건설업 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 건축공사업을 등록하여 건설업을 영위하는 업체인데, 타 건설법인과 중복하여 사무실을 사용하여,「건설산업기본법」제10조에 따른 건설업 등록기준(사무실)을 위반하였다는 이유로 피청구인은 2022. 6. 23. 청구인에게 같은 법 제83조제3호에 따라 4개월(2022. 8. 1. ~ 2022. 11. 30.)의 건설업 영업정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가.「건설산업기본법」 제10조 및 같은 법 시행령 제13조 별표 2에 따르면, 사무실에 대해서는 ‘「건축법」 등 관계 법령에 적합하고, 건설업을 등록하려는 시ㆍ도 안에 위치한 사무실을 갖출 것’이라고만 규정되어 있고, 사무실과 관련하여 아무런 규정이 없다. 다만, 「건설업 관리규정」 제2장제3호라목에서 ‘사무실은 다른 건설업자 등의 사무실과 명확히 구분되어야 한다’는 취지의 규정이 있으나, 청구인의 대표자와 같이 1인의 건설업자가 2개의 업종을 운영하고 있을 때 사무실을 구분해야 하는지에 대한 기준을 정하고 있지 않는바, 이 사건 처분은 처분 근거가 불명확하다. 나. 또한, 청구인은 피청구인이 실태조사에서 지적한 그 다음 날 즉시 별도의 사무실을 임대하여 필요한 사무설비 등 등록기준에 적정하게 시정 완료 후 보고하였고, 피청구인의 청문주재관의 청문조서에 따르면, 이 사건 처분은 무리라고 판단하여 작성 후 청구인에게 이를 구두로 통보하였음에도 불구하고 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 비례의 원칙을 위반하여 그 재량을 일탈?남용한 것이므로 위법?부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 불공정 건설업체(페이퍼컴퍼니) 단속을 위하여 실태조사를 하고 있으며, 청구인의 경우 출입문 등을 공동으로 사용하여 사무실 독립사용 규정을 중대하게 위반하였으므로, 이는 「건설산업기본법」 제10조, 동법 시행령 제13조, 「건설업 관리규정」(국토교통부예규 제337호) 제2장제3항에 따른 사무실 규정을 위반하여 건설업 등록기준을 미달한바, 「건설산업기본법」 제83조제3항에 따라 이 사건 처분을 한 것이므로, 이 사건 처분은 적법?타당하다. 4. 관계법령 건설산업기본법 제9조, 제10조, 제83조, 제84조, 제91조 건설산업기본법 시행령 제13조, 제80조, 제86조, 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 건설업등록증, 점검결과 보고서, 이 사건 처분 사전 통지(청문 통지), 의견제출서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2011. 2. 24. 건축공사업(등록번호 **-****)을 등록하였고, 주된 영업소재지는 ‘서울특별시 송파구 A동 ***-* B빌딩 ***호’ 이며, 2011. 10. 26. ‘서울특별시 송파구 A동 **-**, 2층’, 2022. 5. 6. ‘서울시 송파구 C로 **길 *, 606호’로 각각 소재지를 변경하였다. 나. 청구인과 대표자가 동일한 D(주)가 2022년 양화대교 보수공사 공공입찰에 참가함에 따라, 피청구인은 2022. 5. 3. 위 업체에 대해 건설업 등록기준 실태조사를 실시하였는데, 그 점검결과의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ? 대상 업체 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550625"> ┌───┬──────────────┬─────────────┐ │구분 │업종 및 등록번호 │소재지 │ ├───┼──────────────┼─────────────┤ │D(주) │시설물유지관리법(A 05-29-01)│서울특별시 송파구 A동 **- │ │ │실내건축공사업(A-20-01-03) │** │ └───┴──────────────┴─────────────┘ </img> ? 점검결과 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550627"> ┌──┬────┬───┬───┐ │구분│기술능력│자본금│사무실│ ├──┼────┼───┼───┤ │적정│적정 │적정 │부적정│ │여부│ │ │ │ └──┴────┴───┴───┘ </img> ? 사무실(부적정) - 타 업체인 청구인과 공동 출입구 및 사무실 사용 (청구인 업종 : 종합건설업체, 업종등록번호 : 01-2954) ※ 관련 법령 :「건설업 관리규정」 제2장제3항 라목(바) ‘사무실은 다른 건설사업자 등의 사무실과 명확히 구분되어야 함’ 다. 피청구인이 2022. 5. 26. 청구인에게 다음과 같이 행정처분 사전통지(청문실시 통지)를 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550641"> ┌──────┬───────────────────────────────────────┐ │예정된 │?건설산업기본법? 위반 혐의에 따른 행정처분 │ │처분의 제목 │ │ ├──────┼───────────────────────────────────────┤ │처분의 │○ 건설업 등록기준 미달(사무실) │ │원인된 │ - 2011년부터 2022년 4월까지 사무실 혼재, 전문, 종합건설 사용) │ │사실 │ │ │ │ ※ 타 법인(대표 1인, 전문 종합 겸업)과 혼재 사용으로 ㈜현우건설기술단과 조이│ │ │엘 전문건설과 공동 출입구 및 사무실 혼재 사용으로 「건설업 관리규정」 제2 │ │ │장제3항 위배 │ ├──────┼───────────────────────────────────────┤ │처분하고자 │영업정지 6개월 │ │하는 내용 │ │ ├──────┼───────────────────────────────────────┤ │법적근거 │ ?건설산업기본법? 제10조, 및 제83조 제3호 │ ├──────┼───────────────────────────────────────┤ │청문실시 │2022. 6. 20.(월) 10:00, 서울시청 건설혁신과 청문실 │ └──────┴───────────────────────────────────────┘ </img> 라. D(주)의 대표자 E는 2022. 6. 14. 피청구인에게 2022년 양화대교 보수공사 계약 이행을 촉구하는 의견서를 제출하였는데, 그 의견서에 따르면, ‘1개의 법 위반사실로 2개 업체를 처분하는 것이 부당하므로, 굳이 행정처분을 하여야 한다면 지적된 청구인에 한정하여 처분이 되어야 적정하다’는 취지로 기재되어 있다. 마. 청구인의 대표자 E가 2022. 6. 20. 청문에 참석하였고, 피청구인에게 이 사건 심판 청구 이유와 유사한 취지의 의견서를 제출하였다. 바. 피청구인은 2022. 6. 23. 청구인에게 다음과 같은 내용의 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - ○ 처분내용: 영업정지 4개월 (2022. 8. 1. ~ 2022. 11. 30.) ○ 처분사유: 「건설산업기본법」 제10조(건설업등록기준) 위반 (「건설업 관리규정」 중 사무실 규정 위반, 타 건설법인과 중복하여 사무실 사용) ○ 처분근거: 「건설산업기본법」 제83조제3호 사. 「건설업 관리규정」(국토교통부예규 제337호) 제2장제3호라목에 따르면, 건설업 등록기준의 적격여부 확인을 위한 시설?장비 중 사무실에 대하여 다음과 같이 규정하고 있다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133550643">┌─────────────────────────────────────────────────┐ │ 라. 시설ㆍ장비 중 사무실 │ │ (1) 사무실의 범위 │ │ (가) 사무실은 영 제13조제1항제2호에 따라 「건축법」 등 관계 법령에 적합한 것이어야 하며 등록하 │ │고자 하는 시ㆍ도(종합건설업의 경우) 또는 시ㆍ군ㆍ구(전문건설업의 경우) 내에 위치하여야 한다. │ │ (나) 건물등기부등본 또는 건축물대장 등에서 정한 용도가 사무실이 아니라도 건물의 형태, 입지 및 │ │주위여건 등 제반상황을 고려하여 상시 사무실로 이용 가능한 것으로 확인되는 경우라면 사무실로 │ │인정한다. │ │ (다) (나)에도 불구하고 다음 각 호의 건물 등 건설업의 사무실로 사용함이 타당하지 않다고 인정되 │ │는 건물은 건설업등록기준에 따른 사무실로 인정하지 아니한다. 다만, 건축물대장 등을 통하여 용 │ │도변경을 한 사실이 객관적으로 인정되는 경우에는 예외로 한다. │ │ ① 단독주택, 공동주택 등 주거용 건물 │ │ ② 축사, 퇴비사, 온실, 저장고등 농업ㆍ임업ㆍ축산ㆍ어업용건물 │ │ ③ 그 밖에 상시적으로 사무실로 이용하기 부적합한 건물 │ │ (라) 건설업등록기준의 사무실은 건설업영위를 위한 용도로 사용되어야 한다. │ │ (마) 무허가건물 및 가설건축물은 사무실로 인정하지 아니한다. 다만, 「건축법」제20조제1항에 따라 │ │시장ㆍ군수ㆍ구청장이 도시계획시설 또는 도시계획시설예정지에 건축을 허가한 가설건축물로서 사무 │ │실로 상당한 기간 동안 상시 이용이 가능하고 해당 가설건축물 소유자가 건설업등록을 하는 경우라 │ │면 사무실로 인정할 수 있다. │ │ (바) 사무실은 다른 건설사업자 등의 사무실과 명확히 구분되어야 하며, 건설업 영위를 위해 필요한 │ │책상 등 사무설비와 통신설비의 설치 및 사무인력이 상시 근무하기에 적합한 정도의 공간이어야 한 │ │다. │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「건설산업기본법」 제10조에 따르면, 제9조제1항에 따른 건설업 등록기준이 되는 기술능력, 자본금(개인인 경우에는 자산평가액을 말한다), 시설 및 장비, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있고(법 제10조), 그 위임에 따라 제정된 「건설산업기본법 시행령」 제13조제1항제2호에 따르면, 건설업 등록기준 중 사무실에 관하여 ‘「건축법」 등 관계 법령에 적합하고, 건설업을 등록하려는 시?도 안에 위치한 사무실을 갖출 것’을 규정하고 있다 2) ?건설산업기본법? 제83조제3호, 제84조, 제91조제1항, 같은 법 시행령 제80조, 제86조제1항제10호, 별표 6 제2호라목1)를 종합하면, 국토교통부장관의 위임을 받은 시ㆍ도지사는 건설사업자가 법 제10조에 따른 건설업의 등록기준에 미달한 사실이 있는 경우에는 6개월의 영업정지를 명할 수 있되, 법령해석상의 착오 등으로 위반행위를 한 후 시정을 완료한 경우로서 정상을 참작할 필요가 있는 경우, 위반행위가 적발된 날부터 최근 3년 이내에 제재(시정명령 및 과태료 부과는 제외한다)처분을 받은 사실이 없는 경우, 건설사업자가 건설업 교육을 8시간 이상 이수한 경우(해당 위반행위로 영업정지처분을 받은 이후 받은 교육만 해당한다)에는 해당 처분을 감경할 수 있는데, 감경 사유에 해당하는 경우 각 사유마다 영업정지기간에서 1개월씩 감경한다. 나. 판단 살피건대 이 사건 처분과 같은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 등의 침익적 행정처분의 경우 법률에 근거하여야만 할 것(대법원 2013. 12. 26. 선고 2011두4930판결 등 참조)이고, 이러한 법률유보원칙은 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없다 하더라도 법률상의 근거는 있어야 한다(헌법재판소 2006. 5. 25. 선고 2003헌마715 결정 참조). 또한, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석?적용하여야 하고, 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확정해석하거나 유추해석해서는 안 되며, 그 입법취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 참조)할 것이다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 청구인이 타 건설법인과 공동으로 사무실을 사용하여「건설업 관리규정」 및 「건설산업기본법」 제10조를 위반하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였는데, 국토교통부예규인「건설업 관리규정」은 건설업 등록기준 중 사무실에 관하여 ‘사무실은 다른 건설사업자 등의 사무실과 명확히 구분되어야 한다.’고 규정하고 있으나, 이는 상위 법령의 위임 없이 제정된 행정기관 내부준칙에 불과하여 침익적 처분인 이 사건 처분의 법령상 근거가 될 수 없다. 또한, 「건설산업기본법」 제10조 및 같은 법 시행령 제13조제1항제2호에서 건설업 등록기준 중 사무실에 관하여 ‘「건축법」 등 관계 법령에 적합하고, 건설업을 등록하려는 시?도 안에 위치한 사무실을 갖출 것’을 규정하고 있더라도, 이를 청구인의 사무실이 다른 건설업체의 사무실과 명확히 구분되지 않았다 이유로 한 이 사건 처분의 법령상 근거로 삼는 것은 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나는 것으로서 허용될 수 없다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 내부준칙 등에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 한 것으로 보이는바, 청구인의 나머지 주장을 살펴볼 것도 없이 이 사건 처분은 불이익 처분임에도 법령에 근거 없이 이루어졌으므로 위법?부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.