건설업 등록말소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 건설업 등록기준(자본금) 미달로 영업정지처분(2019. 9. 2. - 2020. 3. 1.)을 받은 후, 그 종료일로부터 1개월 이내 미달사유를 보완하지 않아「건설산업기본법」제83조제3호의2를 위반했다는 이유로 피청구인이 2020. 6. 19. 청구인에게 2020. 7. 11.자로 종합건설업체 등록말소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 청구인에게 ‘처분의 사전통지’를 하지 않아 청구인이 충분히 변명할 수 있는 기회를 박탈하였는바, 이는 행정절차상 중대하고 명백한 흠결을 범한 것으로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인의 2020. 5. 29. 청문개최 통보에 대하여, 청구인은 2020. 5. 27. 피청구인에게 휴업(2019. 7. 23. ~ 2020. 7. 22.) 중이고, 대표이사가 암수술과 코로나19로 대민접촉이 금지되었다는 이유로 의무기록사본을 첨부하여 청문연기신청을 하였으나, 피청구인이 이를 감정적으로 묵살하고, 청문을 실시하지 않은 것은 직권남용에 해당한다. 다. 피청구인은 3차례나 청구인의 사정을 봐줄 것같이 하며, 계속하여 제출기일을 2020. 6. 30., 2020. 7. 10., 2020. 7. 22.로 각각 연기하여 주었고, 청구인은 이를 신뢰하여 요구사항에 대하여 계속 이행해주고 2020. 7. 22. 최종적으로 이행을 완료하여 자본금 요건을 모두 충족시켰는데, 그럼에도 불구하고 피청구인이 이 사건 처분을 취소해 주지 않은 것은 ‘행정의 신뢰보호원칙’을 위반한 것이다. 라. 청구인은 피청구인의 요구에 부응하여 휴업기간이 종료된 2020. 7. 22.자로 자본금 527백만원을 확보하여 건설업 등록요건을 충족하였으므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 2020. 4. 6. 청구인에게「건설산업기본법」등록기준 위반에 따른 청문 통지를 하면서 붙임 자료를 통해 「행정절차법」 제21조에서 규정하고 있는 처분의 사전 통지 시 기재하여야 할 사항을 모두 기재하여 통지하였으므로, 이를 통해 청구인은 예정된 처분이 등록말소라는 것을 확인할 수 있었고, 청문통지서 수령일(2020. 4. 10.)부터 청문일시(2020. 5. 29.)까지는 약 50일의 기간이 있어 청구인은 소명자료 준비 및 의견제출, 참석 곤란 시 대리인 선임 등을 충분히 준비할 수 있었다. 나. 청구인의 청문연기 요청에 대하여 청문연기 사유에 해당하지 않아 청문연기는 불가하고, 관련 규정에 따라 대리인 선임이 가능함을 안내하였다. 다. 청구인의 이의신청은 이 사건 처분이 이미 이루어진 후에 제기되었고, 청구인의 이의신청에 대하여 민원응대 제고 차원에서 재검토를 진행하였으나, 청구인의 귀책사유로 인하여 등록말소 처분이 그대로 유지될 수밖에 없었는바, 행정의 신뢰보호 원칙을 위배하였다고 볼 수 없다. 4. 관계법령 등 행정절차법 제4조, 제21조, 제22조 건설산업기본법 제9조, 제10조, 제83조 건설산업기본법 시행령 제13조제1항, 별표 2 경기도 청문실시에 관한 조례 제9조 건설업관리규정 제8장제2항, 별지 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한「건설산업기본법」위반 종합건설업체 행정처분(영업정지) 공고문, 청문통지서, 청문연기 의견제출서, 이 사건 처분서, 이 사건 처분에 대한 이의신청서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2009. 9. 16. 토목공사업을 등록한 회사이다. 나. 피청구인은 2019. 8. 21.「건설산업기본법」위반 종합건설업체 행정처분(영업정지) 공고를 하여 다음과 같이 청구인에게 토목공사업 영업정지 6개월 처분(이하 ‘이 사건 영업정지처분’이라 한다)을 하였고, 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 이 사건 영업정지처분 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118040539"> </img> ○ 등록기준 미달사항 보완 안내 - 영업정지처분을 받은 후 그 처분의 종료일까지 등록기준 미달사항을 보완하지 않거나, 향후 3년 이내 동일한 등록기준 미달 시「건설산업기본법」제83조제3호의2, 제3호의3 규정에 따라 등록말소 처분사유가 됨 - 미달사항 보완서류를 영업정지처분 종료일부터 30일 이내 처분청에 반드시 제출 ○ 자본금 : 재무관리상태진단보고서(영업정지 종료일 기준) 다. 피청구인은 2020. 4. 6. 청구인에게「건설산업기본법」등록기준 위반에 따른 청문 (이하 ‘이 사건 청문’이라 한다)실시 통지를 하였고, 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 예정된 처분의 제목 :「건설산업기본법」위반에 따른 행정처분 ○ 당사자 성명 및 주소 : 붙임 1 참조 ○ 처분의 원인이 되는 사실 : 붙임 1 참조 ○ 처분하고자 하는 내용 : 붙임 1 참조 ○ 법적근거 및 조문내용 : 붙임 1 참조 ○ 청문실시 - 기관명 : 경기도/ 부서명 : 건설정책과/ 담당자 : 김○○, 임○○, 김□□, 우○○ - 주 소 : 경기도 의정부시 청사로 1/ 전화번호 : 유의사항 참조 - 일 시 : 붙임 1 참조 - 장 소 : 붙임 1 참조 - 주재자 : 법무담당관실 법률자문관 ○ 청문시 유의사항 - 귀하는 청문일에 출석하여 의견을 진술하고 증거를 제출할 수 있으며, 참고인ㆍ감정인 등에 대하여 질문할 수 있습니다. 만일, 청문일에 출석하지 아니하는 경우에는 미리 별지 제11호 서식에 의한 의견서를 제출할 수 있습니다. - 참석자 : 대표자 또는 대리인(임ㆍ직원 등) - (이하 생략) ○[붙임 1]청문대상 업체 명단 및 청문 일정 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118040541"> </img> 라. 청구인은 2020. 5. 27. 피청구인에게 의무기록사본증명서 1통을 첨부하여 청문연기 의견서를 제출하였고, 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ① 의견제출 내용 - 청문출석 통지서를 영수(2020. 4. 10.)하였으나, 첨부서류와 같이 대표이사 P○○의 수술과 코로나19 등으로 인하여 청문연기 신청서를 제출함 ② 의무기록사본증명서 - 발급기관 : 서울대학교병원 - 수술 전 진단명 : Prostate Cancer - 마취종류 : 전신 - 수술일자 : 2020. 4. 14. 마. 피청구인이 2020. 5. 28. 청구인의 대표이사 P○○에게 발송한 문자안내 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118039335"> </img> 바. 피청구인은 2020. 5. 29. 위 다항에서 통지한 청문일시 및 청문장소에서 청문을 실시하였고, 청구인은 청문에 출석하지 않았다. 사. 피청구인은 2020. 6. 19. 청구인에게 경기도 공고로 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118039337"> </img> 아. 청구인은 2020. 6. 24. 피청구인에게 이 사건 처분에 대하여 이의신청을 제기하였다. 자. 청구인은 2020. 7. 22. 피청구인에게 2020. 7. 10. 기준 재무관리상태진단보고서를 제출하였고, 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 등록기준자본 : 500,000,000원 ○ 평정 후 실질자본 : 527,906,465원 ○ 진단의견 : 적격 ○ 진단내역 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=118039339"> </img> 차. 피청구인이 청구인이 제출한 위 자항의 재무관리상태진단보고서에 첨부된 현금등가물(예금 등) 명세서상 예금평균 잔액에 대하여 검토한 결과에 따르면, 청구인 측 진단자가 계산한 청구인의 30일 동안의 은행거래실적 평균잔액은 161,667,751원이고, 이에 대하여 피청구인이 검토한 청구인의 30일 동안의 은행거래실적 평균잔액은 11,666,667원이며, 청구인과 피청구인이 계산한 은행거래실적 평균잔액 차액은 150,001,084원인 것으로 확인된다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 등 1)「행정절차법」제4조제1항에 따르면, 행정청은 직무를 수행할 때 신의(信義)에 따라 성실히 하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제21조제1항에 따르면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호(1. 처분의 제목, 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 5. 의견제출기관의 명칭과 주소, 6. 의견제출기한, 7. 그 밖에 필요한 사항)의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면, 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 하고, 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니한 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다고 되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면, 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제12조에 따르면, 당사자등은 ① 당사자등의 배우자, 직계 존속ㆍ비속 또는 형제자매, ② 당사자등이 법인등인 경우 그 임원 또는 직원, ③ 변호사, ④ 행정청 또는 청문 주재자(청문의 경우만 해당한다)의 허가를 받은 자, ⑤ 법령등에 따라 해당 사안에 대하여 대리인이 될 수 있는 자 중 어느 하나에 해당하는 자를 대리인으로 선임할 수 있다고 되어 있다. 같은 법 제22조에 따르면, 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호[1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우, 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 3. 다음 각 목(가. 인허가 등의 취소, 나. 신분ㆍ자격의 박탈, 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소)의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우]의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다고 되어 있다. 2)「건설산업기본법」제9조제1항에 따르면, 건설업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 업종별로 국토교통부장관에게 등록을 하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제10조에 따르면, 제9조제1항에 따른 건설업의 등록기준이 되는 다음 각 호[1. 기술능력, 2. 자본금(개인인 경우에는 자산평가액을 말한다. 이하 같다), 3. 시설 및 장비, 4. 그 밖에 필요한 사항]의 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있으며, 같은 법 제83조제3호에 따르면, 국토교통부장관은 건설사업자가 제10조에 따른 건설업의 등록기준에 미달한 사실이 있는 경우 그 건설사업자의 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명할 수 있다고 되어 있고, 같은 조제3호의2에 따르면, 제10조에 따른 건설업의 등록기준에 미달하여 영업정지처분을 받은 후 그 처분의 종료일까지 등록기준 미달사항을 보완하지 아니한 경우에는 건설업 등록을 말소하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 제86조에 따르면, 국토교통부장관은 법 제83조에 따라 등록말소를 하려면 청문을 하여야 한다고 되어 있다. 같은 법 제91조에 따르면, 이 법에 따른 국토교통부장관의 권한은 대통령령으로 정 하는 바에 따라 그 일부를 소속 기관의 장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다)에게 위임할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제86조제1항제10호 및 제11호에 따르면, 법 제83조의 규정에 의한 건설업등록말소 또는 영업정지 및 법 제86조의 규정에 의한 청문의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다고 되어 있다. 3)「건설산업기본법」시행령 별표 2에 따르면, 건설업 등록기준 중 토목공사업의 경우 자본금 기준은 법인 5억원 이상, 개인 10억원 이상으로 되어 있다. 4)「경기도 청문실시에 관한 조례」제9조에 따르면, 청문주재자는 청문대상자가 청문기일의 연기를 요청한 경우 그 연기사유에 정당한 이유가 있다고 인정되는 경우에는 청문기일을 조정할 수 있다고 되어 있다. 5)「건설업 관리규정」(국토교통부예규 제337호) 제8장제2항다목에 따르면, 법 제83조제3호(건설업등록기준 미달)에 해당되어 영업정지처분을 받은 건설사업자가 처분종료일까지 등록기준의 미달사항을 보완하지 아니한 경우 시ㆍ도지사 등은 영업정지처분 종료일까지 등록기준 미달사항의 보완 여부를 확인하여야 하며, 보완자료(건설업등록기준 중 자본금은 영업정지처분 종료일을 기준일로 한 재무관리상태진단보고서)를 영업정지처분 종료일부터 30일 이내에 제출받아 확인하여야 한다고 되어 있다. 같은 규정 별지 2 건설업체 기업진단지침 제15조제1항에 따르면, 예금은 진단을 받는 자의 명의로 금융기관에 예치한 장ㆍ단기 금융상품으로 요구불예금, 정기예금, 정기적금, 증권예탁금 그 밖의 금융상품을 말한다고 되어 있고, 같은 조 제2항제1호에 따르면, 예금은 진단기준일을 포함한 30일 동안의 은행거래실적 평균잔액으로 평가하며, 이 경우 30일 동안의 기산일과 종료일은 전체 예금에 동일하게 적용하여야 한다. 다만, 예금의 평가금액은 진단기준일 현재의 예금 잔액을 초과할 수 없다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 따르면, ① 진단기준일 현재 진단을 받는 자 명의의 금융기관 예금잔액증명과 진단기준일을 포함한 60일간의 은행거래실적증명(제2항제2호의 경우에는 진단기준일부터 진단일까지 기간의 은행거래실적증명을 말한다)을 제시하지 못하는 경우(다만, 은행거래실적증명이 발급되지 않는 금융상품의 경우에는 금융기관으로부터 발급받은 거래사실을 증명하는 다른 서류로 갈음할 수 있다), ② 예금이 이 지침에서 부실자산이나 겸업자산으로 보는 자산을 회수하는 형식으로 입금된 후 진단기준일을 포함한 60일 이내에 그 일부 또는 전부가 부실자산이나 겸업자산으로 출금된 경우는 부실자산으로 처리하여야 하고 제2항에 따른 은행거래실적 평균잔액을 계산할 때에도 이를 제외하여야 한다고 되어 있고, 같은 지침 제19조제1항에 따르면,「법인세법」상 특수관계자에 대한 가지급금 및 대여금은 부실자산으로 보며, 특수관계자가 아닌 자에 대한 대여금은 겸업자산으로 본다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 청구취지에서 ‘피청구인이 2020. 6. 16. 청구인에게 한 건설산업기본법 위반 종합건설업체 행정처분(등록말소)을 취소한다’고 기재하고 있으나, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2020. 6. 19. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 청구인이 이 사건 처분일을 잘못 기재한 것이 분명하므로, 이하에서는 청구인이 2020. 6. 19. 이루어진 이 사건 처분을 다투는 것으로 선해하여 살펴보기로 한다. 2) 먼저, 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 ‘처분의 사전통지’를 하지 않아 청구인이 충분히 변명할 수 있는 기회를 박탈하였다고 주장하는 부분에 대하여 살피건대,「행정절차법」제21조제1항 및 제2항에 따르면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ① 처분의 제목, ② 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, ③ 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, ④ 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, ⑤ 의견제출기관의 명칭과 주소, ⑥ 의견제출기한, ⑦ 그 밖에 필요한 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면, 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 하고, 이 경우 위 ④ ~ ⑥까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니한 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다고 되어 있다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2020. 4. 6. 이 사건 청문 통지를 하면서「행정절차법」제21조제1항에서 규정하고 있는 ‘처분의 사전통지’ 시 통지하여야 할 사항을 모두 기재하여 통지를 한 점, 청구인이 이 사건 청문 통지서를 수령한 날은 2020. 4. 10.로서 이 사건 청문일인 2020. 5. 29.까지 약 50일의 기간이 있었는바, 청구인이 소명자료, 의견서제출, 참석이 어려울 경우 대리인 선임 등을 준비할 시간이 부족했다고 보기는 어려운 점 등을 고려할 때, 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 3) 다음으로, 청구인이 대표이사 P○○의 암수술과 휴업 등의 사유로 청문연기 신청을 하였으나, 피청구인이 받아주지 않은 것은 부당하다는 취지의 주장을 하는바, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 청문 통지 시 참석대상을 ‘대표자 또는 대리인(임ㆍ직원 등)’으로 안내를 한 점, 청구인의 대표이사는 2명으로 청문연기 요청을 한 대표이사 P○○ 외 나머지 대표이사 B○○의 경우 이 사건 청문의 참석이 어려운 객관적이고 구체적인 사정은 확인되지 않는 점,「행정절차법」제12조에 따르면, 대리인으로 선임할 수 있는 자를 당사자등이 법인등인 경우 그 임원 또는 직원, 변호사, 행정청 또는 청문 주재자(청문의 경우만 해당한다)의 허가를 받은 자, 법령 등에 따라 해당 사안에 대하여 대리인이 될 수 있는 자로 폭 넓게 인정하고 있는 점 등을 고려할 때, 청구인의 청문연기 사유에 정당한 이유가 있었다고 인정되기 어려우므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 4) 청구인은 피청구인이 3차례나 보정날짜를 연기해 주면서 이 사건 처분을 취소해 줄 것같이 하다가 취소해 주지 않은 것은 행정의 신뢰보호 원칙을 위반한 것이라고 주장하나, 보정날짜 연기는 이 사건 처분이 이루어진 이후에 이루어진 사항으로 보정날짜 연기가 이 사건 처분을 취소해 주겠다는 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수는 없다고 할 것인바, 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 5) 청구인은 2020. 7. 22.자로 자본금 527백만원을 확보하여 건설업 등록요건을 충족하였다고 주장하나,「건설산업기본법」제83조제3호의2에 따르면, 건설업의 등록기준에 미달하여 영업정지처분을 받은 후 그 처분의 종료일까지 등록기준 미달사항을 보완하지 아니한 경우 건설업 등록을 말소하도록 되어 있고,「건설업 관리규정」제8장제2항다목에 따르면, 시ㆍ도지사 등은 보완자료를 영업정지처분 종료일부터 30일 이내에 제출받아 확인하여야 한다고 되어 있는바, 청구인이 이 사건 영업정지 처분 종료일로부터 1개월 이내 미달사유 보완사항을 피청구인에게 제출하였다는 증거자료가 확인되지 않는 점, 설령 청구인이 재무관리상태진단보고서를 2020. 7. 10. 기준으로 작성하여 제출하였다고 하더라도, 이는 청구인의 건설업 등록말소일 이후의 재무상태를 반영한 것으로 적합한 재무관리상태진단보고서로 볼 수 없는 점 등을 고려할 때, 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 6) 따라서, 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.