상수도원인자부담금부과처분취소(급수구역)

【심급】 1심 【세목】 세외수입 【주문】 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 【이유】 ▣청 구 취 지 피고가2019. 12. 9.원고에게 한대구연경지구A-2BL(아파트)에 대한247,320,000원,대구연경지구A-2BL(상가)에 대한6,318,000원의상수도원인자부담금 부과처분을 각 취소한다. ▣이 유 1.처분의 경위 가.원고는2006. 4. 20.건설교통부장관으로부터 대구 북구 서변동,연경동 및 동구 지묘동 일대에 관한‘대구연경지구 택지개발사업’(이하‘이 사건 택지개발사업’이라 한다)의 시행자로 지정되었고,이후 위 지구는 공공주택지구로 변경·지정되었다. 나.원고는2017년12월경 국토교통부장관으로부터 이 사건 택지개발사업으로 조성된 택지(대구 동구 지묘동1065)위에 그 개발계획에 따라 공공임대주택인A-2BL건물(아파트 및 상가,이하‘이 사건 공동주택’이라 한다)을 건축하는 내용의 공공주택건설사업(이하‘이 사건 주택건설사업’이라 한다)의 사업계획승인을 받았다. 다.원고는 이 사건 주택건설사업을 시행하는 과정에서2019. 12. 9.피고에게 이 사건 공동주택을 위한 급수공사 신청을 하였다. 라.피고는 같은 날 위 급수공사 신청을 승인하면서 원고에 대하여 수도법 제71조 제1항,수도법 시행령 제65조,「대구광역시 상수도원인자부담금 징수 조례」제5조,제6조[별표]를 근거로 상수도원인자부담금 합계253,638,000원[아파트247,320,000원(= 916세대× 270,000원) +상가6,318,000원]을 부과하는 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 마.원고는 위 상수도원인자부담금을 피고에게 납부한 다음2020. 1. 9.피고에게‘이 사건 택지개발사업의 시행자로서 그 사업지구에 필요한 용수를 공급하기 위한 상수도시설을 직접 설치하였으므로 이 사건 처분은 이중부과에 해당한다.’는 취지로 이의신청을 하였으나,피고는 이를 받아들이지 않았다. 【인정근거】다툼 없는 사실,갑 제1, 2, 6, 7, 9, 20, 21호증의 각 기재,변론 전체의 취지 2.원고의 주장 아래와 같은 이유에서 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 가.택지개발사업에 따라 조성된 토지에 건축물이 건설된 경우 그에 따른 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자는 그 개발사업의 시행자이고 해당 건축물이 원래 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 부지에 건축물을 신축한 건축물 소유자라고 볼 수 없다.그런데도 피고는 원고가 이 사건 공동주택의 건축주라는 이유로 원고에게 이 사건 처분을 하였다. 나.원고가 이 사건 택지개발사업의 시행자로서 원인자부담금을 납부할 의무가 있지만,위에서 본 것처럼 피고는 원고가 이 사건 공동주택의 건축주라는 이유로 이 사건 처분을 한 것이고,이 소송에서 비로소 원고가 이 사건 택지개발사업의 시행자라는 이유로 이 사건 처분이 적법하다고 주장하는 것은 새로운 처분사유를 추가·변경한 것으로 허용될 수 없다. 다.또한 원고는 이 사건 택지개발사업의 시행자로서 해당 지구의 개발에 따라 필요한 용수를 공급하기 위한 상수도 시설을 원고의 비용으로 건설함으로써 상수도원인자부담금 납부의무를 모두 이행하였다.따라서 원고에게 재차 상수도원인자부담금을 부과하도록 하는 이 사건 처분은 이중부과에 해당한다. 3.관계 법령 별지 기재와 같다. 4.이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단 가.관련 법리 1)택지개발사업은‘일단의 토지를 활용하여 주택건설 및 주거생활이 가능한 택지를 조성하는 사업’으로(택지개발촉진법 제2조 제4호 참조),사업의 시행 과정에서 택지개발계획 승인 등을 통해 조성되는 택지에 건축되는 건축물 등의 규모 및 용도가 예정되어 있다.조성된 택지 가운데 주택건설사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단의 토지는‘주택단지’에 해당한다(주택법 제2조 제12호 참조).주택단지 조성 등을 위한 택지개발사업이 시행되는 경우, ‘수도시설의 신설이나 증설 등의 원인’은 택지개발행위를 하였을 때 발생하는 것이지,택지개발사업의 시행자가 직접 또는 그로부터 주택건설용지 등을 분양받은 주택건설사업자가 조성된 택지에 주택 등의 건축물을 건축하였을 때에 비로소 발생한다고 볼 것은 아니다.따라서 택지개발사업으로 조성된 택지에 그 개발계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우 수도법령에 따른 상수도원인자부담금 납부의무는 택지개발사업의 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고,해당 건축물이 원래 택지개발사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 택지를 분양받아 건축물의 건축행위를 한 자는 별도로 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하지 않는다(대법원2020. 7. 29.선고2019두30140판결 등 참조). 2)항고소송에서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 행정청이 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 않는다.여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다(대법원2006. 10. 13.선고2005두10446판결 등 참조).그러나 행정청이 처분 당시에 제시한 구체적 사실을 변경하지 않는 범위 내에서 단지 처분의 근거 법령만을 추가·변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원2008. 2. 28.선고2007두13791, 13807판결 등 참조). 나.쟁점별 판단 1)상수도원인자부담금의 납부주체 위와 같은 법리에 비추어 이 사건을 보면,원고는 이 사건 택지개발사업을 시행하였고 이 사건 공동주택은 그 사업에 따라 조성된 택지에 그 개발계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 신축되었으므로,원고는‘이 사건 택지개발사업의 시행자’로서 그 사업지구와 관련하여 수도법 제71조 제1항과 그 하위 법령에 따른 상수도원인자부담금을 납부할 의무가 있다.따라서 원고에 대한 이 사건 처분에 처분 상대방을 잘못 지정한 위법이 없다. 2)이 사건 처분의 처분사유 및 변경 여부 가)원고는 위와 같이 이 사건 택지개발사업의 시행자로서 상수도원인자부담금을 납부할 의무가 있음을 인정하면서도 피고가 이 사건 택지개발사업의 시행자가 아닌 이 사건 공동주택의 건축주임을 처분사유로 하여 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 나)피고의 주장에 의하면,피고는 종래 택지개발사업 지구 내 공동주택을 건축한 주택건설사업 시행자가 급수공사 신청을 할 때 이를 승인하면서 그 상대방에게 일률적으로 수도법 제71조 제1항 등에 따른 원인자부담금 부과처분을 하였다.피고는 이 소송에서도 당초 원인자부담금의 납부주체가 공동주택의 개별 건축주라고 주장하였다.「대구광역시 상수도원인자부담금 징수 조례」제6조 제1항이 건축단계에 적용되는‘급수관 인입구경’을 기준으로 원인자부담금을 산정하도록 정한 것도 개별 건축주가 원칙적인 상수도원인자부담금의 납부주체임을 전제로 한 것으로 보인다.이러한 점에 비추어 보면 피고는 원고가 이 사건 주택건설사업의 시행자 내지 이 사건 공동주택의 건축주임을 이유로 수도법 제71조 제1항 등이 정한 원인자라고 판단하였음을 알 수 있다(피고는 변론종결 후 제출한2021. 3. 18.자 참고서면에서도 종래 주택건설사업자를 상수도원인자부담금 납부주체로 보아 상수도원인자부담금 처분을 해왔다고 하고 있다). 다)그러나 아래와 같은 사정에 비추어 보면,이 사건 처분의 처분사유는 원고가‘주택단지를 설치한 자로서 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자’라는 것이고,피고가 이 소송 과정에서‘원고가 이 사건 택지개발사업의 시행자로서 상수도원인자부담금을 납부할 의무가 있다’는 주장을 하는 것은 새로운 처분사유를 추가·변경하는 경우에 해당한다고 할 수 없다. ①피고가 이 사건 처분 당시 원고에게 그 처분근거로 제시한 것은‘주택단지를 설치한 자로서 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자’에게 원인자부담금을 부담하게 할 수 있다는 규정일 뿐이다.원고가 이 사건 공동주택의 건축주라는 사정은 행정청이 내부적으로 위와 같이‘원인자’를 판단함에 근거로 삼은 사정에 불과하며,원고에게 직접적으로 제시된 처분사유가 아니다. ②이 사건의 경우 이 사건 택지개발사업의 시행자와 이 사건 주택건설사업의 시행자가 원고로 동일하기 때문에 어느 경우에나 원고만이 이 사건 택지개발사업 사업지구와 관련한 상수도원인자부담금을 납부할 의무가 있고,피고가 원고의 어떤 지위에서 원고를 원인자로 판단하였는지는 처분사유를 이루는 중요한 사항이라고 보기 어렵다.원고가 드는 판결들은 모두 택지개발사업 시행자와 그 사업지구 내 주택건설사업의 시행자가 달랐던 경우에 후자에게 한 상수도원인자부담금 처분이 처분 상대방을 잘못 지정한 위법이 있다는 것으로 위 각 시행자가 같은 이 사건과는 그 사안을 달리한다. ③특히 원고가 이 사건 처분에 대해‘이 사건 택지개발사업의 시행자’로서 그 부담금 납부의무를 모두 이행하였으므로 이중부과에 해당한다고 주장하며 이의신청하였던 사정을 보면,원고도 이 사건 처분 당시 이 사건 택지개발사업 시행자로서 그 사업지구와 관련한 상수도원인자부담금을 납부할 의무가 있음을 알고 있었다고 보인다. ④이러한 점에 비추어 보면,피고가 이 소송 도중에 원고가 이 사건 택지개발사업의 시행자로서 상수도원인자부담금을 납부할 의무가 있다는 주장을 새로 한 것은 새로운 처분사유를 추가하거나 변경한 것이 아니라 처분서에 다소 불명확하게 기재하였던 당초 처분사유를 구체적으로 설명한 것이거나 그 판단근거를 보강한 것에 불과하다고 판단된다. 라)나아가 어느 처분사유에 의하더라도 이 사건 처분의 근거가 된‘이 사건 택지개발사업 지구 내 이 사건 공동주택의 건축’이라는 기본적 사실관계는 달라지지 않고 그 경우‘수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자’가 누구인가에 관한 법률적 평가만을 달리하는 것뿐이므로 이를 두고 당초의 처분사유와 동일성이 없는 별개의 또는 새로운 처분사유를 추가하는 것이라고 할 수도 없다. 원고의 이 부분 주장은 어느 모로 보나 이유 없다. 3)원고가 상수도원인자부담금 납부의무를 모두 이행하였는지 가)인정사실 (1)이 사건 택지개발사업 지구에 관한 상수도 공급은[취수장→문산정수장→연경배수지→사업지구 내 가압장 및 배수지→개별 건축물]의 체계로 이루어진다. (2)대구광역시 상수도사업본부는 택지개발촉진법 제14조,주택법 제28조에 따라 연경배수지에서 이 사건 택지개발사업 지구에 수돗물을 공급하기 위한 간선시설을 설치하기 위하여2017. 4. 14.부터2019. 12. 10.까지2단계에 걸쳐 인입배수관 부설공사를 하였고,그 공사에 합계1,396,462,800원이 소요되었다.원고는 대구광역시 상수도사업본부와 협의를 거쳐2018년11월경 이 사건 택지개발사업 지구 내에 상수도관,배수지,가압장 시설 등을 설치하였다. (3)위와 같은 이 사건 택지개발사업 지구의 구체적인 상수도 공급체계 및 시공주체를 정리하면 아래 그림과 같다. 【인정근거】다툼 없는 사실,갑 제3, 4호증,을 제1내지6호증의 각 기재,변론 전체의 취지 2)판단 위 인정사실에 의하면,원고의 이 사건 택지개발사업 시행에 따라 수돗물을 많이 쓰는 주택단지가 설치됨으로써 그 사업지구 외 간선시설,사업지구 내 기반시설 등 수도시설의 공사가 새로이 필요하게 되었는데,원고는 피고가 설치한‘사업지구 외 간선시설’에 연결하기 위한‘사업지구 내 기반시설’설치공사를 직접 하였을 뿐이므로 이로써 원고가 주택법 제71조 제1항 등에 따른 상수도원인자부담금 납부의무를 모두 이행하였다고 볼 수 없다. 원고는 원고가 이 사건 택지개발사업으로 인해 발생한 수도시설의 신설·증설 비용을 모두 납부한 것이 아니라 하더라도 피고와의 협의를 통해 위와 같이 기반시설을 설치한 이상 원고에게 재차 상수도원인자부담금을 부과할 수 없다고도 주장한다.이는 원고가 사업지구 내 기반시설을 설치하는 것으로 수도법 제71조 제1항 등에 따른 원인자부담금 납부의무의 이행을 모두 갈음하기로 피고와 합의하였다는 취지로 보이나,그러한 합의가 있었음을 인정할 증거가 없다. 결국 이 사건 처분은 위 사업지구 외 간선시설의 건설에 소요된 범위 내에서 이루어진 것으로 적법하고,이중부과라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 5.결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. (별지) 관계 법령 ■수도법 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 17. "수도시설"이란 원수나 정수를 공급하기 위한 취수(取水)ㆍ저수(貯水)ㆍ도수(導水)ㆍ정수(淨水)ㆍ송수(送受)ㆍ배수시설(配水施設),급수설비,그 밖에 수도에 관련된 시설을 말한다. 18. "수도사업"이란 일반 수요자 또는 다른 수도사업자에게 수도를 이용하여 원수나 정수를 공급하는 사업을 말하며,일반수도사업과 공업용수도사업으로 구분한다. 24. "급수설비"란 수도사업자가 일반 수요자에게 원수나 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기(分岐)하여 설치된 급수관(옥내급수관을 포함한다)ㆍ계량기ㆍ저수조(貯水槽)ㆍ수도꼭지,그 밖에 급수를 위하여 필요한 기구(器具)를 말한다. 25. "수도공사"란 수도시설을 신설ㆍ증설 또는 개조하는 공사를 말한다. 제71조(원인자부담금) ①수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다. ②제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법,그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③제1항에 따른 부담금은 수도의 신설,증설,이설,개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다. ■택지개발촉진법 제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "택지개발사업"이란 일단의 토지를 활용하여 주택건설 및 주거생활이 가능한 택지를 조성하는 사업을 말한다. 5. "간선시설"이란「주택법」제2조 제17호에서 정하는 시설을 말한다. 제14조(간선시설의 설치) 간선시설의 설치에 관하여는「주택법」제28조를 준용한다. ■주택법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 12. "주택단지"란 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단의 토지를 말한다. (단서 생략) 17. "간선시설"(幹線施設)이란 도로·상하수도·전기시설·가스시설·통신시설 및 지역난방시설 등 주택단지(둘 이상의 주택단지를 동시에 개발하는 경우에는 각각의 주택단지를 말한다)안의 기간시설을 그 주택단지 밖에 있는 같은 종류의 기간시설에 연결시키는 시설을 말한다.다만,가스시설·통신시설 및 지역난방시설의 경우에는 주택단지 안의 기간시설을 포함한다. 제28조(간선시설의 설치 및 비용의 상환) ①사업주체가 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하는 경우 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하는 경우 다음 각 호에 해당하는 자는 각각 해당 간선시설을 설치하여야 한다.다만,제1호에 해당하는 시설로서 사업주체가 제15조 제1항 또는 제3항에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획에 포함하여 설치하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 1.지방자치단체:도로 및 상하수도시설 ③제1항에 따른 간선시설의 설치 비용은 설치의무자가 부담한다.이 경우 제1항 제1호에 따른 간선시설의 설치 비용은 그 비용의50퍼센트의 범위에서 국가가 보조할 수 있다. ■수도법 시행령 제65조(원인자부담금) ①수도사업자는 법 제71조 제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다.이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다. ②수도사업자는 제1항에 따라 원인자부담금을 부담하게 하려면 수도공사 등에 드는 비용을 산출하여 그 금액·납부기한 및 납부장소를 납입고지서에 적어 부담금을 낼 자에게 알려야 한다. ③제1항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다. 1.수도시설의 신설·증설 비용 2.시설물의 원상복구에 드는 공사비 3.수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액 4.단수(斷水)로 인한 급수차 사용경비 5.도로복구비와 도로결빙 방지비용 6.복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비 7.그 밖에 홍보에 든 경비 등 ⑥제3항 및 제5항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. ■대구광역시 상수도원인자부담금 징수 조례(조례 제4608호, 2014. 6. 30.제정) 제1조(목적) 이 조례는「수도법」제71조와 같은 법 시행령 제65조에 따라 대구광역시 수도시설에 대한 원인자부담금의 산정 및 부과·징수 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “원인자부담금”이란 수도공사 또는 다른 행위를 행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 자가 그로 인해 소요되는 비용을 부담하는 금액으로서 다음 각 목과 같이 구분한다. 가.수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설 공사 등이 필요한 경우에 당해 공사에 필요한 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것(물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신설·증설을 유발시키는 경우도 포함한다) 제5조(부담금 부과대상 및 범위) ①제2조 제1호에 따른 원인자부담금은 급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 비용으로서 건축물의 증·개축 등으로 시설용량을 증가하는 경우를 포함하며,시설용량 증가 시에는 증가된 용량에 한하여 원인자부담금을 부과한다. 제6조(부담금 산정기준) ①급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우(신설,구경확대,보조계량기·세대별계량기 설치)원인자부담금은 별표와 같다. 제7조(부담금의 부과·징수) ①수도공사의 원인자는 공사를 시행하기 전에 시장에게 수도공사에 필요한 사항을 기재 및 첨부하여 수도공사를 요청하여야 한다. ②시장은 수도공사의 원인자에게 제5조 및 제6조에 따른 총금액을 우선 부과·징수 후 시행함을 원칙으로 한다.다만,긴급을 요하는 공사에 대하여는 우선 복구 후 부과·징수할 수 있다. [별표] 원인자부담금 산정기준(제6조 제1항 관련) 급수인입관경신설비 고13㎜20㎜25㎜32㎜40㎜50㎜75㎜100㎜150㎜200㎜250㎜300㎜350㎜400㎜ 이상270,000원720,000원1,296,000원2,572,000원3,960,000원6,318,000원13,086,000원22,356,000원48,708,000원69,174,000원93,222,000원106,920,000원204,498,000원226,642,000원 개조 시에는 신·구 급수인입관경별 원인자부담금을 차액징수 한다. ※ 2호 이상의 공동주택에 대한 공사로서 단일 계량기를 사용하였을 경우 분양 호별로 구분 산정한다.※ 세대별계량기의 원인자부담금은 기존 주계량기 설치시 세대별분담금을 납부하지 아니한 경우에는 세대별로 원인자부담금을 납부하여야 한다.※ 도시계획사업 또는 재건축사업 등으로 전용 급수설비가 폐지되어 새로이 급수신청을 한 경우 급수공사 승인 시 폐지된 전용급수설비의 원인자부담금을 공제하고 부족분이 있는 경우 그 차액을 부과한다.※ 공설공용급수설비, 온수용 보조계량기, 철거를 목적으로 하는 일시 급수설비, 생활용수와 공업용수의 급수설비 구분 없이 동일 관경으로 상호간 전환할 때는 원인자부담금을 부과하지 아니한다.