건설업영업정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인 회사는 전라북도 ○○군이 발주한 ○○-○○도로공사외 3건의 도로 확ㆍ포장공사의 시공(총공사기간 1994. 9. 1.～ 1998. 12. 16. 이하 “이 건 공사”라 한다)을 하였는데 1997. 10. 13.부터 10. 21.까지 감사원에서 공사현장감사를 실시하였고 그 결과 청구인 회사가 당초 설계와는 다르게 시공하는 등 부실시공한 사실이 지적된 바, 이에 피청구인은 청구인이 고의ㆍ과실로 도로를 조잡하게 시공하였다는 이유로 1998. 7. 14. 청구인에 대하여 1월의 건설업영업정지처분(1998. 7. 24.～1998. 8. 23. 이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 전라북도 ○○군과 이 건 공사를 위한 계약을 체결하여 1994. 9. 1.부터 현재까지 이 건 공사를 진행하고 있는데 이 건 공사의 제3차 공사인 `96위도 관광순환도로 확ㆍ포장공사의 공사진행 기간중인 1997. 10. 13.부터 10. 21.까지 감사원이 이 건 공사에 대한 감사를 실시하였고 그 감사결과, (1) 횡배수관 및 암거끝 날개벽에 설계상 시공하기로 한 세굴방지용 차수벽 총76개를 미시공한 사실,(2) 도로노상층에 사용된 재료 중 도로공사표준시방서상의 기준치에 맞지 않은 것을 일부 사용한 사실, (3) 비탈면 보호를 위한 중력식 옹벽 및 역T형 옹벽을 미시공한 사실, (4) 측점번호 18에서 35사이 구간의 부직포를 미시공한 사실, (5) 측점번호 191+15에서 203+7사이 구간상의 L형측구 옹벽의 콘크리트 타설 후에 습윤양생을 하지 않은 사실등이 지적되었는 바, 이러한 상황이 벌어지게 된 경위와 후속 조치사항은 다음과 같다. (1) 제1차 공사의 32개소, 제2차 공사의 35개소, 제3차 공사의 9개소에 세굴방지용 차수벽을 미시공한 것은 제1차 공사 및 제2차 공사의 미시공부분은 당시 공사 감독관이었던 청구외 윤○○과 이를 시공하지 않고 나중에 설계변경하기로 구두로 협의한 사항이었는데 감사시까지 설계변경을 하지 못한 관계로 지적받은 사항이고 이에 관하여는 1997. 11. 5부터 11. 30까지 모두 시공을 하였으며, 제3차 공사의 9개소 미시공건은 두께 50㎝ 정도로 시공을 하였으나 설계기준에 다소 부족되어 지적을 받았으나 이 역시 모두 보완시공을 완료하였다. (2) 도로공사표준시방서상에는 도로노상층에 사용할 재료를 최대치수 100mm이하의 암(岩)으로만 시공할 것으로 되어 있음에도 불구하고 기준에 맞지 않는 재료를 일부 시공하게 된 경위는 시공당시 현장에서 발생된 암이 설계기준보다 최대 650mm정도 더 커서 이를 쇄석처리한 후 시공하여야 한다고 발주자측 감독관에게 구두로 의견을 제시하였으나, 예산문제로 받아들여지지 아니하여 불가피하게 설계기준과 다른 암이 섞여 들어가긴 하였으나, 나름대로 기준에 맞추기 위하여 암발파후 브레이카로 소활토사와 혼합하는 등의 최선의 노력을 다하였고 이후 지적된 부분에 대한 보완시공 역시 완료하였다. (3) 3차공사의 일부인 치도에서 시름선 구간(연장 128m)에 중력식 옹벽 및 역T형 옹벽을 시공하지 않은 것은 당초 1996년도 설계시에는 이를 시공토록 되어 있었으나 동 구간이 신설도로구간이어서 공사차량 및 장비통행에 어려움을 겪게 되자, 도로개설이 완료되어 공사차량 통행이 가능해지는 1998년도에 시공할 계획으로 보류하고 있었던 것이며, 1998. 5. 30. 이의 보완시공을 완료하였다. (4) 측점번호 18에서 35사이 구간에 설치될 중력식 옹벽의 뒷면에의 부직포를 시공하지 않은 것은 본래 부직포 시공은 중력식 옹벽의 시공 완료 후에 이루어질 후속 공정이었고 감사당시에는 옹벽구조물의 일부구간만이 시공되어 있던 상태였기 때문에 시공 자체가 이루어질 수 없는 상태이었음에도 불구하고 감사담당자가 이를 잘못 이해하여 지적한 사항이고 이에 대하여는 1997. 12.에 전구간 옹벽의 시공을 마친 후에 시공완료하였다. (5) 전막과 해수욕장 사이의 L형 옹벽측구 균열은 공사당시 가뭄으로 인해 식수도 부족한 상태에서 5일간의 습윤 양생을 하는 것이 현실적으로 어려워서 하지 못하였으나 감사기간 동안에 실시한 콘크리트 강도측정 결과 기준강도인 210㎏/㎠를 상회하는 것으로 나타나 구조물 강도면에서는 안정적이라는 판정을 받았고, 그 균열부위에 대하여는 1997. 11. 신축줄눈충진제(에폭시 수지)로 보완시공을 완료하였다. 나. 청구인 회사는 이와 같이 부실시공이라고 지적된 부분에 있어서 시공과정상 나름대로의 이유가 있었으며 청구인 회사가 고의로 부실시공을 했던 것이 아니며, 설사 부실시공이 인정된다고 하더라도 부실시공의 부분이 전체공사의 극히 일부에 불과하였으며 이 건 공사 도로 전체의 개통 및 그 기능에는 별다른 악영향이 없으며, 감사원의 감사는 시공이 완료되기 이전에 발생한 것으로서 청구인은 동 감사지적사항에 대하여 후속 보완조치를 완료하였음에도 불구하고 청구인에게 고의ㆍ과실로 부실시공을 하였다는 이유로 이 건 처분을 한 것은 너무 가혹하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 1998. 2. 5. 감사원의 이 건 공사의 감사결과 통보사항에 의하면 청구인은 이 건 공사를 시공함에 있어서 설계도, 시방서 등 설계도서와 일치하도록 시공하여야 함에도 불구하고 횡배수관, 암거, 옹벽, 도로 노상층 재료 등의 도로 공사를 설계도서와 다르게 부실시공 하였기 때문에 공사비 1억8,829만2,870원 상당의 공사를 재시공 또는 보완시공하게 된 결과를 가져오는 등 조잡시공한 사실이 있으므로 위 시공자인 청구인회사를 의법 조치하라는 지적이 있어 피청구인은 동 감사결과 통보사항에 따라 1998. 3. 30. 청문을 실시한 결과 동 지적사항에 대하여 청구인 스스로가 조잡하게 시공한 사실을 시인한 부분이 있고, 또 일부분에 대하여는 발주자측 감독관과 구두협의한 사실이 있으나 설계변경조치를 하지 아니하여 지적을 받게 되었다는 등 변명으로 일관하면서 객관적인 입증자료의 제시도 없이 단지 지적사항에 대하여 대부분 보완공사를 완료하였다는 설명만 되풀이하고 있는데 이러한 사정만으로는 청구인의 부실시공에 대한 책임을 면하기 어려운 일이다. 나. 청구인이 비록 설계대로 시공하지 아니한 사항에 대하여 사후적으로 보완조치를 완료하였다고 하더라도 그 위반행위 자체가 치유되는 것은 아니며, 구건설업법 제52조제1항에서 각호 소정의 사유가 있으면 건설업면허를 취소하거나 영업을 정지할 수 있다고 규정하고 있으므로 동 처분은 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고 동법시행령 제49조제1항 별표6에 의하면 조잡시공은 영업정지 2월로 규정되어 있으나 피청구인이 제반 사정을 감안하여 1월의 영업정지 처분인 이 건 처분을 한 바, 이러한 경위에 의거하여 한 이 건 처분이 재량권을 일탈한 위법ㆍ부당한 처분이라는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 구건설업법 제52조제1항9호(1996. 12. 30. 개정이전의 법률) 구건설업법시행령 제49조 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 건설업영업정지처분서, 감사원감사결과및지시사항통보서, 감사원감사지적사항및조치사항통보서, 감사원지적사항에대한조치결과보고서, 공사도급표준계약서, 공사추가도급계약서, 사업자등록증, 수주계획서, 도급현황서, 주요공사실적서, 경영상태확인서, 피청구인이 제출한 감사결과통보서, 의견진술기회부여서, 의견진술연기요청서, 의견진술기회재지정통보서, 청문서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 전라북도 ○○군과 ○○-○○도로 확ㆍ포장공사(1차, 시공기간 1994. 9. 1. ～ 1996. 4. 30.), 위도 △△-△△ 도로 확ㆍ포장공사(2차, 시공기간 1995. 12. 31 ～ 1996. 12. 28.), `96위도 관광순환도로 확ㆍ포장공사(3차, 시공기간 1996. 10. 19 ～ 1997. 12. 31), `97위도 관광순환도로 확ㆍ포장공사(4차, 시공기간 1997. 10. 4 ～ 1998.12. 16)등 총 4건의 공사도급계약을 각각 체결한 후 1994. 9. 1.부터 동 공사에 착공하여 1차, 2차 및 3차 공사를 완료하고 현재 제4차 공사인 `97위도 관광순환도로 확ㆍ포장공사를 시공중에 있다. (나) 제3차 및 제4차 공사의 시공이 진행되고 있던 1997. 10. 13 ～ 10. 21. 감사원의 이 건 공사에 대한 감사가 있었고, 동 감사결과 다음의 사항이 지적되었다. ① 제1차 공사에서는 횡배수관 22개소 및 암거 6개소에 차수벽 32개를 미시공하여 우기시에 세굴에 의하여 구조물이 파손될 우려가 있다. ② 제2차 공사에서도 차수벽 35개소를 미시공한 바가 있고, 도로노상층의 재료를 사용함에 있어, 도로공사 표준시방서에 따라 최대100mm이하의 암으로 시공함이 적정한데도 13개소의 확인 결과 23% 상당을 기준초과치인 100mm이상 750mm이하의 암으로 시공함으로써 자동차등의 운행시의 충격하중에 의하여 세립자가 암 틈새로 유입하게 되어 포장층 파손의 우려가 있다. ③ 제3차 공사시에는 차수벽 5개소의 미시공과 도로노상층 7개소에서 28%상당을 설계 기준치를 상회하는 100mm이상 700mm의 암으로 시공한 사실 뿐만 아니라 측점번호 45+11부터 46+17까지 구간외 4개소에 비탈면 보호를 위한 중력식 옹벽 및 역T형 옹벽을 시공하도록 설계되어 있음에도 불구하고 이를 시공하지 않아서 비탈면에 대한 안정성 확보를 어렵게 한 사실이 있고, 측점번호 191+15부터 203+7까지 구간(연장 232m)상의 L형측구 옹벽을 콘크리트 타설 후 5일이상 습윤양생함이 적정함에도 불구하고 물이 부족하다는 이유로 습윤양생등 양생을 실시하지 아니하여 동 구간에 12개소에 걸쳐 폭 1.4mm에서 5mm정도의 균열이 생기게 하였으며, 측점번호 18부터 35(연장 340m)까지의 구간에는 중력식 옹벽의 세립토사의 유출방지를 위한 부직포를 시공하여야 했으나 이를 시공하지 않음으로 해서 세립자의 유출로 도로침하 및 파손의 우려가 있다. (다) 청구인은 위의 감사결과 지적내용에 따라 1997. 11. 5.부터 11. 30까지 제1차 및 제2차 공사 중 횡배수관 및 암거끝 날개벽에 미시공 되었던 차수벽의 시공을 완료하였고, 1998. 2. 10.부터 3. 30까지 제2차, 제3차 및 제4차 공사의 지적사항이었던 도로노상층 재료의 기준치를 맞추는 보완시공과 제3차 공사 당시 미시공된 부직포와 L형측구 옹벽의 시공 및 보완시공을 하였다. (라) 피청구인은 1998. 3. 30. 청구인에 대한 청문을 실시하고1998. 7. 14. 청구인에 대하여 설계와 다르게 부실시공을 하였다는 이유로 건설업영업정지 1월(1998. 7. 24.～1998. 8. 23.)의 이 건 처분을 하였다. (2) 구건설업법 제52조제1항제9호에 의하면 고의ㆍ과실로 인하여 건설공사의 시공을 조잡하게 한 때에는 건설업의 면허를 취소하거나 1년이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고 동법시행령 제49조제1항 별표6에 의하면, 설계상의 기준에 미달하게 시공하거나 설계에 정한 품질이하의 불량자재를 사용한 때에는 2월의 영업정지를 명하도록 규정되어 있는 바, 동 규정과 위 인정사실들을 종합하여 살피건대, 먼저 청구인은 제1차 공사 및 2차 공사의 차수벽 미시공 부분은 발주처 감독관과 구두상으로 이를 시공하지 않고 차후에 이에 대한 설계변경을 하기로 협의한 사항이기에 시공하지 않은 것이라고 주장하나, 이에 관한 사실을 객관적으로 증명할 만한 자료가 없으며, 더구나 이 구간에 대한 설계변경이 공사의 준공이 끝난 시점인데도 이루어지지 않았고, 감사원의 지적이 있자 그 이후에 청구인이 설계변경이 아닌 원설계대로의 보완시공을 완료한 사실과 제3차 공사시의 차수벽 미시공은 설계기준을 충족시키지 못하였던 점을 청구인 스스로가 인정한 사실로 미루어 볼 때, 청구인이 공사당시에 설계 내용과는 다르게 부실 시공한 사실이 분명하고, 또한 청구인은 발주처의 예산상 문제라든지 가뭄 등의 사유로 이 건 공사가 다소 잘못 시공된 점이 있기는 하지만 위의 사유는 청구인으로부터 비롯된 것이 아니라는 점을 주장하고 청구인의 이와 같은 주장에 일면 타당한 점이 없는 것은 아니나, 피청구인도 이러한 사정을 감안하여 규정상 2월의 영업정지처분을 하여야 할 것을 감경하여 1월의 영업정지라는 이 건 처분을 한 점을 볼 때, 이 건 처분이 재량권을 일탈한 위법ㆍ부당한 처분이라는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.