장해등급재판정결정취소청구

【주문】1. 원고의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.【청구취지】피고가 2020. 5. 29. 원고에게 한 장해등급재판정결정처분 및 간병급여비대상결정처분을 모두 취소한다.【이유】1. 처분의 경위 가. 원고는 2014. 9. 28. 건물 신축 공사현장에서 2층 외벽에 설치되어 있는 비계 안전망 철거 작업을 하던 도중 추락하는 사고를 당하였다. 원고는 위 사고로 인하여 '경추 제4, 5번 골절, 탈골, 경수 좌상, 뇌진탕, 두피 좌상'의 부상을 입고, 피고의 승인을 받아 2017. 3. 7.까지 요양하였다. 나. 원고가 위 각 부상으로 인한 요양을 마친 뒤, 피고는 2017. 3. 13. 원고의 장해등급을 제2급 제5호로 결정하였고, 이에 따라 원고는 장해급여 및 간병급여를 수령해왔다. 다. 피고는 2020. 5. 29. 원고에 대한 장해등급 재판정 결과 원고의 장해등급을 제3급 제3호로 변경하는 결정을 하였고, 이와 함께 원고를 간병급여 비대상으로 결정하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다 ). 라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 피고에게 심사청구를 하였으나, 2020. 9. 25. 기각되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함), 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 산업재해보상보험법(이하 '산재보험법'이라 한다) 시행령 제53조 제1항 [별표6]'장해등급의 기준(이하 '이 사건 장해등급 기준'이라 한다)'에서는 '신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 수시로 간병을 받아야 하는 사람'을 제2급 제5호로 정하고 있고, '신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 평생 동안 노무에 종사할 수 없는 사람'을 제3급 제3호로 정하고 있다. 그런데 산재보험법 시행규칙 제48조 [별표5] '신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준(이하 '이 사건 세부기준'이라 한다)'에서는 척수의 장해로 인해 '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작에 대하여 수시로 다른 사람의 간병을 받아야 하는 사람'은 제2급으로, '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작은 가능하나 평생 동안 어떤 노동에도 종사할 수 없는 사람'은 제3급으로 정하고 있 다. 이처럼 이 사건 세부기준은 이 사건 장해등급 기준과 달리 '생명유지에 필요한 일상생활 처리동작 가능 여부'를 기준으로 장해등급을 판정하도록 정하고 있는바, 이 사건 세부기준은 피고 내부의 사무처리준칙에 불과하여 대외적인 구속력이 없다고 할 것이므로, 원고에 대한 장해등급은 이 사건 장해등급 기준에 따라 결정되어야 한다(이하 '제1주장'이라 한다). 2) 나아가 이 사건 세부기준 중 '생명유지에 필요한 일상생활 처리동작 가능 여부'를 기준으로 장해등급을 판정하도록 정한 부분은 상위법령이 위임한 취지에 반하고 합리성과 보충성을 결여한 것이다. 따라서 세부기준 중 '생명유지에 필요한' 부분은 위임입법의 한계를 일탈한 것이므로 그 효력이 없다(이하 '제2주장'이라 한다). 3) 원고의 현재 장해 상태는 '경추 제4-5번 골절 및 탈구, 척수 좌상으로 인한 사지부전마비'이며, 이로 인해 일상생활 동작 수행에 있어 개호인의 도움이 필요하고, 필요한 개호인의 수는 1일 1인, 개호시간은 1일 최소 3.4시간이다. 따라서 원고는 이 사건 장해등급 기준에서 정한 '신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 수시로 간병을 받아야 하는 사람'에 해당하므로, 원고의 장해등급은 제2급 제5호로 인정되어야 한다(이하 '제3주장'이라 한다). 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 제1주장에 대한 판단 가) 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 하지만 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다. 따라서 이와 같은 행정규칙은 해당 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다(대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결 등 참조 ). 나) 이 사건에 관하여 보건대, 산재보험법은 제57조에서 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 장해급여를 지급하도록 하고(제1항), 장해급여는 장해등급에 따라 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하되, 그 장해등급의 기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다(제2항). 산재보험법 제57조 제2항의 위임에 따라 산재보험법 시행령에서는 이 사건 장해등급의 기준을 규정하면서, 신체부위에 따른 장해등급 판정에 관한 세부기준은 고용노동부령으로 정하도록 다시 위임하고 있다(제53조 제1항). 이에 따라 산재보험법 시행규칙은 이 사건 세부기준을 마련하고 있는바, 이 사건 세부기준은 산재보험법 시행령에서 정한 구체적인 재위임에 근거한 것으로서, 아래에서 보는 바와 같이 그 내용상으로도 위임의 한계를 벗어난 것이라고 보기 어려우므로, 상위 법령과 결합하여 대외적인 구속력을 가지는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 제2주장에 대한 판단 가) 행정규칙이 상위 법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 경우, 특정 행정규칙이 위임의 한계를 준수하고 있는지는 해당 법령 규정의 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴 판단하여야 하는데(대법원 2016. 8. 17. 선고 2015두51132 판결 등 참조), 해당 법령의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 해당 법령 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 위임 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다(대법원 2011. 10. 27. 선고 2011두15640 판결 등 참조). 나) 이 사건 장해등급 기준에서는 '신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 수시로 간병을 받아야 하는 사람'을 제2급 제5호로 정하고 있고, '신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 평생 동안 노무에 종사할 수 없는 사람'을 제3급 제3호로 정하고 있다. 그런데 이 사건 세부기준에서는 척수의 장해로 인해 '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작에 대하여 수시로 다른 사람의 간병을 받아야 하는 사람'은 제2급으로, '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작은 가능 하나 평생 동안 어떤 노동에도 종사할 수 없는 사람'은 제3급으로 정하고 있는바, 이 사건 세부기준에서 척수의 장해에 관한 장해등급 판정기준으로 정하고 있는 '생명유지에 필요한 일상생활의 처리 동작 가능 여부'는 이 사건 장해등급 기준에 명시되어 있지 않은 것으로 보이기는 한다. 다) 그러나 원고가 주장하는 사정들을 모두 고려하더라도, 이 사건 세부기준 중 '생명유지에 필요한 일생생활 처리동작 가능 여부'를 기준으로 장해등급을 판정하도록 정한 부분이 위임의 한계를 벗어난 것이라고 보기는 어렵다. 그 이유는 다음과 같다. ① 이 사건 장해등급 기준은 '신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 수시로 간병을 받아야 하는 사람'을 제2급 제5호로 정하고 있고, '신경계통의 기능 또는 정신기능에 뚜렷한 장해가 남아 평생 동안 노무에 종사할 수 없는 사람'을 제3급 제3호로 정하고 있는바, 위 규정만으로는 '수시로 간병을 받아야 하는 사람(제2급 제5호)' 또는 '평생 동안 노무에 종사할 수 없는 사람(제3급 제3호)'의 구별기준이 명확하지 않아 이를 판정할 수 있는 보다 구체적인 기준을 마련할 필요성이 충 분히 인정된다. ② 산재보험법 시행령 제53조 제1항 후문은 '신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준은 고용노동부령으로 정한다'고 규정하여 장해등급 판정의 세부기준을 시행규칙으로 위임함으로써 이 사건 세부기준에서 이 사건 장해등급 기준에서 정한 판정 기준을 보다 구체적으로 정할 것을 예정하고 있다. 이와 같은 위임에 따라 이 사건 세부기준은 척수의 장해로 인해 '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작에 대하여 수시로 다른 사람의 간병을 받아야 하는 사람'은 제2급으로, '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작은 가능하나 평생 동안 어떤 노동에도 종사할 수 없는 사람'은 제3급으로 정하고 있는바, '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작 가능 여부'는 이 사건 장해등급에서 정한 제2급 제5호 판정기준인 '간병의 필요성'을 구체화한 것으로서, 이 사건 세부기준의 위와 같은 규정이 위임의 취지에 반한다거나 이 사건 장해등급 기준에서 정한 판정기준을 변경, 강화, 제한한 것이라고 평가하기 어렵다. ③ 원고는, '생명유지에 필요한 일상생활 처리동작은 가능하나, 일상생활의 기본적인 동작 수행을 위해 수시로 개호인의 도움이 필요한 사람'의 경우, 이 사건 세부 기준에 의하면 제3급에 해당하게 되나, 이 사건 장해등급 기준에 의하면 제2급에 해당하게 되어 입법의 공백 및 불합리한 결과가 초래된다는 취지로 주장한다. 그러나 원고가 주장하는 것과 같은 경우에는 이 사건 장해등급 기준을 구체화한 이 사건 세부기준에 따라 제3급에 해당하게 되므로, 입법의 공백이나 불합리한 결과가 초래된다고 보기 어렵다. ④ 이 사건 세부기준에 따르면, '생명유지에 필요한 일상생활 처리동작은 가능하나, 일상생활의 기본적인 동작 수행을 위해 수시로 개호인의 도움이 필요한 사람'은 제2급에 해당되지 않아 간병급여 지급대상에서 제외된다. 하지만 장해등급 판정기준은 제한된 산업재해보상보험재정의 효율적, 합리적 분배 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 정책적으로 결정되어야 하는 것이어서 이와 같은 사정만으로는 이 사건 세부기준에서 정한 위와 같은 판정기준이 부당하거나 위법하다고 보기 어렵다. 3) 제3주장에 대한 판단 가) 관련 법리 이 사건 세부기준에 규정된 '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작에 대하여 수시로 다른 사람의 간병을 받아야 한다'라고 함은, 그 대상을 '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작'으로 한정하고 있으므로 기도의 확보 등 호흡기능, 음식물을 삼키는 기능, 배뇨·배변기능, 체위의 변경 등 생명을 유지할 수 있는 기본적인 활동을 의미하는 것으로 보이고, 그 이외에 이에 부수하거나 그 밖에 개인 위생, 이동 등 일상생활의 영위를 위한 동작까지 포함하는 의미라고 보기는 어렵다. 또한 '수시로'는 '아무 때나 늘'이라는 뜻이므로 생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작을 위하여 항상 다른 사람의 간병을 받아야 하는 것은 아니지만 간병을 받지 않으면 그 상당 부분을 제대로 할 수 없어 대부분 다른 사람의 간병을 받아야 한다는 것을 의미하고, 생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작을 대체로 독립적으로 할 수 있으나 이를 위하여 일부 다른 사람의 간병을 받아야 한다는 것만으로는 이에 해당하지 않는다고 봄이 상당하다. 나) 의학적 소견 (1) 관련 민사사건 신체감정 결과 0520_서울행정법원_2020구단78400_6_0.png (2) 장해재판정 특별진찰 소견(B 병원 재활의학과, 2020. 3. 20.자) 0520_서울행정법원_2020구단78400_6_1.png (3) 피고 ㅇㅇ지역본부 통합심사회의 소견(2020. 5. 26.자) 0520_서울행정법원_2020구단78400_7_0.png (4) 이 법원의 신체감정촉탁결과 및 신체감정의에 대한 사실조회결과 0520_서울행정법원_2020구단78400_7_1.png 0520_서울행정법원_2020구단78400_7_2.png [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제7호증의 1 내지 3, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 이 법원의 C 병원장에 대한 신체감정촉탁결과, 이 법원의 신체감정의에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지 다) 구체적 판단 (1) 앞서 본 의학적 소견에 의하면, 원고는 상하지 부전마비, 근력 약화, 배뇨 및 배변 장애 등으로 인해 일상생활 수행에 상당한 제한이 있으므로 어떤 노동에도 종사할 수 없는 상태에는 해당된다고 할 것이다. (2) 그러나 원고의 장해등급이 이 사건 처분에서 정한 장해등급보다 상위 등급에 해당한다는 점에 대한 증명책임은 이를 주장하는 원고에게 있다고 할 것인바, 앞서 인정한 사실들 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 관련 민사사건 신체감정의들 및 특별진찰을 실시한 담당의사는 배뇨 배변기능 외 호흡기능, 음식물을 삼키는 기능 등의 생명유지에 필요한 일상생활처리동작 수행 가능성에 대해서는 아무런 의견을 제시하지 않은 점, ② 피고 대구지역 본부 통합심사회의 당시 참석한 전문의들은 모두 일치하여 '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작은 가능하다'는 소견을 제시한 점, ③ 이 법원의 신체감정의도 '상하지의 근력 정도를 고려하면 생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작은 대부분 가능한 정도로 보인다'는 소견을 제시한 점 등을 종합하여 보면, 원고는 비록 불편한 가운데에서도 배뇨·배변기능을 제외한 호흡기능, 음식물을 삼키는 기능, 체위의 변경 등 생명을 유지할 수 있는 기본적인 활동을 어느 정도 스스로 수행할 수 있다고 판단되므로, 원고의 장해상태는 '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작은 가능하나 평생 동안 어떤 노동에도 종사할 수 없는 사람(제3급)'에 해당한다고 봄이 타당하고, 원고가 제출한 증 거들만으로는 원고의 장해상태가 '생명유지에 필요한 일상생활의 처리동작에 대하여 수시 로 다른 사람의 간병을 받아야 하는 사람(제2급)'에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 4) 소결 이 사건 장해등급 기준 및 이 사건 세부기준에 따른 원고의 장해상태는 제3급에 해당한다고 할 것인바, 원고는 산재보험법 제61조 제1항, 제2항, 같은 법 시행령 제59조 제1항 [별표7] '간병급여의 지급 대상'에서 정한 간병급여 지급 대상에 해당되지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 판사