 노출될 가능성 높음.○ 디젤연소 배출물질은 2002년 조사결과에서도 광산의 주요 유해인자로 판단하고 있고, 호흡성 분진의 농도가 낮게 나타난 점을 입자의 크기와 비중이 작은 디젤엔진 배출물질의 특성으로 인한 것으로 추정하고 있음. 1996년 출간된 ‘○○○광업소의 무궤도 갱내 전용 디젤장비 차량의 배출 오염 물질 측정 연구’에 따르면, 갱내 전용 트럭을 이용하여 2000년 기준 입자상 물질 배출 허용농도 0.25g/kWh의 68% 수준으로 타 광산운행 트럭에 비해 배출량이 적으나 해당 법적 허용 기준치가 이후 점진적 조정되어 0.01g/kWh(2017. 10. 이후 기준)까지 강화된 것을 감안하면 상당량의 디젤 매연에 노출되었음을 추정할 수 있음.○ 결론적으로 원고는 철광 근무 중 디젤 매연, 철광 내 납, 카드뮴 등 중금속에 복합적으로 노출되었을 가능성을 배제할 수 없음. 정량적으로 누적 노출량을 평가하기는 어려우나, 갱내작업 중 높은 농도의 디젤 매연에 노출되었을 가능성이 높고 신예미 철광의 환기시설(자연환기), 12년의 근무기간을 감안하면 직업적 노출이 이 사건 상병의 발병에 기여했을 가능성을 배제하기 어려움. 단, 노출에 관한 판단은 해당 사업장의 노출 수준에 관한 객관적인 측정 결과 및 원고의 실제 직무에 따라 변동될 수 있음.○ 이 사건 상병의 원인에는 흡연, 직업성 분진, 화학물질, 대기오염, 낮은 사회경제적수준 등이 있으며 이러한 다양한 위험인자로 인해 비흡연자에서도 만성 기류폐쇄가 발생할 수 있음. 일반적으로 흡연이 가장 큰 기여인자라고 알려져 있으나 흡연력이 있다하더라도 직업적인 요소를 배제할 순 없음.○ 일반적으로 업무상 질병 평가 과정에서 흡연과 직업성 노출 중에 어느 것이 더 우세하게 질병 발생 원인으로 작용하였는가 하는 문제를 과학적으로 정확하게 판단해 줄수 있는 평가 기준은 없음. 다만 기존 연구들을 보면 흡연을 고려하더라도 직업적 노출이 있는 경우 이 사건 상병의 위험이 높아짐이 알려져 있고, 직업적 노출력이 있는 경우에는 흡연자임을 고려하더라도 이 사건 상병이 분진에 의해 자연경과 이상으로 악화 또는 발생할 수 있으므로, 두 원인 중 발병 기여에 대한 우선순위는 과학적으로 결론내리기 어려우며 모두 원인으로 간주하는 것이 적절함.○ 국내 유병률은 2008년 국민건강영양조사에 따르면 40세 이상 인구의 13.4%이며, 이중 94%가 1기와 2기의 비교적 경증에 해당함. 원고(○○○○년생, ○○○○○○○○○병원 폐기능 검사 당시 67세)에 대한 검사 결과상 정상에 비해 40% 이상 폐기능이 감소된 상태로 확인됨.○ 이 사건 사업장은 타 광산과 달리, 운반작업 중에도 호흡성 분진, 결정형유리규산 이외에 디젤엔진연소물질이 갱내에서 높은 것으로 알려져 있음. 이외에도 철광의 특성상 중금속의 노출이 동반되어 있음. 따라서, 기존 탄광의 노출력(국내 갑종탄광의 경우 내연기관을 사용하기 어려워 디젤엔진연소물질 노출 가능성 낮음)을 감안한 역학적 결과와 다소 판단을 달리 하는 것이 필요함. 광업 근로자들이 노출되는 유해요인은 국가별, 지역별, 지질의 차이 등으로 인하여 광산마다 분진 등 유해요인의 성분과 유해 정도가 다르며, 한 광산에서도 작업장의 지하 심도에 따라 다를 수 있음.○ 원고가 근무했던 철광의 환경과 직무를 종합적으로 고려할 때 호흡성 분진 및 결정형 유리규산, 디젤엔진 배출물질, 납, 카드뮴 등 중금속에 혼합 노출되었을 가능성 높음. 직업적 유해인자들이 복합적으로 작용하여 이 사건 상병 유발에 기여했을 가능성을 배제할 수 없고, 원고의 업무와 이 사건 상병 사이에 인과관계가 있을 것으로 사료됨.○ 흡연자는 비흡연자에 비해 연령 증가에 따른 폐기능 악화 폭이 더 가파르며 이는 흡연량에 양-반응 관계를 보임. 금연을 하게 되는 경우 폐기능 감소폭이 점차 감소하여 비흡연자의 감소폭과 비슷하게 되며 이는 흡연으로 인한 폐기능 감소가 없어지는 것을 의미함. 다만 흡연으로 인한 폐기능 손상은 일반적으로 비가역적으로 금연을 한다고 해서 손상된 폐기능이 동연령대 비흡연자 수준으로 돌아오지는 않음.○ 이 사건 상병이 조기에 발병하는 경향이 있으나, 직업 노출이 중단된 이후에 발병하는 사례도 존재함. 원고가 사업장을 떠난 이후 19년이 지나 겨우 진단되었다기보다, 업무수행 중 폐활량 감소가 있었으며, 이후로도 19년 동안 지속적으로 폐활량이 감소되는 과정으로 봄이 타당함.[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증 내지 제11호증, 을 제1호증, 이 법원의 ○○○병원장에 대한 진료기록감정 회신, 이 법원의 근로복지공단 직업환경연구원장에 대한 사실조회 회신, 변론 전체의 취지다. 판단1) 산업재해보상보험법 제5조 제1호의 ‘업무상 재해’라 함은 근로자가 업무수행 중 그 업무에 기인하여 발생한 재해를 말하므로 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 있어야 하고, 이 경우 근로자의 업무와 재해 사이의 인과관계에 관하여는 이를 주장하는 측에서 입증하여야 하며, 업무와 재해 사이의 상당인과관계의 유무는 보통 평균인이 아니라 당해 근로자의 건강과 신체조건을 기준으로 하여 판단하여야 한다. 또한, 인과관계의 입증 정도에 관하여도 반드시 의학적·자연과학적으로 명백히 입증하여야 하는것은 아니고 제반 사정을 고려할 때 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 있다고 추단되는 경우에도 그 입증이 있다(대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두7725 판결 등 참조).2) 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고의 업무와 이 사건 상병의 발생 또는 자연경과 이상의 악화 사이에 상당인과관계가 인정된다고 할 것이므로, 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하고 원고의 주장은 이유 있다.가) 2002년 조사결과에 의하면 위 조사 당시 이 사건 사업장의 총 분진, 호흡성 분진이 탄광보다 훨씬 적은 수준으로 나타나기는 하였다. 그러나 이에 대한 이 법원감정의의 소견과 같이, 철광의 경우 탄광과 달리 디젤엔진 장착 중장비의 갱내 사용으로 인한 디젤 매연 가능성이 높고, 이 사건 사업장은 오랜 기간 국내 유일의 철광산으로서 1991년에야 현대화가 이루어졌다는 기록이 있는 점, 1996년 출간된 ‘○○○광업소의 무궤도 갱내 전용 디젤장비 차량의 배출 오염 물질 측정 연구’에 나타난 오염물질 수치 등을 종합하면, 원고는 이 사건 사업장에 근무할 당시 상당량의 디젤 매연에도 노출되었던 것으로 추정된다.나) 이에 대하여 피고 산하 직업환경연구원장은 ’일반적인 제조업과 달리 광업에서는 시간이 갈수록 갱도가 깊어지고 채굴(작업) 공간이 확장되면서 유해물질의 발생이 증가하고 노출수준도 높아질 것‘, ’디젤장비의 사용여부는 정확히 알 수 없으나 ○○○광업소에서도 갱도가 깊어지고 작업공간이 확장되면서 디젤 장비가 도입되고 장비수량도 늘어났을 것으로 판단됨‘이라는 전제에서 원고가 근무하던 당시에는 2002년 조사 당시보다 오히려 유해물질의 농도가 높지 않았을 것이라는 소견을 제시하였다.그러나 이 사건 사업장은 1916년부터 채굴을 시작하였던 것으로 보이는데 1991년에야 현대화가 이루어진 점에 비추어 원고가 근무할 당시 갱도가 깊지 않았다고 단정할 수 없고, 앞서 살핀 것과 같이 1996년 이전에 디젤장비도 이용되었던 것으로 보인다. 따라서 다른 업종과 달리 광업에서는 2002년 이전에 오히려 유해물질의 발생이 적었을 것이라는 위 직업환경연구원장의 소견은 받아들이기 어렵고, 오히려 이 사건 사업장의 경우에도 현대화가 이루어지기 이전에는 일반적인 다른 사업장들과 마찬가지로 유해물질 등 안전관리가 제대로 이루어지지 않았을 가능성이 더 높아 보인다.다) 통상적으로 흡연은 이 사건 상병의 주요 발병 원인으로 알려져 있고, 원고의 흡연력이 19년으로 긴 편이며, 이 법원 감정의도 원고의 흡연력 역시 이 사건 상병의발병 원인으로 작용하였을 것이라는 의학적 소견을 제시하였다. 그러나 흡연에 대한 개인별 감수성의 차이가 존재하는 점, 원고가 20세인 1967년부터 흡연을 시작하여 39세인 1986년까지 19년간 하루 한 갑씩 흡연한 이후로 이 사건 상병의 발병에 이르기까지 약 30년 동안은 흡연을 하였다고 볼 만한 사정이 없는 점, 흡연으로 인한 폐기능손상은 금연을 한다고 해서 회복되는 것은 아니지만 금연을 하면 폐기능 감소폭이 점차 감소하여 비흡연자의 감소폭과 비슷해지므로 원고가 금연한 이후로는 흡연으로 인한 원고의 폐기능 감소폭이 비흡연자보다 컸다고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 법원 감정의 소견과 같이 원고의 흡연력이 이 사건 상병의 발병 원인 중 하나인 것은 맞지만 직업력과 관계없이 이 사건 상병을 유발하였다고 판단할 수는 없고, 흡연력과 직업력이 모두 이 사건 상병의 발병 및 악화에 영향을 미쳤다고 보아야 한다. 즉, 이 사건 사업장에서의 원고의 직업력과 이 사건 상병의 발병 사이에 상당인과관계를 인정할 수 없을 정도로 원고의 흡연력이 이 사건 상병의 주된 발병 원인이었다고 단정하기는 어렵다.라) 이 사건 상병은 연령에 의한 자연적 폐기능 감소로 인하여 60세 이상의 연령에서 호발하는 질병이기는 하고, 원고가 이 사건 사업장에서 퇴사한 후 19년이 지나 이 사건 상병을 진단받기는 하였다. 그러나 원고가 2005년 심폐기능검사에서 정상소견을 받은 때로부터 2012년 심폐기능검사에서 경도장해 소견을 받은 때까지의 기간 중 원고의 상태는 알 수 없을 뿐 아니라, 2016. 1. 4. 실시한 피고의 특별진찰에서의 폐기능검사결과 원고가 중등도의 만성폐쇄성폐질환 진단을 받은 점을 더하여 보면 이 법원 감정의의 소견과 같이 ’원고가 퇴사 후 19년이나 지나 업무와 무관하게 이 사건 상병을 진단받았다기보다는, 업무로 인하여 폐활량 감소가 있었고, 이후로도 19년 동안 지속적으로 폐활량이 감소되어 이 사건 상병을 진단받은 것‘으로 보는 것이 타당하다.마) 피고의 내부 업무처리 규정인 ‘만성폐쇄성폐질환 업무처리 지침’에서는 석탄·암석 분진 등에 20년 이상 노출되어 이 사건 상병이 발생하였다고 인정되는 경우 또는 석탄·암석 분진 등에 노출된 기간이 20년 미만이더라도 지하공간이나 밀폐된 공간 등에서 작업을 수행하여 이 사건 상병이 발생하였다고 인정되는 경우에 해당하면 장기간·고농도의 석탄·암석 분진 등에 노출된 것으로 인정하고 있다.원고가 이 사건 사업장에서 근무한 기간은 12년으로 20년에는 미치지 못하지만, 짧은 기간이 아니고 광석 운반을 위하여 오랜 시간 지하공간이나 밀폐된 공간에 머물렀을 것으로 보이는 바, 위 지침에 의하더라도 원고의 직업력과 이 사건 상병 사이에 인과관계를 인정하는 것이 어렵지 않다.3. 결론그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.판사 판사