건설업영업정지처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 일반건설업의 등록기준중 보증가능금액확인서의 제출의무를 이행하지 아니하였다는 이유로 2003. 2. 6. 청구인에 대하여 5월(2003. 2. 15.～ 2003. 7. 14.)의 건설업영업정지처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 건설산업기본법의 개정에 따라 2002. 3. 25.까지 제출하도록 되어 있는 보증가능금액확인서를 발급받지 못하였다는 이유로 이 건 처분을 받았으나, 보증가능금액확인서의 제출의무는 2002. 7. 26.(2000. 7. 26.을 잘못 기재한 것으로 보인다) 청구인의 일반건설업 등록 당시 등록기준이 아니었고, 또 청구인은 금융기관에 보증가능금액확인서 발급을 의뢰하면서 동법시행령 제13조제1항제1호제2호가목(자본금의 100분의 20 내지 100분의 50에 해당하는 담보제공 또는 현금예치)의 규정에 의하여 담보를 제공하고자 하였으나 금융기관에서는 위 규정에 어긋나는 조건(담보제공시 자본금의 130%상당의 가액이 될 것)을 요구하였으며, 다른 금융기관에서도 현금의 예치만을 요구하며 담보제공에 의한 보증가능금액확인서의 발급을 거부하여 보증가능금액확인서를 발급받지 못하였다. 나. 그러나 보증가능금액확인서의 발급을 위하여 현금의 예치만을 요구하거나 과도한 담보제공을 요구하는 금융기관의 내부기준은 건설산업기본법의 규정에 어긋나는 것이고, 한편 종전의 법률에서 정하는 등록기준이 특별히 부당한 점이 없음에도 불구하고 법령의 개정으로 인하여 새로운 등록기준을 기존의 등록업자에게 소급하여 적용하는 것은 기존의 등록업자의 권리를 침해하는 부당한 것이며, 결국 청구인은 위와 같은 위법한 금융기관의 행위로 인하여 보증가능금액확인서를 발급받지 못하였음에도 보증가능금액확인서를 제출하지 못하였다는 이유로 피청구인이 한 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 보증가능금액확인서 제도는 건설업등록을 하고자 하는 자로 하여금 건설교통부장관이 지정하는 금융기관(이하 “지정금융기관”이라 한다)에 건설업등록기준 자본금의 20～50%에 해당하는 자본금을 예치한 후 법정자본금 이상의 보증가능금액확인서를 발급받아 건설업등록관청에 제출하도록 하여 건설공사와 관련한 계약보증, 손해배상보증, 하자보수보증, 선급금 보증, 하도급 보증 등을 받을 때 법정자본금 이상의 금액에 대하여 보증받을 수 있음을 지정금융기관으로부터 확인받도록 강제한 제도로서, 이는 부실건설업체의 퇴출을 통하여 건설산업의 건전한 발전을 도모하고, 건설공사의 시공․준공 전후에 발생할 수 있는 발주자, 하수급인, 입주자 등의 불의의 손해를 최소화하기 위하여 2001. 8. 25. 건설산업기본법 및 동법시행령의 개정으로 신설되었으며, 2001. 8. 25. 이전에 건설업 등록을 한 업체는 동법시행령 부칙의 규정에 의하여 이를 2002. 3. 24.까지 발급 받도록 하였다. 나. 청구인은 금융기관에서 현금예치만을 요구하고 담보의 제공을 거부하거나 담보의 가액을 과다하게 요구하여 보증가능금액확인서를 발급받지 못하였다고 주장하나, 이 건 처분전에 청구인이 청문참석에 대신하여 제출한 의견서에서 의하면 청구인은 행정미숙으로 보증가능금액확인서를 발급받지 못하였다고 스스로 인정하고 있으므로 청구인의 주장은 억지에 불과하다. 다. 한편, 보증가능금액확인서를 발급하는 지정금융기관은 일정한 담보 또는 현금을 예치한 건설업체에 대하여 자본금 기준금액 이상의 금액에 대하여 각종 보증을 하여주고, 그 보증에 따른 위험을 부담하는 것이므로 지정금융기관은 보증가능금액확인서의 발급을 요청하는 자의 재무상태․신용상태 등을 평가하여 법령의 범위안에서 보증가능금액확인서의 발급 여부, 담보 또는 현금의 예치 여부, 담보를 예치받는 경우 담보물의 종류와 담보의 가치 평가기준, 현금을 예치받는 경우 예치율 등에 대하여 자율적으로 결정할 권한을 가지는 것은 당연하다 할 것이므로 지정금융기관이 과도한 담보를 요구하였다거나 현금예치만을 요구한 것은 부당하다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 라. 청구인은 보증가능금액확인서 제도를 소급하여 적용하는 것은 부당하다고 주장하나, 보증가능금액확인서의 제출을 건설업체의 등록기준으로 규정한 건설산업기본법 및 동법시행령의 시행일 당시 이미 건설업 등록을 한 건설업자는 동법시행령 부칙 제5항(종전의 건설업자에 대한 경과조치)의 규정에 의하여 2002. 3. 24.까지 보증가능금액확인서를 발급 받도록 유예기간을 두어 기존의 건설업자가 새로운 제도에 적응할 수 있도록 하여 기존의 건설업자를 보호하도록 되어 있으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 마. 피청구인은 건설산업기본법 제83조, 제84조 및 동법시행령 제80조 등의 규정에 의하여 건설업등록기준미달에 해당하는 경우에는 기준영업정지기간을 6월로 하고 있음에도 청구인이 과거 행정처분을 받은 사실이 없는 점 등을 참작하여 1월을 감경하여 이 건 처분을 한 것이고, 한편 이 건 처분은 최근 건설업이 면허제에서 등록제로 전환된 이후 부실건설업체가 난립하여 전체 건설산업과 시민의 안전에 부정적인 영향을 미치고 있다는 우려에서 부실한 건설업체의 퇴출을 목적으로 실시한 2002년 부실건설업체실태조사에 의한 것으로, 청구인은 건설업체로서의 최소한의 자격기준을 규정한 건설업등록기준에 조차 미달한 것이 명백하게 확인되고, 특히 발주자, 하수급인, 입주자 등의 보호에 필수적인 보증가능금액확인서를 발급받아 제출하지 아니한 청구인을 관계법령에 규정된 최소한의 제재도 없이 용인한다면 부실건설업체의 퇴출을 통한 건설공사의 적정한 시공, 건설산업의 건전한 발전이라는 공공의 이익이 훼손될 것이 자명하므로 결국 이 건 처분은 적법․타당하다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 건설산업기본법 제10조, 제83조제2호, 제84조 동법시행령 제13조제1항제1호․제1호의2, 제80조, 별표 2, 별표 6, 부칙(2001. 8. 25. 대통령령 제17347호로 개정된 것을 말한다. 이하 같다) 제5항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 일반건설업 영업정지 알림 공문, 청문통지, 건설업등록수첩, 부실업체 실태조사 요령 및 처분지침, 청문통지답변서, 행정처분조서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 건설업등록수첩에 의하면 청구인은 피청구인에게 2000. 7. 26. 건축공사업의 등록(등록번호 ○○)을, 2001. 5. 28. 토목공사업(등록번호 ○○)의 등록을 하였다. (나) 피청구인은 2002. 11. 15. 청구인에게 청구인의 건설업등록기준 미달사실이 발견되어 행정처분을 하기 전에 청문을 실시할 것임을 통지하였고, 청구인은 2002. 11. 28. 피청구인에게 청문참석을 대신하여 답변서를 제출하였는바, 동 답변서에 의하면 청구인 소속 시공부에서는 지면을 통하여 보증가능금액확인서를 제출하여야 함을 알고 있었지만 당연히 확인신청이 된 것으로 알아 별다른 보고가 없었고, 담당 부서는 위 내용을 제대로 파악하지 못하였으며, 피청구인의 청문통지서를 받고 나서야 이러한 사항을 확인하였고, 2002. 12. 20.까지 보증가능금액확인서를 제출할 것을 약속한다고 기재되어 있다. (다) 건설교통부에서 2002. 3. 27. 작성된 부실업체 실태조사 요령 및 처분지침에 의하면 부실업체를 퇴출시켜 건설시장(입찰등) 질서확립 및 공사품질 확보를 위해 구조조정차원에서 건설업체를 감독하고, 등록기준에 미달한 업체에 대한 철저한 색출 및 제재를 하기 위하여 지방자치단체별로 합동단속반을 구성하여 실태조사를 실시하되, 보증가능금액확인서의 구비는 2002. 3. 25.까지 보증가능금액확인서의 발급확인의 방법으로 조사하고, 행정처분기준으로 영업정지기간은 6월을 원칙으로 하되 미달행위의 동기․기간․정도 및 횟수 등을 참작하여 2분의 1의 범위안에서 가중 또는 감경이 가능하도록 하며, 경감사유로 최근 3년 이내에 영업정지처분을 받은 사실이 없는 경우, 등록기준의 기술능력․자본금․시설․장비 및 보증가능금액확인서중 1개 항목만 갖추지 못한 경우 등을 들고 있다. (라) 피청구인은 2003. 2. 6. 이 건 처분을 하였는바, 피청구인 소속 공무원인 청구외 박○○이 작성한 행정처분조서에 의하면 청구인은 2002. 3. 24.까지 발급받았어야 할 보증가능금액확인서를 발급받지 아니하여 건설업등록기준에 미달하였고, 이에 영업정지 6월의 처분을 하여야 하나 청구인이 최근 3년 이내에 제재처분을 받은 사실이 없고 등록기준중 1개 항목만 갖추지 못하여 각각 1월씩 모두 2월을 감경하고, 등록기준미달기간이 6월을 초과하였으므로 1월을 가중하여 청구인에 대한 영업정지기간을 5월로 결정하였다. (2) 살피건대, 건설산업기본법 제10조의 규정에 의하면 일반건설업 또는 전문건설업의 등록기준이 되는 기술능력․자본금(개인인 경우에는 자산평가액을 말한다)․시설 및 장비와 기타 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 되어 있고, 동법시행령 제13조제1항제1호의2의 규정에 의하면 건설업자는 지정금융기관이 발급하는 보증가능금액확인서를 제출하도록 규정하고 있으며, 동법시행령 부칙 제5항의 규정에 의하면 이 영의 시행당시 개정규정에 의하여 건설업의 등록기준에 미달하는 건설업자는 이 영의 시행일부터 6월 이내에 동 개정규정에 적합하도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 동법 제83조제1호의 규정에 의하면 제10조의 규정에 의한 건설업의 등록기준에 미달한 사실이 있을 때에는 당해 건설업의 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명할 수 있도록 되어 있으며, 동법시행령 제80조제1항 및 별표 6에 의하면 건설교통부장관 또는 시․도지사는 법 제10조의 규정에 의한 건설업의 등록기준에 미달하게 된 때에는 영업정지 6월의 처분을 하되 위반행위의 동기․내용 및 횟수 등을 참작하여 영업정지기간을 2분의 1의 범위안에서 가중 또는 경감할 수 있다고 규정되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면 청구인은 건설산업기본법의 규정에 따라 일반건설업의 등록기준인 보증가능금액확인서를 정해진 기간안에 제출하지 못하여 일반건설업의 등록기준을 갖추지 못하였음이 분명하여 영업정지 6월의 처분을 받아야 하나 피청구인은 청구인이 최근 3년간 행정처분을 받은 적이 없고, 또 등록기준중 1개 항목만 갖추지 못하여 각각 1월씩 모두 2월을 감경하고, 등록기준미달기간이 6월을 초과하였으므로 1월을 가중하여 청구인에 대한 영업정지기간을 5월로 결정하는 등 제반사정을 참작하여 이 건 처분을 한 사실이 인정되므로 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 지정금융기관의 부당한 조건 때문에 보증가능금액확인서를 발급받지 못하였다고 주장하나, 건설산업기본법시행령 제13조제1항제1호의2가목 및 나목의 규정에 의하면 지정금융기관은 보증가능금액확인서의 발급을 신청하는 자의 재무상태․신용상태 등을 평가하여야 하고, 그 평가결과에 따라 업종별 자본금의 100분의 20 내지 100분의 50의 범위안에서 담보를 제공받거나 현금을 예치 받아야 하며, 또 지정금융기관은 재무상태․신용상태 등의 평가 및 담보제공․현금예치에 관한 기준을 정하여 일반인이 알기 쉽도록 공시하여야 하는 바, 지정금융기관은 일정한 담보를 제공하거나 현금을 예치한 건설업체에 대하여 각종 보증을 하여주고 그 보증에 따른 위험을 부담하는 것이므로 지정금융기관이 청구인에게 보증가능금액확인서를 발급하는 데 필요한 담보의 가액 또는 현금의 예치규모 등을 제시하였다 하는 것은 청구인의 재무상태․신용상태 등의 심사결과에 따라 한 것이라 할 것이고, 또 청구인의 주장외에 지정금융기관이 청구인에게 특별히 부당한 기준을 적용하였다고 볼 만한 사정도 없으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 다음으로, 청구인은 보증가능금액확인서 제도를 소급하여 적용하는 것은 부당하다고 주장하나, 보증가능금액확인서의 제출제도는 부실건설업체의 난립 등을 방지하기 위한 공익적 목적 등을 위하여 신설된 제도로서 그 기준은 일반적으로 모든 건설업체에 적용되어야 할 것이고, 보증가능금액확인서의 제출을 규정한 건설산업기본법 및 동법시행령의 개정에 따라 그 시행 당시 건설업 등록을 한 건설업자는 시행일 후 6월 이내에 보증가능금액확인서를 발급 받도록 유예기간을 두고 있어 동 제도의 적용으로 인하여 청구인에게 예측하지 못한 피해가 발생한다거나 특별히 소급하여 부당한 조건을 강제하였다고 할 수 없으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.