유족급여 지급방식 변경신청 거부 처분 취소 청

【주문】1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.【청구취지】피고가 2022.4.20.원고에 대하여 한 유족급여 지급방식 변경신청 거부 처분을 취소한다.【이유】1.처분의 경위 가. 망 ○○○(이하 ‘망인’이라 한다)는 2020. 12. 2. 사망하였다. 나. 망인의 배우자인 원고는 2021. 5. 3. 피고에게 망인의 사망에 관하여 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)에서 정한 유족급여 및 장의비의 지급을 청구하였다. 원고는 그 과정에서 다음과 같이 ‘유족급여 수급방법(일시금/연금) 확인서’(이하‘이 사건 확인서’라 한다)에 ‘일시금 50%와 연금 50%로 수령’이라는 수령방법을 자필로기재한 뒤, 이를 원고의 대리인 법무법인 마중을 통하여 피고에게 제출하였다. 0312_서울행정법원_2022구합73390_01.jpg 다. 피고는 2021. 9. 3. 전화를 통하여 원고에게 연금 수령방법 선택에 관하여 재차확인을 한 후, 2021. 9. 6. 망인의 사망을 업무상 재해로 승인하고, 같은 날 이 사건 확인서에 기재된 유족급여 수급방법(일시금 50%와 연금 50%)에 따라 원고에게 유족보상일시금의 100분의 50인 49,505,850원을 지급하였다(이하 ‘이 사건 종전처분’이라고 한다). 또한 피고는 원고에게 매월 25일경 유족보상연금 100분의 50의 정기분에 해당하는 635,240원을 지급하였다. 라. 원고는 2021. 12. 29.경 피고에게 위 지급방법 선택은 착오에 의한 것이라는 이유로 원고의 유족급여 수급방법을 ‘유족보상연금 100%’로 변경하여 달라는 취지의 유족급여 지급방식 변경신청 의견서를 제출하였는데(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다), 이에 대하여 피고는 2022. 4. 20. ‘피고는 수령방법 선택에 대하여 충분히 설명하였고, 이를 변경하는 것은 법령에 근거가 없어 불가능하다’는 취지의 회신(갑 제1호증 참조, 이하 ‘이 사건 회신’이라고 한다)을 하였다. [인정근거]다툼없는사실,갑제1내지3호증,을제1내지3호증의각기재,변론전체의 취지 2.본안 전 항변에 관한 판단 가.피고 주장의 요지 산재보험법에 따른 유족급여는 사회보장적 성격의 보험급여로, 법령에서 정한 절차와 방법에 따라서만 지급이 가능하고, 산재보험법에서 유족급여 지급방식 변경에 관하여 정하고 있지 아니한 점에 비추어 원고에게 조리상의 유족급여 지급방식 변경신청권이 인정된다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 회신은 민원회신에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 거부처분이라고 볼 수 없다. 나.구체적 판단 1) 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하기 위해서는, 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 국민에게 행위발동을 요구할 법규상또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2017. 6. 15. 선고 2013두2945 판결 참조). 거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니므로, 국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가된 조항의 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 하고, 구체적으로 그 신청이 인용될수 있는가 하는 점은 본안에서 판단하여야 할 사항이다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 참조). 2) 위와 같은 법리에 비추어, 앞서 본 처분의 경위, 앞서 든 증거들, 관련 법령의내용을 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 원고에게 유족급여의지급 방식 변경을 구할 수 있는 조리상의 신청권이 인정된다 할 것이므로, 이 사건 회신은 항고소송의 대상인 행정처분에 해당한다. 따라서 피고의 본안전 항변은 받아들이지 않는다. 가) 산재보험법 제62조 제3항은 유족보상연금을 받을 자격이 있는 사람의 선택에따라 100분의 50은 유족보상일시금으로, 나머지는 유족보상연금으로 수령할 수 있도록선택권을 보장하고 있다. 또한 산재보험법에는 연금과 일시금을 각 50/100으로 선택한후 이를 다시 연금 전액으로 변경을 금지하는 명문의 규정이 존재하지 않으며, 관련법령의 취지가 일체의 신청 자체를 불허한다고까지 볼 수는 없으므로, 구체적으로 그신청이 인용될 수 있는지 여부에 관하여는 본안에서 판단하더라도, 그 변경에 관한 판단을 구할 조리상의 신청권을 가진다고 보는 것이 합리적이다. 나) 산재보험법 제62조 제4항은 일정한 경우 유족보상연금을 유족보상일시금으로변경하여 수급할 수 있도록 정하고 있는바, 산재보험법 규정에 의하더라도 최초 수급개시 이후 유족보상연금과 유족보상일시금 사이의 변경이 논리필연적으로 금지되는 것은 아니다. 다) 한편 피고는 유족급여 지급 방법을 정한 부분은 이 사건 종전처분의 일부이므로, 이에 대한 경정신청권을 인정하게 되면 확정된 처분에 대하여도 언제든 다툴 수있게 되어 법률관계가 불안정하게 된다고 주장하나, 이 사건 신청은 불가쟁력이 발생한 이 사건 종전처분 자체의 하자나 흠결을 다투는 것이 아니라, 이 사건 종전처분의효력 자체는 유효함을 전제로, 사후적으로 지급방식의 변경만을 구하는 것이므로 피고의 주장은 받아들일 수 없다. 라) 피고가 본안에 관하여 들고 있는 대법원 판결(대법원 2006. 5. 12. 선고 2003두7651 판결) 역시, 연금지급 방식의 변경을 구할 신청권이 있음을 전제로 청구를 기각한 제1심판결 및 그에 대한 항소를 기각한 항소심 판결의 결론을 그대로 수용하여상고 기각 판결을 선고하였다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부 가.원고 주장의 요지 1) 이 사건 회신은 침익적 처분에 해당한다. 그런데 산재보험법과 같은 법 시행령은 유족급여 지급방식의 변경을 금지하는 어떠한 규정도 두고 있지 않고, 피고 내규인‘보상업무처리규정’에서만 지급방식을 변경할 수 없다고 정하고 있다. 그렇다면 이 사건 회신은 법률유보의 원칙을 위배하여 이루어진 침익적 처분으로 헌법에 반한다. 2) 산재보험법령의 해석상 원고에게는 유족급여 지급방식의 변경을 구할 수 있는신청권이 인정되고, 피고는 이에 기속되어 지급방식을 변경하여야 한다. 3) 설령 유족급여 지급방식 변경이 피고의 재량행위라고 하더라도, 이 사건 종전처분 당시 원고의 선택권 행사와 관련하여 피고가 충분한 설명을 하지 않은 점, 피고가 이 사건 회신과 관련하여 재량권 행사를 위한 내부적 심사를 전혀 하지 아니한 채일괄적으로 거부를 한 점, 이 사건 회신으로 인하여 달성 가능한 공익에 비하여 원고가 입게 되는 불이익은 중대한 점에 비추어 재량권의 일탈？남용이 존재하여 위법하다. 나. 관련 법령 별지 기재와 같다. 다. 이 사건 회신이 법률유보 원칙에 위배되는지 여부에 관한 판단 1) 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 신청에 대한 거부처분을 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분’에 해당한다고 할 수 없는 것이다(대법원 2003. 11. 28. 선고 2003두674 판결 참조). 2) 앞서 인정한 사실에 의하면 이 사건 회신은 원고에게 의무를 부과하거나 권익을제한하는 침익적 처분이 아니라, 수익적 행정행위에 대한 거부처분인바, 이와 전제를달리하는 이 부분 원고의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 라. 산재보험법령 해석상 피고가 원고의 이 사건 신청에 기속되는지 여부에 관한 판단 1) 산재보험법 제62조에 따라 유족급여는 유족보상연금이나 유족보상일시금으로 하되, 유족보상일시금은 근로자가 사망할 당시 유족보상연금을 받을 수 있는 자격이 있는 사람이 없는 경우에 지급하고(제2항), ‘유족보상연금을 받을 수 있는 자격이 있는사람이 원하면’ 유족보상일시금의 100분의 50에 상당하는 금액을 일시금으로, 유족보상연금은 100분의 50을 감액하여 각 지급하게 되는바, 유족보상연금 수급권자는 피고에게 유족급여의 지급을 청구하면서 그 수급방식을 ‘전액 유족보상연금’ 또는 ‘유족보상일시금의 100분의 50 및 유족보상연금 100분의 50’ 중에서 선택할 수 있다. 따라서유족보상연금 수급권자가 유족급여 수급방식을 선택하는 의사표시를 하여 그 의사표시가 상대방인 피고에게 도달하면, 피고는 그에 따른 방식으로 유족급여를 지급할 의무가 있다고 할 것이다. 2) 그러나 위와 같이 유족보상연금 수급권자의 의사표시가 피고에게 도달함으로써유족급여 수급방식 선택의 효력이 발생하였다면 그로써 산재보험법 제62조에 의한 원고의 선택권은 보장된 것이고, 그와 같은 선택의 의사가 사후적으로 변경된 경우의 처리 방식 등에 관하여 산재보험법령이 전혀 규정하고 있지 않은 점에 비추어 산재보험법령이 그 수급방식을 변경하는 선택권에 관하여도 무제한적으로 보장하고 있다고 볼수는 없다. 한편 원고가 수급방식 변경권의 근거로 들고 있는 산재보험법 제62조 제3항은 ‘유족보상일시금의 100분의 50에 상당하는 금액을 일시금으로 지급한다.‘고 정하고 있으므로, 그 문언 자체로 유족급여가 최초로 이루어지기 전임을 전제로 하는 규정이고 사후적 변경권에 관한 규정은 아니다(사후적 선택권을 보장하는 규정이라면 기지급된 유족보상일시금의 반환이나 잔존 유족보상연금의 계산 방식에 관하여 정하고 있어야 할 것이다). 3) 위와 같이 산재보험법의 관련규정에서 유족급여 수급 방식의 최초 선택 이후 사후 변경에 관하여 아무런 정함이 없고 그에 관한 수급권자의 신청에 관하여 피고가 그대로 응해야 한다고 볼 아무런 근거가 없는 이상 도저히 이를 엄격한 요건 하에 인정되는 기속행위라고 해석할 수는 없다. 따라서 그 경우 유족급여 지급방식의 변경은 설령 그 허용 여부를 논한다고 가정하더라도 결국 피고의 판단 하에 원고에 대하여 이루어지는 권리나 이익 부여의 일종으로서 수익적 행정행위의 성격을 갖게 될 수밖에 없으므로 이 부분 원고의 주장은 이유 없다. 마. 재량의 일탈？남용 여부에 관한 판단 1) 산재보험법 제62조 제2항, 제3항에 의하면 유족보상연금이 유족급여의 원칙적인지급방식으로 보인다고 하더라도, 산재보험법 어디에도 유족보상연금과 유족보상일시금 각 100분의 50씩을 선택하였다가 다시 유족보상연금 전부를 선택할 수 있는 것으로 또는 그 반대로 할 수 있는 신청권을 수급권자에게 인정하는 규정이 없다. 산재보험법 제99조에서 고용노동부장관에게 보험급여에 충당하기 위한 책임준비금의 적립의무를 부과하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제90조에서 책임준비금의 구체적인 산정방법을 규정하고 있어, 연금수급권자의 규모는 고용노동부장관이 보험급여에 충당될책임준비금을 산정함에 있어 중요한 기준이 된다 할 것인데, 수급권자의 주관적인 의사나 사정에 따라 수시로 연금과 일시금 사이에서 상호 전환할 수 있다고 한다면 고용노동부장관의 각종 보험급여에 관한 책임준비금의 책정이나 보험기금의 조성과 운영업무에 지장을 초래하게 될 것이 분명해 보이며, 또 설령 그 전환을 인정한다고 하더라도 이는 고용노동부장관의 보험기금의 조성과 운영업무에 지장을 초래하지 않는 범위내에서 극히 예외적으로 허용되어야 한다. 또한 유족보상일시금을 현실적으로 수령함으로써 유족보상일시금 상당액 부분에 대한 수급권은 소멸하였다 할 것이므로 뒤늦게이미 수령한 유족보상일시금 반환을 조건으로 그 수급방법을 연금 방식으로 변경하여줄 것을 구할 수는 없다(대법원 2005. 7. 8. 선고 2003두13700 판결 의 취지 참조). 2) 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거, 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 관련 규정과 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 처분에 법령 위반이나 재량권 일탈·남용 등의 위법사유는 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 주장은 이유 없어 받아들이지 않는다. 가) 원고는 이 사건 확인서에 명시된 “유족급여는 유족보상연금 수급자격자가 있는 경우에는 ‘100% 유족보상연금’으로만 지급되지만, 유족보상연금 수급자격자의 선택에 따라 ‘일시금 50%와 연금 50%’로 지급받을 수 있으며, 유족급여의 지급이 개시되면수령방법의 변경이 불가하다는 것에 대하여 충분히 이해함”이라는 안내사항 하단에 위내용을 이해하였다는 취지로 직접 ‘예’ 항목에 체크 표시를 하였고, 유족급여의 수령방법을 선택하는 항목에 ‘일시금 50%와 연금 50%’라고 자필로 기재하는 한편, 그 하단의‘일시금 50%와 연금 50%로 수령’ 또는 ‘연금 100%로 수령’ 중 택일하도록 한 항목에서전자를 선택한다는 체크 표시를 하였다. 이에 비추어 원고는 이 사건 확인서의 안내사항을 통해 ‘유족급여 수급방법에는 2가지가 있는데 유족보상연금 수급권자의 의사로그 중 하나를 선택할 수 있다’는 점을 인식하고 ‘그 선택에 따라 유족급여의 지급이 개시된 이후에는 수령방법 변경이 불가하다’는 취지에 동의한 상태에서, 피고에게 산재보험법 제62조 제3항에 따라 ‘유족보상일시금의 100분의 50에 상당하는 금액을 일시금으로 지급받고 유족보상연금은 100분의 50을 감액하여 지급받는 방식’을 선택한다는 의사를 명확히 표시하였으며, 설령 원고의 주장과 같이 피고가 2가지 방법의 구체적 이해득실에 관하여 상세한 수치를 들어 설명하지 아니하였다 하더라도 이는 선택권을 행사하는 원고 스스로 판단하여야 할 부분인바, 이를 들어 원고의 선택권 행사에 장애가있었다거나 이 사건 회신이 재량을 일탈하였다고 볼 수 없다. 나) 원고는 피고로부터 2021. 9. 6. 유족보상일시금 100분의 50을 수령하고 그 이후로 수차례에 걸쳐서 유족보상연금 100분의 50에 해당하는 정기분을 각 지급받았는바, 원고가 현실적으로 수령한 유족보상일시금 및 유족보상연금 상당액 부분에 대한수급권은 이미 소멸하였다 할 것이다. 이미 지급이 이루어진 유족급여의 수급방법을사후에 변경하는 것은 연금수급권자의 규모 및 보험급여의 총액 등에 변동을 초래할수 있고, 이로 인해 산재보험재정을 건전화하고 원활한 보험급여 지급을 지속적으로보장하려는 산재보험법 제99조 및 같은 법 시행령 제90조의 취지에 반하는 결과를 가져올 수 있으므로, 단순히 수급권자의 주관적인 의사나 사정에 의해서는 허용될 수 없고, 설령 그 예외를 인정한다 가정하더라도 이는 종전에 선택한 수급방법을 변경하지않는 것이 명백히 산재보험법의 취지에 반하거나 수급권자에게 책임을 물을 수 없는불가피한 사정이 발생한 경우 등 특별한 경우로 제한됨이 타당하다. 다) 앞서 본 바와 같이 원고는 스스로의 선택으로 유족보상일시금과 유족보상연금으로 나누는 수급방법을 결정하였고, 장기적으로 볼 때 전액 연금 방식에 비하여 일시금 100분의 50을 수령하는 것이 원고에게 경제적으로 불리하다는 등의 사유들은 위와같은 유족급여 수급방법 선택 당시에도 이미 존재하고 있었던 사정에 해당할 뿐, 위선택 이후 발생한 불가항력적이거나 불가피한 사정이라고 보이지 않으며, 따라서 기존의 수급방법 선택이 원고의 책임영역 밖에 있는 사항이었다거나 그 선택을 변경하지않을 경우 업무상 재해를 신속하고 공정하게 보상하려는 산재보험법의 취지에 반하는결과가 초래된다고 보기 어렵다. 만일 원고의 주장과 같은 변경을 허용할 경우 원고가우선 100분의 50을 유족보상일시금으로 선택한 후, 그 후 연금 수급기간이 실제로 장기화되어 전액을 유족보상연금으로 수급하는 것이 경제적으로 유리하게 된 것을 확인한 이후에 유족보상연금으로 전환하는 것도 가능하다는 결론에 이르게 되어 부당하다. 라) 피고는 이와 같은 사정을 고려하여 이 사건 회신에 이른 것이고, 달리 원고의주장과 같이 피고가 재량권 행사를 위한 내부 심사를 전혀 하지 아니하였다고 인정할별다른 근거가 존재하지 않는다. 바. 소결론 그렇다면 이 사건 회신은 법률유보의 원칙에 위배되지 아니하고, 기타 법령 위반에해당하지 아니하며, 재량권의 일탈？남용이 있지도 아니하므로 적법하다. 4. 결 론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한 다.재판장 판사 재판장 판사 판사 판사1 판사 판사2