개별요율적용신청반려처분취소

【연관판결】서울행정법원,2019구합63423,1심【주문】1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.【청구취지 및 항소취지】제1심판결을 취소한다. 피고가 2018. 6. 27. 원고에 대하여 한 산업재해보상보험 개별실적요율 적용신청 반려처분을 취소한다.【이유】1.기초 사실 및 원고의 주장이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 2쪽에 기재된 ‘1. 기초사실’ 부분 및 5쪽에 기재된 ‘2. 원고의 주장’ 부분 각 기재와 같으므로(다만, 2쪽 4행의“○○기업”을 “○○산업”으로 정정한다), 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.2. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단가. 피고의 주장이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 5쪽에 기재된 ‘가. 피고의 주장’ 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.나. 관련 법리행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 된다고 하기 위해서는 국민이 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하며 이러한 권리에 의하지 아니한 국민의신청을 행정청이 받아들이지 아니하고 거부한 경우에는 이로 인하여 신청인의 권리나법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 그 거부행위를 가리켜 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수는 없다(대법원 1996. 5. 14. 선고 95누13081 판결, 대법원 2006. 6. 30. 선고 2004두701 판결 등 참조).한편, 항고소송의 대상인 ‘처분’이란 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”을 말한다(행정소송법 제2조 제1항 제1호). 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는추상적？일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체？내용？형식？절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조). 또한, 행정청의 행위가 ‘처분’에 해당하는지가 불분명한 경우에는그에 대한 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2016두33537 판결 참조).다. 판단1) 관련 법령의 내용이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 6 내지 8쪽에 기재된 ‘1) 관련 법령의 내용’ 부분 기재와 같으므로(별지 ‘관계 법령’ 포함), 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.2) 피고의 이 사건 통지가 처분에 해당하는지 여부가) 이 사건 신청은, 원고가 개별실적요율을 적용받아오던 ○○산업의 영업을 그 동일성을 유지한 채 양수하였음을 이유로 이 사건 사업체에 대해서도 위 개별실적요율이 그대로 승계적용되어야 한다는 것인바, 그 실질은 ‘개별실적요율에 따라 산정한 산재보험료’와 ‘일반보험료율에 따라 부과？고지되어 이미 납부한 산재보험료’와의차액을 환급해 달라는 취지의 경정청구이다. 결국 이 사건 본안 전 항변의 쟁점은 이와같은 내용의 이 사건 신청을 반려한 피고의 이 사건 통지가 처분에 해당하는지 여부이다.나) 우선, 구 고용산재보험료징수법령에 ‘부과？고지 사업장의 사업주가 피고를 상대로 개별실적요율을 과거로 소급하여 적용함으로써 일반보험료율에 의한 산재보험료와 개별실적요율에 의한 산재보험료의 차액을 환급하여 달라고 신청할 수 있다’는 명문의 규정이 없으므로, 원고에게 그러한 의미의 법규상 신청권이 있다고 보기는 어렵다.다) 그러나 앞서 본 법리에 비추어 관련 법령의 내용과 체계 등을 종합하여살펴보면, 이 사건 사업체를 운영하는 원고는 적어도 구 고용산재보험료징수법 제41조에 따른 산재보험료 부과징수권의 소멸시효 기간인 3년 이내에는 피고에게 개별실적요율의 적용을 신청할 수 있는 조리상 신청권이 있고, 그 신청을 거부한 이 사건 통지는원고의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행위에 해당하여 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 따라서 이에 반하는 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.(1) 2010. 1. 27. 법률 제9989호로 고용산재보험료징수법이 개정되기 전(이하 ‘개정 전 법’이라 한다)까지 보험사업의 수행주체는 피고로서, 피고가 보험료의 부과？징수권자였다(개정 전 법 제4조). 이후 고용산재보험료징수법이 개정되면서 각기 상이한 보험료 부과？징수체계로 인한 4대 사회보험(국민건강보험ㆍ국민연금ㆍ고용보험및 산업재해보상보험) 가입자의 불편을 해소하고, 사회보험업무 처리의 효율성을 높이기 위하여 피고가 수행하던 고용ㆍ산재보험의 보험료 징수업무(고지, 수납 및 체납관리)를 건강보험공단에 위탁하여 수행하도록 하였다(제4조). 또한 보험료 납부방식도 자진신고납부에서 원칙적으로 월별 부과고지 방식(예외: 근로자 변동이 심한 건설업, 벌목업등은 신고납부, 실무상 이러한 예외 사업을 영위하는 사업장을 ‘자진신고 사업장’이라하고, 자진신고 사업장 외 원고와 같은 사업장을 ‘부과고지 사업장’이라 한다)으로 변경되었다(제16조의2).산재보험료는 ‘근로자의 개인별 보수총액 × 산재보험료율’에 의하여결정되고(구 고용산재보험료징수법 제13조 제5항), 산재보험요율은 매년 6월 30일 여러가지 자료를 기초로 사업의 종류별로 구분하여 고용노동부고시로 정해진다(구 고용산재보험료징수법 제14조 제3항). 다만 대통령령으로 정하는 사업으로서 일정한 요건을 충족하는 경우에는 산재보험료율의 100분의 50의 범위에서 사업 규모를 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 인상하거나 인하한 비율에 의한 산재보험료율인 ‘개별실적요율’을 결정할 수 있고(구 고용산재보험료징수법 제15조 제2항), 피고의 개별실적요율결정에 관하여 사업주의 이의신청 또는 결정의 착오 등이 있는 경우 피고는 개별실적요율을 조정하거나 변경할 수도 있다(고용산재보험료징수법 시행규칙 제13조 제2항).위와 같이 피고는 고용산재보험료징수법령에 따라 사업주가 부담하여야 하는 산재보험료 산정에 있어서 그 기초가 되는 산재보험료율인 개별실적요율에 관한 결정 및 변경 권한을 가지고 있고, 건강보험공단은 그 다음 단계인 보험료 고지, 징수권자로서 피고의 개별실적요율 결정 및 그에 따르는 산재보험료 산정에 사실상 구속되어 보험료를 징수고지하고 있을 뿐이다.이처럼 처분상대방의 권리？의무에 직접 영향을 미치는 최종적 행위가 존재하는 경우, 내부적？중간적 행위에 처분성을 인정하기 위해서는, 다음 단계의처분권자가 중간결정에 구속되는 경우이어야 하고, 분쟁의 조기？실효적 해결을 위해중간결정을 쟁송대상으로 인정할 법정책적 필요 또는 중간결정을 처분이라고 봄으로써제소기간과 불가쟁력을 통한 법률관계의 조기확정을 도모할 법정책적 필요가 인정되는경우이어야 한다.이러한 기준에 의하더라도, 건강보험공단은 피고의 개별실적요율 결정에 구속되고 있을 뿐만 아니라, 만약 이 사건에서와 같이 피고가 인하된 개별실적요율의 적용을 거부할 경우 그 거부에 대한 처분성을 인정하지 않는다면, 사업주로서는매월 월별보험료 부과처분에 대하여 취소소송을 제기하여 그 보험료율 결정이 잘못되었음을 일일이 다투어야 하므로, 다수의 개별처분에 대한 취소소송 대신에 기본행위인개별실적요율 적용 거부에 대한 취소소송을 제기하여 분쟁을 일거에 해결할 수 있는가능성을 열어줄 법정책적 필요성도 있다.(2) 자진신고 사업장의 경우 이미 납부한 보험료가 납부하여야 할 보험료를 초과하면 그 경정을 청구할 수 있으나(구 고용산재보험료징수법 제17조 제5항, 제19조 제7항), 이 사건 사업체와 같은 부과고지 사업장에 대해서는 경정청구를 인정하는 법령상 명문의 규정은 없다. 그러나 구 고용산재보험료징수법 시행규칙(2017. 12. 28. 고용노동부령 제207호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 고용산재보험료징수법 시행규칙‘이라고 한다) 제13조에 따르면, 피고는 산재보험료율 고시일로부터 10일 이내에 개별실적요율을 결정하여야 하고(제1항), 사업주의 이의신청 또는 결정의 착오 등으로 위와 같이결정한 개별실적요율을 조정하거나 변경할 수 있으며(제2항), 개별실적요율을 결정하거나 조정 또는 변경한 경우에는 그 사실을 산재보험료율 결정통지서로 해당 사업주에게알려야 한다(제3항).위와 같이 피고가 인상 또는 인하된 산재보험료율로 개별실적요율을 결정할 경우 사업주가 납부하여야 할 산재보험료가 증가하거나 감소하므로, 피고의 개별실적요율 결정은 사업주의 권리？의무에도 직접 영향을 미친다. 이러한 개별실적요율 적용여부를 결정하고 산재보험료를 산정하는 판단작용을 하는 행정청은 피고이며, 건강보험공단은 피고로부터 그 자료를 넘겨받아 사업주에 대해서 산재보험료를 납부고지하고 징수하는 역할을 수행한다. 따라서 피고의 개별실적요율 결정에 관하여 건강보험공단으로하여금 소송행위를 하도록 하기보다는 그 결정의 행위주체인 피고로 하여금 소송당사자가 되도록 하는 것이 합리적이고, 사업주의 권리구제의 기회를 폭넓게 보장하는 것이기도 하다. 이러한 취지에서 사업주는 개별실적요율 결정의 주체인 피고에게 인하된 개별실적요율을 적용해 줄 것을 신청할 수 있고, 피고가 이를 거부할 경우 피고를 상대로 그 거부처분의 취소를 다툴 수 있다고 보아야 한다.(3) 피고의 실무 관행에 비추어 보더라도, 피고는 구 고용산재보험료징수법 시행규칙 제13조를 근거로 한 개별실적요율 적용에 관한 이의신청에 대하여 그 당부를 판단하고 있고, 그에 따라 이미 납부한 산재보험료를 반환하거나 추징하고 있는것으로 보인다.(4) 또한, 매달 부과되는 산재보험료와 관련하여 일반보험료율을 적용한 피고의 행위를 처분으로 보아 그 취소를 구한다면, 이에 대해서는 충분히 처분성이 인정될수 있는바, 단지 이 사건 신청의 실질이 이미 납부한 산재보험료에 대한 경정을 구하는것이라는 이유만으로, 관련 사업주가 피고에게 산재보험료율이 잘못 적용된 부분에 대하여 변경을 구할 수 없다거나, 그에 대한 거부를 처분이 아니라고 보아 더 이상 다툴 수없다고 취급하는 것은 바람직하지 못하며, 이는 부과고지 방식의 특성을 고려해보더라도마찬가지이다.(5) 한편, 대법원은 2013. 6. 27. 선고 2012두11782 판결을 통하여 피고의사업주에 대한 개별실적요율 적용 신청을 거부하는 내용의 반려통지가 항고소송의 대상이 되는 처분임을 전제로 판단하였다. 위 판결은 신고납부 방식의 개정 전 법령이 적용된 사안이긴 하나, 앞서 본 바와 같이 피고는 법령의 개정 전후를 불문하고 보험료 산정및 부과의 주체이다.1)그렇다면 보험료 산정의 전제가 되는 산재보험료율에 관하여 다툼이 있는 사업주로서는 납부방식이 변경됨으로써 개정 후 법령에서는 경정청구권을 인정하는 명문의 규정이 없다고 하더라도 개별실적요율 결정 및 변경권한이 있는 피고를 상대로 개별실적요율을 적용해 줄 것을 신청할 수 있다고 보아야 한다. 그렇지 않을 경우보험료 징수권한만 피고에서 건강보험공단으로 이전되었을 뿐이고, 건강보험공단은 피고의 사업종류 및 보험료율 결정에 따른 보험료 산정에 구속되어 그와 다른 판단을 할 수없음에도 불구하고 보험료 산정의 전제가 되는 피고의 보험료율 결정에 대해서 이의가있는 경우에도 법 개정 이후에는 개별실적요율 적용에 관한 반려통지의 처분성을 부인하고 건강보험공단을 상대로 개별의 월별보험료 부과처분에 대해서만 다툴 수 있다고하는 것은 앞서 본 법 개정의 경위나 취지에 비추어 보더라도 부당하다.2)(6) 이에 대해 피고는, 매달 부과되는 각각의 산재보험료 부과처분에 대하여 이미 쟁송기간이 경과하는 등의 사유로 불가쟁력이 발생하였음에도 개별실적요율적용을 이유로 각각의 산재보험료 부과처분을 다툴 수 있도록 하는 것은 처분의 효력을 신속히 확정하여 법적 안정성을 확보하고자 하는 불가쟁력의 본질에 반한다는 취지로 주장한다.그러나 기록에 의하면 피고 역시 불가쟁력이 발생한 이후에도 3년의 소멸시효 기간 내에서는 실무적으로 이미 징수된 산재보험료를 환급하거나 추가로 산재보험료를 징수해오고 있는 것으로 보이고, 개별실적요율 결정과 그에 기초하여 이루어진 산재보험료 부과 및 징수 처분은 서로 결합된 1개의 법률효과를 완성시키는 행정행위인 점, 건강보험공단 역시 피고의 개별실적요율 적용에 관한 판단에 기속되어 산재보험료 징수업무를 처리하고 있는 점까지 아울러 고려하여 보면, 피고가 이 사건 신청과 같은 이의신청을 받아줌으로써 그에 따른 후속절차로 산재보험료의 환급 절차가이루어진다고 하여 이를 불가쟁력의 본질에 반하는 결과라고 평가할 수는 없다.3. 이 사건 통지의 적법 여부가. 관련 법리산재보험료의 징수에 관한 관련 법령에서 개별실적요율제를 둔 이유는, 산재보험료율은 경제활동의 동질성과 재해발생 위험성의 상이 여부에 따라 업종별로 정하는 것이 원칙이지만 같은 업종이라도 개별사업장별로 재해율이 현격한 차이를 나타내는 경우에는 개별사업장의 재해실적이나 안전보건 실태에 따라 보험료율을 달리 정하는 것이 산재보험료의 공평부담의 원칙에 부합되기 때문이다(대법원 2006. 4. 28. 선고 2003두3789 판결 참조). 위와 같은 개별실적요율제도의 취지, 구 고용산재보험료징수법 제15조 제2항이 ‘보험관계 성립 후 3년 경과’라는 요건을 ‘사업주’가 아닌 ‘사업’을 기준으로 하고 있는 점 등에 비추어 사업에 관한 모든 권리와 의무를 포괄적으로 승계하는영업양도의 경우에는 개별실적요율이 승계된다고 보인다.한편, 영업이란 일정한 영업목적에 의하여 조직화된 유기적 일체로서의 기능적재산을 말하고, 여기서 말하는 유기적 일체로서의 기능적 재산이란 영업을 구성하는유형？무형의 재산과 경제적 가치를 갖는 사실관계가 서로 유기적으로 결합하여 수익의 원천으로 기능한다는 것과 이와 같이 유기적으로 결합한 수익의 원천으로서의 기능적 재산이 마치 하나의 재화와 같이 거래의 객체가 된다는 것을 뜻한다. 따라서 영업양도가 있다고 볼 수 있는지는 양수인이 유기적으로 조직화된 수익의 원천으로서의 기능적 재산을 이전받아 양도인이 하던 것과 같은 영업적 활동을 계속하고 있다고 볼 수있는지에 따라 판단되어야 한다(대법원 2005. 7. 22. 선고 2005다602 판결 등 참조).또한 개별실적요율의 승계요건이 되는 사실에 대한 증명책임은 그 요율을 승계적용할것을 주장하는 측에서 부담한다고 봄이 상당하다(대법원 2013. 6. 27. 선고 2012두11782 판결 참조).나. 구체적 판단앞선 인정사실에다가 을 제1호증의 1, 제3, 7, 8, 11호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 이 법원에추가로 제출한 증거들까지 감안하여 보더라도, 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건사업체가 ○○산업의 권리？의무를 포괄적으로 승계하는 등의 영업양도가 이루어졌다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 결국 피고가 이 사건 사업장에대하여 ○○산업의 개별실적요율을 적용하지 않은 것이 구 고용산재보험료징수법령에반한다고 볼 수 없고, 평등의 원칙 내지 비례의 원칙에 위배되지도 않는다. 따라서 이와 전제를 달리하는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.1) 원고는 이 사건 계약에 따라 ○○산업에 근무하였던 66명을 직원으로 고용하고, ○○산업이 사용하였던 차량 4대 및 비품을 인수하여 작업에 이용하였다. 그러나원고가 ○○산업을 운영하던 장종태와 사이에 이 사건 사업체에 관한 영업 양도수계약서를 작성한 바 없고, 장종태에게 영업 양수도계약에 따른 별도의 대가를 지급하지도않았으며, 그 외에 장종태로부터 유기적으로 조직화된 수익의 원천으로서의 기능적 재산, 특히 ‘대우조선해양에 대한 사내협력사로서의 지위, 영업상 채권？채무관계 등을그대로 양수받았다’고 인정할 만한 자료는 전혀 찾아볼 수 없다.2) 또한 근로자와 관련하여서도, ○○산업이 2014. 3. 31.까지 발생된 임금 및연차수당을 해당 근로자들에게 정산지급하기로 약정하였고, 원고는 ○○산업의 근로자들에 대한 임금 관련 채무를 승계한 사실이 전혀 없는바, ○○산업의 근로자들이 원고의 이 사건 사업체에서 계속 근무하게 되었더라도 이는 신규 입사의 형태로 근로자들이 근로를 제공하는 것으로 해석될 뿐이고, ○○산업의 근로자들 모두가 이 사건 사업체에 고용승계된 것으로는 보이지 않는다.3) 오히려 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 원고의 이 사건 사업체는 ○○산업과 무관하게 대우조선해양에 대한 사내협력사의 지위를 새롭게 취득하였다고 볼 것이므로, 이 사건 사업체가 ○○산업의 근로자, 차량 및 비품을 인수한 후 2014. 4. 1.경부터 ○○산업이 이 사건 사업장에서 기존에 하던 용역업무를 이어받아 계속하여 진행하였다고 하더라도, 그 무렵 원고와 ○○산업 사이에 사업에 관한 모든 권리와 의무를포괄적으로 승계하는 내용의 영업양도가 있었다고 보기는 어렵다.가) 이 사건 사업체는 ○○산업과 대우조선해양의 하도급계약이 종료된 이후에 경쟁을 통한 별도의 심사절차를 거쳐 협력사로 선정되었는데, 대우조선해양과 ○○산업의 관계는 비정식협력사(입찰방식으로 하도급계약을 맺고, 하도급 물량에 따라계약이 종료되는 관계)임에 반해, 대우조선해양과 이 사건 사업체의 관계는 정식협력사(하도급계약을 연간단위로 체결하면서 특별한 사유가 없으면 하도급계약이 갱신되고,대우조선해양의 복지혜택을 누릴 수 있는 관계)로서 그 법적지위가 확연히 다르다.3)나) 이 사건 사업체와 대우조선해양과 사이의 계약서 및 부속협약서에도‘이 사건 사업체가 ○○산업으로부터 대우조선해양에 대한 사내협력사로서의 지위를승계한다’고 인정할 만한 사항은 전혀 기재되어 있지 않다.다) 원고는, 이 사건 계약 당시 앞서 본 근로자, 차량 및 비품 외에 ○○산업에게 별도의 물적 자산이나 채권？채무관계가 없었다는 취지로 주장하나, 이 사건계약 내용에 의하더라도, ○○산업은 대우조선해양에 대하여 이 사건 사업장과 관련하여 기숙사 관련 변상금 지급 채무나 공구 및 계측기 등의 손망실에 따른 손해배상채무등을 부담하고 있었던 것으로 보이는바, 원고는 ○○산업의 이 사건 사업장에서의 기존 업무를 승계하여 진행하면서도 ○○산업의 위와 같은 채무는 승계한 사실이 없다.4) 나아가 이 사건 사업체와 ○○산업은 앞서 본 바와 같이 영업활동의 특성,근무인원의 배치, 대우조선해양과의 관계 등의 측면에서 상당한 차이를 보이고 있는바,종전 사업체인 ○○산업의 개별실적요율을 이 사건 사업체에 대해서도 그대로 적용할수 있을 만큼 이 사건 사업체와 ○○산업이 동일한 위험권에 있다고 보기도 어렵다.5) 한편 , 원고가 주장하는 바와 같이 피고가 개별실적요율의 적용 여부를 이 사건과 다르게 판단한 전례가 있다고 하더라도, 해당 사안의 사실관계가 이 사건과 동일하다고 볼 만한 사정이 없는 이상 그러한 사정만으로 곧바로 ○○산업의 개별실적요율을 이 사건 사업체에 대하여 적용하지 않은 것이 형평을 잃었다거나 비례의 원칙 내지 평등의 원칙에 반한다고 볼 수는 없다.다. 소결론따라서 이 사건 사업체가 ○○산업의 권리？의무를 포괄적으로 승계하는 등의 영업양도가 이루어졌음을 전제로 한 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이받아들일수 없다.4.결론그렇다면, 제1심 판결이 이 사건 소를 각하한 것은 부당하고, 앞서 살핀 바와 같은이유로 원고의 이 사건 청구를 기각하여야 할 것이나, 원고만이 항소한 이 사건에서불이익변경금지의 원칙상 항소인인 원고에게 불이익하게 원고의 청구를 기각하는 판결을 할 수 없으므로, 제1심 판결을 취소하지 않고 원고의 항소를 기각하기로 하여(대법원 2002. 12. 10. 선고 2000다24894 판결 등 참조), 주문과 같이 판결한다.재판장 판사 판사1판사 판사2판사 판사3