건물 긴급안전조치 비용납부명령 취소청구

1. 사건개요 청구인 황○○는 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○ 소재 ‘○○빌딩’(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) ○○호, 청구인 박○○은 이 사건 건축물 ○○호, 청구인 박○○은 이 사건 건축물 ○○호를 소유하였던 자인데, 피청구인은 2021. 12. 31. 청구인들에게 이 사건 건축물 지하 3층 기둥 파손 등에 관하여 「건축물관리법」 제12조 및 제14조에 따라 긴급점검 명령을 하고, 2022. 1. 3. 같은 법 제21조제1항에 따라 건축물 사용제한 및 안전보강 조치를 명하고, 같은 해 1. 14. 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」(이하 ‘시설물안전법’이라 한다) 제23조제4항에 의하여 안전조치 비용은 「행정대집행법」이 준용됨을 안내하며 안전보강 조치 촉구를 하였다. 이후 피청구인은 이 사건 건축물에 대하여 안전조치 대집행을 하고 2024. 3. 21. 청구인들에게 「행정대집행법」 제5조에 따라 이 사건 건축물에 대한 긴급안전조치 비용 납부 명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축물관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ~ 2. (생략) 3. “관리자”란 관계 법령에 따라 해당 건축물의 관리자로 규정된 자 또는 해당 건축물의 소유자를 말한다. 이 경우 해당 건축물의 소유자와의 관리계약 등에 따라 건축물의 관리책임을 진 자는 관리자로 본다. 제4조(관리자 등의 의무) ① 관리자는 건축물의 기능을 보전ㆍ향상시키고 이용자의 편의와 안전성을 높이기 위하여 노력하여야 한다. ② 관리자는 매년 소관 건축물의 관리에 필요한 재원을 확보하도록 노력하여야 한다. ③ 관리자 또는 임차인은 국가 및 지방자치단체의 건축물 안전 및 유지관리 활동에 적극 협조하여야 한다. ④ 임차인은 관리자의 업무에 적극 협조하여야 한다. 제12조(건축물의 유지·관리) ① 관리자는 건축물, 대지 및 건축설비를 「건축법」 제40조부터 제48조까지, 제48조의4, 제49조, 제50조, 제50조의2, 제51조, 제52조, 제52조의2, 제53조, 제53조의2, 제54조부터 제58조까지, 제60조부터 제62조까지, 제64조, 제65조의2, 제67조 및 제68조와 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조, 제15조의2, 제16조 및 제17조에 적합하도록 관리하여야 한다. 이 경우 「건축법」 제65조의2 및 「녹색건축물 조성 지원법」 제16조ㆍ제17조는 인증을 받은 경우로 한정한다. ② 건축물의 구조, 재료, 형식, 공법 등이 특수한 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물은 제1항 또는 제13조부터 제15조까지의 규정을 적용할 때 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물관리 방법ㆍ절차 및 점검기준을 강화 또는 변경하여 적용할 수 있다. 제14조(긴급점검의 실시) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 해당 건축물의 관리자에게 건축물의 구조안전, 화재안전 등을 점검하도록 요구하여야 한다. 1. 재난 등으로부터 건축물의 안전을 확보하기 위하여 점검이 필요하다고 인정되는 경우 2. 건축물의 노후화가 심각하여 안전에 취약하다고 인정되는 경우 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 ② 제1항에 따른 점검(이하 “긴급점검”이라 한다)은 관리자가 긴급점검 실시 요구를 받은 날부터 1개월 이내에 실시하여야 한다. ③ 긴급점검의 항목, 절차, 방법 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제21조(사용제한 등) ① 관리자는 건축물의 안전한 이용에 주는 영향이 중대하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 해당 건축물에 대하여 사용제한ㆍ사용금지ㆍ해체 등의 조치를 하여야 한다. ② 관리자는 제1항에 따른 조치를 하는 경우에는 미리 그 사실을 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. 이 경우 통보를 받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이를 공고하여야 한다. ③ 제20조제1항에 따라 건축물관리점검 결과를 보고받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 건축물의 안전한 이용에 주는 영향이 중대하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 건축물의 사용제한ㆍ사용금지ㆍ해체 등의 조치를 명할 수 있다. ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니한 경우에는 「행정대집행법」에 따라 대집행을 할 수 있다. 【시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. (생략) 2. “관리주체”란 관계 법령에 따라 해당 시설물의 관리자로 규정된 자나 해당 시설물의 소유자를 말한다. 이 경우 해당 시설물의 소유자와의 관리계약 등에 따라 시설물의 관리책임을 진 자는 관리주체로 보며, 관리주체는 공공관리주체(公共管理主體)와 민간관리주체(民間管理主體)로 구분한다. 제13조(긴급안전점검의 실시) ① 관리주체는 시설물의 붕괴ㆍ전도 등이 발생할 위험이 있다고 판단하는 경우 긴급안전점검을 실시하여야 한다. ② 국토교통부장관 및 관계 행정기관의 장은 시설물의 구조상 공중의 안전한 이용에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 판단되는 경우에는 소속 공무원으로 하여금 긴급안전점검을 하게 하거나 해당 관리주체 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(제6조제1항 단서에 해당하는 시설물의 경우에 한정한다)에게 긴급안전점검을 실시할 것을 요구할 수 있다. 이 경우 요구를 받은 자는 특별한 사유가 없으면 그 요구를 따라야 한다. ③ 국토교통부장관 또는 관계 행정기관의 장이 제2항에 따른 긴급안전점검을 실시하는 경우 점검의 효율성을 높이기 위하여 관계 기관 또는 전문가와 합동으로 긴급안전점검을 실시할 수 있다. ④ 제2항에 따라 긴급안전점검을 실시하는 공무원은 관계인에게 필요한 질문을 하거나 관계 서류 등을 열람할 수 있다. ⑤ 제2항에 따라 긴급안전점검을 실시하는 공무원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 관계인에게 보여주어야 한다. ⑥ 국토교통부장관 또는 관계 행정기관의 장은 제2항에 따라 긴급안전점검을 실시한 경우 그 결과를 해당 관리주체에게 통보하여야 하며, 시설물의 안전 확보를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 정밀안전진단의 실시, 보수ㆍ보강 등 필요한 조치를 취할 것을 명할 수 있다. ⑦ 제1항 및 제2항에 따라 관리주체 또는 관계 행정기관의 장이 긴급안전점검을 실시한 경우 그 결과보고서를 국토교통부장관에게 제출하여야 한다. 관리주체가 제출하는 경우에는 제6조제4항부터 제7항까지를 준용한다. ⑧ 긴급안전점검의 절차 및 방법, 긴급안전점검을 실시할 수 있는 자의 자격 등 긴급안전점검 실시에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제23조(긴급안전조치) ① 관리주체는 시설물의 중대한결함등을 통보받는 등 시설물의 구조상 공중의 안전한 이용에 미치는 영향이 중대하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정되는 경우에는 시설물의 사용제한ㆍ사용금지ㆍ철거, 주민대피 등의 안전조치를 하여야 한다. ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시설물의 중대한결함등을 통보받는 등 시설물의 구조상 공중의 안전한 이용에 미치는 영향이 중대하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정되는 경우에는 관리주체에게 시설물의 사용제한ㆍ사용금지ㆍ철거, 주민대피 등의 안전조치를 명할 수 있다. 이 경우 관리주체는 신속하게 안전조치명령을 이행하여야 한다. ③ 관리주체는 제1항 또는 제2항에 따른 사용제한 등을 하는 경우에는 즉시 그 사실을 관계 행정기관의 장 및 국토교통부장관에게 통보하여야 하며, 통보를 받은 관계 행정기관의 장은 이를 공고하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 안전조치명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하는 경우에는 그에 대신하여 필요한 안전조치를 할 수 있다. 이 경우 「행정대집행법」을 준용한다. ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제4항에 따른 안전조치를 할 때에는 미리 해당 관리주체에게 서면으로 그 사실을 알려주어야 한다. 다만, 긴급한 경우이거나 알리는 것이 불가능한 경우에는 안전조치를 한 후 그 사실을 통보할 수 있다. 【행정대집행법】 제2조(대집행과 그 비용징수) 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여 직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다. 제3조(대집행의 절차) ① 전조의 규정에 의한 처분(이하 대집행이라 한다)을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다. 이 경우 행정청은 상당한 이행기한을 정함에 있어 의무의 성질ㆍ내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도록 하여야 한다. ② 의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다. ③ 비상시 또는 위험이 절박한 경우에 있어서 당해 행위의 급속한 실시를 요하여 전2항에 규정한 수속을 취할 여유가 없을 때에는 그 수속을 거치지 아니하고 대집행을 할 수 있다. 제5조(비용납부명령서) 대집행에 요한 비용의 징수에 있어서는 실제에 요한 비용액과 그 납기일을 정하여 의무자에게 문서로써 그 납부를 명하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 집합건물 등기사항전부증명서, 노후건축물 긴급점검 명령, 건축물에 대한 사용제한 명령 및 안전보강 촉구, 건축물 붕괴 우려에 따른 안전보강 조치 촉구, 긴급안전조치 명령, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인 황○○는 2001. 10. 15. ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○ 소재 ‘○○빌딩’ ○○호에 관하여 매매를 원인으로 소유권을 이전받고, 2023. 11. 17. 주식회사○○신탁에 신탁을 원인으로 소유권을 이전한 자이다. 나) 청구인 박○○은 2003. 12. 27. 이 사건 건축물 ○○호에 관하여 증여를 원인으로 소유권을 이전받고, 2023. 11. 17. 주식회사○○신탁에 신탁을 원인으로 소유권을 이전한 자이다. 다) 청구인 박○○은 2003. 12. 27. 이 사건 건축물 ○○호에 관하여 증여를 원인으로 소유권을 이전받고, 2023. 11. 17. 주식회사○○신탁에 신탁을 원인으로 소유권을 이전한 자이다. 라) 피청구인은 2021. 12. 31. 청구인들에게 이 사건 건축물 지하 3층 기둥 파손 등에 관하여 「건축물관리법」 제12조 및 제14조에 따라 긴급점검 명령을 하였다. 마) 피청구인은 2022. 1. 3. 청구인들에게 「건축물관리법」 제21조제1항에 따라 건축물 사용제한 명령 및 안전보강 조치 촉구를 하였다. 바) ○○ 자치운영회는 2022. 1. 3. 피청구인에게 안전보강조치를 시행하여 줄 것을 요청하였다. 사) 피청구인은 2022. 1. 14. 청구인들에게 시설물안전법 제23조제4항에 의하여 응급보강 조치를 시행하였고 그 비용에 대하여는 「행정대집행법」이 준용됨을 안내하면서 안전보강 조치 촉구를 하였다. 아) 피청구인은 2022. 1. 27. 청구인들에게 시설물안전법 제23조에 따라 긴급안전조치 명령을 하였다. 자) ○○ 비상대책위원회는 2022. 1. 28. 피청구인에게 긴급안전조치를 신속히 추진하여 줄 것을 요청하였다. 차) 피청구인은 2022. 2. 4. 청구인들에게 시설물안전법 제23조제4항에 따라 안전조치를 추가 시행할 예정임을 알렸다. 카) 피청구인은 2022. 2. 10. ○○ 비상대책위원회에 위 자)항의 긴급안전조치 요청에 대하여 안전조치를 시행한다는 회신을 하였다. 타) 피청구인은 2022. 2. 10. 청구인들에게 시설물안전법 제13조에 따라 긴급안전점검을 실시하고 있으며 긴급안전조치를 즉시 시행하라고 명하였다. 파) ○○ 비상대책위원회는 2022. 2. 16. 피청구인에게 긴급안전조치 명령에 대하여 「행정대집행법」을 따르겠다는 취지의 회신을 하였다. 하) 피청구인은 2024. 3. 21. 청구인들에게 「행정대집행법」 제5조에 따라 이 사건 건축물에 대한 긴급안전조치 비용납부명령을 하였다. 2) 처분의 적정 여부 가) 청구인들은 “피청구인이 비용납부에 대해 고지한 바도 없고 인·허가 관청으로서 성실한 의무를 이행하지 못해 발생한 사태이므로 비용부과는 위법·부당하다.”라고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실에 의하면 이 사건 건축물 지하 3층 기둥 파손으로 붕괴 위험이 발생하자, 피청구인은 2021. 12. 31. 이 사건 건축물의 관리자 및 소유자를 수신자로 정하여 ○○ 관리사무소에 「건축물관리법」 제12조 및 제14조에 따른 긴급점검 명령을 통보하고, 이후 2022. 2. 10. 긴급안전조치 시행을 명하기까지 수차례에 걸쳐서 안전조치 명령을 촉구하면서 「행정대집행법」이 준용됨을 안내한 사실, 이에 대해 ○○ 자치운영회는 2022. 1. 3. 관리단이 조직되지 않아 비상대책위원회를 구성중이니 피청구인에게 선안전보강조치를 시행할 것을 요청하고, 이후 구성된 ○○ 비상대책위원회는 2022. 1. 28. 및 같은 해 2. 16. 피청구인에게 피청구인 주도로 안전조치를 추진할 것과 「행정대집행법」에 순응할 것을 통보한 사실이 인정된다. 집합건물의 관리단은 어떠한 조직행위를 거쳐야 비로소 성립되는 단체가 아니라 구분소유관계가 성립하는 건물이 있는 경우 당연히 그 구분소유자 전원을 구성원으로 하여 성립되는 단체라 할 것이고(대법원 2002. 12. 27. 선고 2002다45284 판결 참조), 건축물의 소유자는 건축물의 관리자로서 안전에 대한 책임이 있다 할 것인데, 위 인정사실에 의하면 피청구인의 안전조치 대집행은 다중의 안전을 보호하기 위한 긴급성이 인정되므로, 청구인들이 ○○ 자치운영회 또는 비상대책위원회에 소속되어 있었는지 여부와 무관하게 피청구인이 위와 같은 절차를 거쳐 실시한 대집행의 비용을 청구인들의 건축물 소유지분에 따라 부과한 이 사건 처분에 위법·부당함이 있다고 하기 어렵다. 나) 청구인들은 이 사건 건축물이 적법하게 건축된 이후 인근에 후발 준공된 건축물의 지속적인 배수로 인해 이 사건 건축물의 기초 지반에 침하가 생겨 기둥에 균열이 발생한 것이므로 청구인들에 대한 비용부과는 위법하다고 주장한다. 행정처분의 적법성에 대해서는 피청구인에게 증명책임이 있으나, 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에 처분은 정당하며, 이와 상반되는 주장과 증명은 상대방인 청구인들에게 책임이 돌아간다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 참조). 살피건대, 건축물의 소유자는 건축물의 안전에 대해 책임을 지는 주체인바, 청구인들이 제출한 자료만으로는 이 사건 건축물 기둥의 균열이 이 사건 건축물 또는 인근 건물에 대한 피청구인의 인·허가의 잘못으로 발생한 것이라는 점을 입증하기 부족하므로 청구인들의 이 부분 주장도 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.