건설폐기물 중간처리업 사업계획서 부적합 통보 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 1. 21. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○-58 (이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)를 사업대상 부지로 한 건설폐기물 중간처리업 사업계획서를 제출하였다. 피청구인은 「건설폐기물의 재활용 촉진에 관한 법률」(이하 ‘건설폐기물법’이라고 한다) 제21조에 따라 건설폐기물 처리 시설을 설치·운영할 경우 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준의 유지를 곤란하게 할 우려가 있는지를 검토한 결과, ① 사업예정지 부지경계 200m 이내에 단독주택이 입지하여 인근 주민의 직접적인 생활환경 및 농작물 경작에 따른 자연환경 피해가 우려되고, ② 인근 부대 내 상주 장병들의 직접적인 병영 환경피해가 우려되며, 「건설폐기물의 처리 및 재활용 관련 업무처리지침」에 따른 진입도로 등 현지조사 검토 결과, ③ 주변 차량정체 및 안전에 영향을 미칠 것으로 판단되고, ④ 겨울철에 비산먼지 방지시설인 세륜시설 작동, 도로 살수에 따른 경사도로의 빙판현상으로 인한 안전사고가 우려되며, ⑤ 건설폐기물 수집·운반을 위한 대형차량의 수시통행으로 인해 야기되는 비산먼지, 소음·진동 등이 주민의 생활환경에 영향을 미칠 것으로 보인다는 이유로 2019. 2. 22. 청구인에게 건설폐기물 중간처리업 사업계획서 부적합통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인의 공동대표이사인 김○○는 이 사건 신청 이전에도 ‘◎◎◎◎ 주식회사(이하 ‘◎◎◎◎’이라 한다)’ 대표이사로서 이 사건 허가신청지인 ‘○○리 토지’를 사업부지로 하여 2012년뿐만 아니라 2015. 11. 15.에도 피청구인으로부터 건설폐기물 중간처리업 적합통보를 받은 바 있었기 때문에 청구인은 ○○리 토지를 사업부지로 하여 건설폐기물 중간처리업을 추진하는 것에 큰 무리가 없을 것으로 생각되어 2017. 4. 30. 이 사건 ‘○○리 토지’를 매수하고 2017. 10. 13. 소유권이전등기를 경료 하는 등 중간처리업 사업계획을 추진하게 되었다. 2) 군부대의 조건부 동의 청구인은 2018. 11. 5. 피청구인에게 사업계획서를 제출하였고, 피청구인으로부터 협의요청을 받은 해병대 ○○○○○은 2018. 11. 29. 폐기물 운송차량의 진·출입로는 포장 및 습식으로 운용, 폐기물 하역 및 재활용품 적재는 밀폐된 공간에서 실시, 폐기물의 파쇄 및 분리과정과 작업단계 전환을 위한 이송벨트는 밀폐형 구조로 설비되어 외부로 분진 비산 최소화 대책 강구, 위 시설로 인한 환자 발생 시 진료, 치료비용에 대한 전액 부담(완치시까지) 등 총 21개의 조건에 대한 이행각서를 제출할 것을 요구하며 조건부 동의(18-21차 심의결과)를 하였으나 피청구인은 2018. 12. 12. 청구인의 사업계획서에 대하여 부적합 통보를 하였다. 3) 청구인은 2018. 12. 21. 해병대 ○○○○○에게 위 18-21차 심의결과에 대한 이행각서를 제출하고 2019. 1. 7. 위 2018. 12. 12.자 부적합통보에 대해 이의신청을 하였으나 피청구인은 2019. 1. 14. 이의신청을 기각하였다. 이에 청구인은 2019. 1. 21. 사업장 전체를 옥내화 하는 것으로 수정하여 다시 사업계획서를 제출하였고 해병대 ○○○○○은 기존 18-21차 조건사항 이행철저를 조건으로 하여 동의하여 주었으나 피청구인은 2019. 2. 22.경 2018. 12. 12.자 부적합통보와 거의 유사한 이유로 다시 이 사건 부적합 통보를 하였다. 4) 신설 건설폐기물 중간처리업의 증대 필요성 가) 입법목적에 비춘 공익달성의 효과 구 건설폐기물법은 건설공사 등에서 나온 건설폐기물을 친환경적으로 적절하게 처리하고 그 재활용을 촉진하여 국가 자원을 효율적으로 이용하며, 국민경제 발전과 공공복리 증진에 이바지함을 목적으로 하는 법으로(구 건설폐기물법 제1조), 폐기물관리법과의 관계에서 특별법에 해당한다(제3조). 청구인이 운영하고자 하는 건설폐기물 중간처리업은 구 건설폐기물법 제21조에 의한 것으로, 건설폐기물의 적절한 처리와 재활용을 위한 사업이고, 중간처리업은 건설폐기물을 매립할 것인지 아니면 재활용할 것인지를 결정할 수 있도록 건설폐기물을 분리, 선별, 파쇄 하는 영업이므로 건설폐기물의 처리를 위해 반드시 필요한 업종이다. 따라서 이 사건 건설폐기물 중간처리업은 청구인 개인의 사익을 추구하는데 그치지 않고 건설폐기물의 처리를 한다는 점에서 달성되는 공익 또한 매우 높으므로 인근 주민 등에게 끼치는 환경적 영향과 관련하여 적정한 비교형량이 필요하다 할 것이다. 나) 구 건설폐기물법 개정 및 개정취지 이 사건 처분 당시 적용되던 구 건설폐기물법 제13조의2 제2항 제2호에 의하면, 건설폐기물 수집·운반업자가 임시보관장소에서 매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 절단을 할 수 있었기 때문에 건설폐기물의 수집, 운반만 가능한 수집·운반업자가 사실상 폐기물을 파쇄 처리할 수 있도록 허용하고 있는 것과 동일한 효과가 발생하고 있었다. 그런데, 대부분의 임시보관장소는 주거지 인근에 위치하고 있기 때문에 매립대상 건설폐기물을 절단하는 과정에서 발생하는 비산먼지, 소음, 진동 등으로 인해 인근 주민의 민원이 많이 발생하고 있었다. 이에 2016. 11. 4. 김○○의원 등 12인이 임시보관장소의 용도로 정한 “매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 하기 위하여 절단을 하기 위한 경우”를 삭제하는 등의 내용을 담은 일부개정법률안을 제안하였고, 2017. 3. 30. 수정가결되어 2017. 4. 18. 공포되었다. 즉, 원래 중간처리업체에서 했어야 하는 파쇄 등(절단)의 작업을 임시보관장소에서 할 수 있음을 기회로 법이 허용하지 않은 작업들까지 하여 인근 주민들의 민원이 많이 발생하자, 임시보관장소는 임시보관만을 할 수 있도록 구 건설폐기물법을 개정하였고, 정식으로 허가 받은 중간처리업체에서 절단 작업을 하는 경우 소음방지시설이나 방진시설들을 더 완벽하게 갖추고 있으므로 절단 작업으로 인한 민원이 중간처리업체 주변으로 이동하는 것이 아니라 민원자체가 감소할 것이라 본 것이다. 다) 신설 중간처리업체의 증대 필요성 ○○○내에서는 연간 전국 건설폐기물 처리량의 31.2%에 해당하는 25,685,701톤을 처리하고 있고, ○○○내 1일 건설폐기물 발생량은 전국 발생량의 22.7%인 44,502톤으로 전국 최대규모인 바, 2019. 4. 18.부터 건설폐기물의 중간처분[절단]은 모두 중간처리업장을 거쳐야 하나 청구인이 알고 있기로는 ○○시 내의 중간처리업체는 1곳이다. 즉, 현재 중간처리업체의 필요성이 더욱 증대된 상황이다. 5) 관련 법규에 의한 기준을 모두 충족하였다. 가) 시설·장비의 경우 - 구 건설폐기물법 관련 (1) 청구인은 구 건설폐기물법 및 동법 시행령, 시행규칙에 의해 비산먼지 및 소음의 발생억제를 위하여 필요한 조치사항, 허용보관량의 준수 등 방치폐기물 발생예방을 위하여 필요한 조치사항, 인근지역의 환경오염 방지와 지역주민의 재산상 피해예방을 위한 폐기물처리시설 등의 설치 및 운영·관리에 필요한 사항을 갖추고, 건설폐기물 중간처리업의 허가기준에 부합하는 시설을 구비하는 내용의 사업계획서를 제출하였다. 즉, 시행규칙 제12조에 따라 중간처리를 하기 위한 시설 전체를 옥내화 하고, 보관시설 전체를 두르는 길이 281m, 높이 10m의 방음·방진벽을 세우며, 비산먼지 발생을 억제할 수 있는 물을 뿌리는 시설 및 폐기물의 흩날림을 방지할 수 있는 방진 덮개, 바닥포장, 지붕 덮개시설을 구비하는 내용의 사업계획서를 제출하였다. (2) 특히 시행규칙 제12조 제4항 제1호에서는 시설 전체를 옥내화하여 건축법 제11조에 따른 건축허가를 받은 건물(가목)이거나, 또는 중간처리를 하기 위한 시설 공정 내 폐기물 투입, 파쇄·분쇄 과정에서 발생한 분진의 흩날림을 방지할 수 있는 살수시설과 이송과정에서 발생한 분진의 흩날림을 방지할 수 있는 덮개 시설을 설치할 것(나목)을 요구하고 있는데, 청구인은 건물을 지어 중간처리 시설 전체를 옥내화 할 계획이므로 사업계획 적정통보시 건축허가신청을 하고자 하며(가목), 이동식 살수차량 1대 및 고압 분무기 3대, 스프레이 캐논 1대, 밸트 컨베이어용 방진망(비닐천막) 6식 등(나목)을 함께 구비할 계획이므로 위 시행규칙 제12조 제4항 제1호 가목,나목을 모두 충족한다. ○○○에 존재하는 중간처리업체 중 옥내화가 된 업체는 전혀 없고, □□에만 단 1개 업체가 존재하는데 비옥내화된 곳과 옥내화된 곳의 외부 전경만 비교해 보더라도 전체 옥내화를 통해 친환경적이고 주변 경관에도 영향을 주지 않는다는 점을 확인하기 쉽다 할 것이다. (3) 또한 청구인의 사업계획은 아래와 같이 시행규칙 제12조 5항 관련 별표2에서 요구하는 허가기준을 모두 충족하였다. 즉, 청구인은 구 건설폐기물법에서 요구하는 시설·장비와 관련된 허가기준을 모두 충족하였다. 나) 소음의 경우 - 환경정책기본법 관련 ○○리 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조 제1항 제2호 다목에 따른 계획관리지역에 해당하므로 위 별표상의 일반지역 중 “다”지역에 해당하는 바, 낮에는 65㏈이하여야 하고 밤에는 55㏈이하가 되어야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028387"></img> 청구인은 1차 파쇄기 및 2차 파쇄기와 송풍기를 가동하는 동안 총 121.27㏈의 소음이 발생할 것으로 예상되어 전체 부지경계선에 방음판넬(RPP판넬)로 길이 281m, 높이 10m의 방진·방음벽을 세우고, 전체 시설을 철근콘크리트 벽체 및 철골샌드위치 판넬로 옥내화하며, 송풍기에는 소음기를 설비하기로 계획하였는바, 방음벽 투과시 소음은 48.7㏈로 감소하고, 방음벽에서 부지경계선까지 이동시 소음은 32.92㏈로 예상된다. 즉, 청구인의 중간처리업 운영으로 인해 예상되는 소음은 환경정책기본법에서 허용하는 65㏈의 절반 정도에 불과하다. 다) 먼지의 경우 - 대기환경보전법 관련 환경정책기본법 시행령 별표에서는 먼지에 대해서는 입자의 크기가 10㎛ 이하 인 미세먼지와 2.5㎛ 이하인 초미세먼지만을 규정하고 일반적인 먼지에 대해서는 규정하지 않고 있다. 먼지의 배출에 대해서는 대기환경보전법 및 동법 시행규칙에서 정하고 있고, 시행규칙 별표8 2. 나. 1)에 의하면 먼지의 배출허용기준은 50㎎/S㎥ 이하이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028395"></img> 청구인의 경우 1차 파쇄기 가동시 예상되는 배출가스량은 1분당 145.92㎥, 위 배출가스에 포함된 먼지농도는 85.81㎎/S㎥이고, 2차 파쇄기 가동시 예상되는 배출가스량은 1분에 113.28㎥, 위 배출가스에 포함된 먼지농도는 29.84㎎/S㎥이나, 배출가스는 외부로 퍼져나가는 것이 아니라 CANOPY후드를 통해 배출되고 닥트를 통해 여과집진시설(BAG FILTER)로 바로 이동된다. 여과집진시설은 1분에 300㎥의 공기에 포함된 먼지를 걸러주기 때문에 1차 및 2차 파쇄기의 동시 가동시에도 모두 여과가 가능하며, 여과처리 후에는 먼지농도가 6.13㎎/S㎥로 급격하게 감소된 후 송풍기를 통해 대기로 배출된다. 즉, 청구인의 파쇄작업을 통해 배출되는 먼지는 대기환경보전법 관련 규정에서 정하고 있는 배출허용기준의 약 12%에 불과하다. 라) 위와 같이 청구인은 관련 법규에서 요구하는 기준을 모두 충족한 사업계획서를 제출하였다. 6) 환경기준의 유지를 곤란하게 할 우려의 부존재 가) 인근주민 생활환경 및 농작물 경작의 경우 청구인의 중간처리업 운영을 통해 인근주민의 생활이나 농작물 경작에 영향을 미치는 것은 결국 소음과 먼지라 할 것이다. ◎◎◎◎에서 ○○리 토지를 사업부지로 하여 중간처리업 사업계획을 추진할 당시 인근 주민들에게 사업에 대해 설명하고 소음 및 먼지방지시설을 설치하고 중량 차량들의 진출입으로 도로 파손시 보수공사를 하며, 주민들의 건강상에 문제 발생시 치료 및 주변 농작물에 대한 피해 보상 등을 약속하고 동의를 얻은 바 있고, 청구인 또한 이와 같은 협약내용을 준수할 예정이다. 현재 이 사건 ○○리 토지 주변은 대부분 공장지역으로, 인근 거주가구는 1가구인 것으로 알고 있고, 200여m 떨어진 곳에 반달 모양의 경작지가 있기는 하나 일부는 개 사육장으로 사용하고, 일부는 고물수집업체에서 이용하고 있기 때문에 실질적으로 농작물 경작이 이루어지고 있다고 보기는 어려워 청구인의 중간처리업으로 인해 영향을 받을만한 대상 자체가 거의 존재하지 않는다. 가사 영향을 받을 인근주민이나 농작물이 있다 하더라도 이 사건 ○○리 토지 부지경계선에서 예상되는 소음은 32.92㏈인데, 도서관 평균 소음 수준이 30㏈인 점, ○○리 토지와 주변 민가가 바로 붙어있지는 않으므로 주변 민가에서는 부지경계선에서 예상되는 소음보다 훨씬 적은 정도의 소음을 듣게 될 것인 점, 청구인의 중간처리업 가동 시간은 하루 8시간으로 낮에만 운영된다는 점을 감안하였을 때 인근 주민들에게 미치는 소음적인 영향은 거의 없을 것으로 보인다. 또한 먼지의 경우 청구인이 배출하는 먼지는 10㎛이하의 미세먼지가 아니라 일반먼지에 해당하고, 배출허용기준의 12%에 불과하며 처리 후 농도가 6.13㎎/S㎥이므로 대기 중으로 배출된 후에는 더 낮은 농도로 인근에 도착하게 될 것이므로 결국 인근 주민들이나 농작물 경작에 미치는 영향은 미미할 것이다. 나) 인근 부대 내 상주 장병들의 경우 피청구인은 부지경계 인근 50m 내 군부대가 입지하여 부대 내 상주 장병들의 직접적인 병영 환경피해가 우려된다고 보았으나, 해병대 ○○○○의 경우 ○○리 토지의 남서쪽에 위치하고 있는데, 그 사이에는 해발고도 95m의 산이 가로막고 있어 ○○리 토지에서는 산능선에 있는 경계초소 외에는 부대 핵심시설이 전혀 보이지 않는다. 중간처리업을 가동하더라도 ○○리 토지를 중심으로 하여 북동풍이 부는 경우에만 환경적 영향을 주게 될 것인데, ○○시 ○○면은 대부분 서풍과 남풍이 불 뿐만 아니라 군부대를 중심으로 주변의 산이 둘러싸고 있는 형태이기 때문에 바람이 능선을 타고 넘어가 영향을 미칠 가능성은 희박하다고 보인다. 또한 해병대 ○○○○에서는 2012. 9. 11. 군보심의 때부터 매우 자세한 조건을 부여하며 중간처리업 사업계획에 동의한 바 있다. 2019. 1. 군보심의를 통해 통보된 조건사항은 총 20가지로 내용이 많기는 하나, ‘폐기물 운송차량의 진·출입로는 포장 및 습식으로 운용, 폐기물 하역 및 재활용품 적재는 밀폐된 공간에서 실시, 건축폐기물 처리시설의 외곽은 8m 높이의 판넬을 구축하여 소음을 감소시키고, 분진의 비산을 최소화(방음·방진 기능성 소재), 생활관 및 사무실별 공기청정기를 보급, 실내 공기의 청정도를 유지’ 등으로 충분히 이행가능한 조건들이다. 즉, 인근 군부대에 직접적인 영향을 줄 가능성은 희박하고, 해병대 ○○○○은 자세한 조건을 통해 동의 의사를 밝혔으므로 부대 내 상주 장병들에게 직접적인 병영 환경피해가 우려된다고 볼 수도 없다 할 것이다. 7) 진입도로 등 안전에 영향을 미칠 우려의 부존재 가) 피청구인은 업무처리지침에 따른 진입도로 등 현지조사 검토 결과 ① 운반차량의 대부분이 25톤 이상 덤프트럭으로, 가·감속 차로 없이 해당 부지로의 진출입을 위해 수시로 서행 할 경우 주변 차량정체 및 안전에 영향을 미칠 것으로 판단되고, ② 겨울철 비산먼지 방지시설인 세륜시설 작동, 도로 살수에 따른 경사도로 빙판현상으로 인한 안전사고가 우려되며, ③ 사업예정지 인근 상주·유동인구의 증가로 인해 도로교통량이 매년 증가되고 있어, 건설 폐기물 수집·운반을 위한 대형차량의 수시통행으로 인해 야기되는 비산먼지, 소음·진동 등이 주민의 생활환경에 영향을 줄 것이므로 부적합 하다고 보았다. 나) 그러나, 청구인이 2019. 1. 21. 제출한 사업계획서에 첨부된 배치도를 보면 폭 3m, 길이 30m의 ‘감속차선계획’ 및 진출로 부지가 마련되어 있었고, 현재 2차선 도로이나 향후 대로 3류(폭 25m~30m) 도로가 계획되어 있다. 또한 교통영향평가 분석을 통해 도로 진입을 위한 감속차선 뿐만 아니라 도로 진출을 위한 가속차로 20m 및 테이퍼 10m 설치도 추가하는 등 진·출입으로 인한 주변 차량정체 및 안전에 대한 영향을 최소화 할 수 있는 방안을 이미 마련해 둔 상태이다. 다) 또한 사업장내에서 세륜시설 작동 후 트럭 바퀴에 고압의 에어를 분사하여 물기를 제거한 후 도로에 진출하기에 겨울철 빙판화는 발생하지 않을 것으로 예상되며, 도로 진출을 위한 가속차로 20m 및 테이퍼 10m 설치, 비신호교차로 운영(점멸등), 미끄럼방지포장 설치, 반사경설치, 지속적인 염화칼슘 도포 등을 통해 빙판현상 등으로 인한 안전사고 예방이 충분히 가능할 것으로 보인다. 라) 청구인의 시설이 하루에 수용할 수 있는 능력이 시간당 100톤이므로 운반차량은 1시간에 25톤 트럭 5대 정도가 최대일 것으로 추정되어 이로 인한 도로교통량 영향은 미미할 것으로 보이며, 도로교통량 증가로 인한 비산먼지, 소음·진동은 이 사건 ○○리 토지에 출입하는 트럭 때문이 아니라 인근 상주·유동인구로 인한 것이라 보아야 하므로 부적합 사유가 될 수 없다 할 것이다. 마) 따라서 진입도로 정체, 겨울철 빙판화 등의 문제는 충분히 예방 가능하므로 부적합 사유가 된다 할 수 없다. 8) 위와 같이 신규 중간처리업이 증대되어야 할 필요가 있는 현재 상황에서 청구인은 관련 법규에 의한 기준을 준수하고, 인근 주민이나 부대 장병들에게 환경적인 영향을 미칠 가능성이 거의 없으며, 가·감속 차로 및 미끄럼방지 포장 등을 통해 진입도로 등 안전에 영향을 미치지 않을 수 있어 부적합사유가 없음에도 불구하고 피청구인은 청구인의 사업계획서 부적합 통보를 하였는바, 이는 부적합사유가 존재하지 않음에도 불구하고 사실을 오인하고 법개정 취지를 검토하지 않은 채 자의적으로 판단한 것으로 위법·부당하다고 할 것이다. 9) 신뢰보호의 원칙 위반 가) 행정청은 동일한 사안에 대하여 제3자에게 한 것과 동일한 결정을 상대방에게도 하도록 구속을 받으므로(행정의 자기구속의 원칙), 동일한 토지에 동일한 업종으로 거의 유사한 내용의 사업계획을 새로 신청하는 경우, 기존의 적합통보를 받은 사업계획보다 그 내용이 열악하게 되었다거나 주변환경의 근본적 변화로 인해 기존의 사업계획을 유지할 수 없게 되는 경우가 아니라면 기존 사업계획의 내용을 신뢰하고 새로운 사업계획을 신청한 자는 기존의 적합통보에 대한 신뢰를 보호받아야 할 필요가 있다 할 것이다. 나) 청구인이 ◎◎◎◎과 동일인인 것은 아니나 ◎◎◎◎의 대표이사 김○○는 청구인의 공동대표이사이다. 2012. 10. ◎◎◎◎의 사업계획서 적합 통보 당시와 비교했을 때 사업장 부지 근처의 상황이 환경적 측면에서 크게 바뀐 것 없는 것으로 알고 있으며, 2019. 1.자 군보심의에서도 2012. 9. 11.자 군보심의 시 기준으로 당시 허가요건을 준수할 것을 조건으로 동의 의사를 표현한 바 있다. ◎◎◎◎은 2015. 11. 16.에도 사업계획 적정통보를 받은 바 있는데, ◎◎◎◎의 허가기준과 2019. 1. 21. 청구인의 사업계획은 시설·장비 내역이 거의 유사하거나 조금 축소되었음에도 청구인의 사업계획이 종전보다 훨씬 더 환경친화적으로 개선되었다. 파쇄·분쇄시설은 거의 유사한 반면 여과집진시설은 250㎥/분에서 300㎥/분으로 바뀌어 1분당 50㎥의 공기를 더 여과할 수 있도록 성능이 향상되었고, 대기에 노출된 옥외 사업장의 형태였던 것이 건물을 통해 전체 옥내화되고, 전체 사업장 부지는 10m 높이의 방진벽으로 둘러싸는 방식으로 소음·비산먼지로 인한 피해를 최소화 하고자 하였으므로 2015. 11. 16. ◎◎◎◎에 대한 사업계획 적합통보 당시의 허가신청 사업계획보다 향상된 상태라 할 것이다. 다) ○○리 토지에 대하여 피청구인으로부터 2012년부터 2015년까지 건설폐기물 중간처리업 사업계획에 대한 적정통보가 있었고, 청구인은 유효기간이 2017. 11. 16.까지 2년인 2015. 11. 16.자 적정통보의 내용을 신뢰하여 ○○리 토지의 취득에만 32억 2,000만원이라는 막대한 자금을 투입하였으며, 사업계획서를 마련하고 인근 군부대와 협의를 하는 등 많은 자금을 소비하였다. 라) 즉, 청구인은 ○○리 토지에 대한 2012년 및 2015년의 건설폐기물 중간처리업 사업계획 적정통보를 신뢰하고 막대한 자금을 투입하여 거의 유사하거나 개선된 내용의 사업계획을 제출하였고, 사업계획에 대하여 인근 주민들 및 군부대의 (조건부)동의도 취득하였으나 피청구인은 청구인의 신뢰에 반하는 부적합 통보를 하였는바, 이는 행정의 자기구속의 원칙 또는 신뢰보호의 원칙을 위반한 것이라 할 것이다. 10) 비교형량원칙의 위반 청구인은 기존 건설폐기물 수집·운반업(임시보관업)을 영위해 오던 중 사업장 부지가 국토교통부에서 시행하는 ○○○○고속도로부지로 편입되면서 사업장을 옮길 수밖에 없었다. 청구인은 중간처리업을 운영하기 위해 ○○리 토지 구매에만 32억 2,000만원을 들이는 등 막대한 비용을 지출하였으나 이 사건 부적합통보로 인해 이러한 비용을 전혀 회수할 수 없고, 원하는 사업을 영위할 수 없는 위기에 처했다. 그러나 청구인의 중간처리업 사업계획으로 인해 피해를 입을 만한 인근 주민과 농작물이 존재하지 않고, 인근 군부대에서 요청하는 모든 조건을 수락하고 이행각서를 제출하였으며, 시설 전체 옥내화 등 관련 법규에서 요구하는 배출허용기준도 모두 우수한 내용으로 충족하여 실질적으로 주변 인근 주민들 및 군부대에 끼치는 영향은 없거나 매우 미미할 것으로 보이고, ○○○가 연간 전국 건설폐기물량의 31.2%에 달하는 많은 양의 건설폐기물을 처리하며 구 건설폐기물법의 일부개정 및 ○○시 내 중간처리업체는 1곳에 불과하여 추가적인 신규 중간처리업체의 필요성이 증대되었음에도 이 사건 부적합 통보가 그대로 유지되는 경우 건설폐기물 처리 및 재활용을 위한 공공복리가 오히려 침해되는 결과가 발생하게 될 것이다. 즉, 이 사건 처분으로 인하여 침해되는 사익은 심대한 반면 그로 인해 달성되는 공익은 미미하다고 할 것인 바, 이 사건 처분은 비교형량의 원칙을 위반함으로서 정당성과 객관성이 결여되어 위법·부당하다 할 것이다. 11) 피청구인은 청구인이 이미 예방대책을 세웠음에도 이러한 예방 대책만으로는 왜 부족한지 또는 얼마나 부족한지 등에 관하여 아무런 설명 없이 일방적으로 사업신청을 거부하였다. 따라서 이러한 경우는 판례에서 말하는 재량권 행사의 기준과 관련하여“그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 재량권을 행사하는 경우”에 해당하므로 위법한 처분이다. 위와 같이 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 현재 ○○시 관내에 1개의 건설폐기물 중간처리업 업체만이 영업 중이고, ○○○ 내 건설폐기물 발생량을 고려하여 ○○시 내 중간처리업체의 증대 필요성이 증대된 상황이라는 주장에 대하여 현재 피청구인의 허가를 득한 건설폐기물 중간처리업 업체는 관내에서 발생한 건설폐기물뿐만 아니라 외부 지역에서 배출된 많은 양의 건설폐기물을 반입하여 처리하고 있는 실정이다. 건설폐기물 처리업의 허가나 사업계획서에 대한 적정 통보는 ○○시민의 환경권 보장을 고려하지 않을 수 없고, 현재 ○○시 관내 폐기물 처리를 위한 필요성 등도 아울러 검토될 사항인바, 청구인이 주장하는 당위성은 일방적인 생각에 지나지 않는다. 2) 건설폐기물 분쇄, 보관, 운반으로 인한 오염물질 발생 및 소음피해의 경우 시설 옥내화 및 항시 환경기준 이내로 적정 운영하여 우려에 불과하며 인근 주민의 생활환경, 농작물 경작에 따른 자연환경, 군 장병에 대한 병영생활환경에 대해 검토한 결과 그 영향이 미미하다는 주장에 대하여 건설폐기물의 경우 가장 주요한 환경오염의 원인은 건설폐기물 수집, 운반, 처리과정에서 발생하는 소음, 비산먼지, 도로파손, 교통사고 위험 증가 등일 것이다. 사업예정부지는 그 경계를 기준으로 인근 200m 이내에는 주택(민가) 3채 및 농경지가 위치하고 있고, 반경 150m 부근에는 400여 명의 상주인력이 거주하고 있는 군부대의 장병 숙소가 위치하고 있고, 주택과 농경지는 도로와 바로 연접·인접하고 있기도 하여, 인근 지역의 주민 및 농민들은 건설폐기물을 실은 대형 덤프트럭의 운행과 건설폐기물 처리시설의 운영으로 인해 발생이 예상되는 오염에 대해 직접적으로 환경상 영향을 받게 되는 상황에 놓이게 된다. 그 결과 건설폐기물 처리업체에서 발생되는 비산먼지 및 소음 등의 환경피해요인이 주택에 거주하는 주민과 군부대내 상주 장병들의 생활환경과 농작물에 대한 자연환경에 영향을 미쳐 장기적인 피해가 우려된다고 판단하였다. 3) 해당 부지에 대해 건설폐기물 사업계획서 적합통보를 득함에 따라 청구인이 해당 토지를 매입하여 유사한 내용의 사업계획서를 제출하였으나 이를 피청구인이 부적합 통보한 것은 행정의 자기구속의 원칙 또는 신뢰보호의 원칙을 위반한 것이라는 주장에 대하여 청구인은 다른 업체에 대하여는 적합통보를 한 바 있음에도 청구인에 대하여만 부적합 통보를 하여 신뢰보호의 원칙, 자기구속의 원칙에 반한다고 주장한다. 그러나 이 사건 처분 이전의 적합통보는 2012년 ~ 2015년 내에 이루어진 것이어서 이 사건 처분이 이루어진 2019. 2.월 경 과는 적합여부를 결정하는데 고려하여야 할 제반 여건이 변경되었다. 그러므로 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙 또는 자기구속의 원칙에 반한다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 4) 이 사건 사업장 예정지 반경 1.5㎞ 이내에는 ○○초등학교, ◇◇초등하교 등 교육시설이 위치하고 있고, ◇◇○,○리 마을, 캠핑장 등 거주시설 및 주민편의시설이 위치하고 있으며, 인근에는 ○○천, △△천 등의 하천이 위치하고 있고, 반경 2㎞이내에는 ◆◆읍 ◆◆아파트단지 및 교육시설 등이 위치하여 있다. 5) 이 사건 사업장 예정지는 주변 유동인구 및 상주인구의 증가, ○○▷▷신도시 조성, 수도권 △△△△고속도로 ○○인터체인지의 개통 등으로 인하여 교통량이 매년 증가하고 있다. 이 사건 사업계획서에 따르면 이 사건 사업장의 하루 건설폐기물 처리량은 800톤으로 하루 8시간 가동에 반입, 반출을 고려하면 25톤 덤프트럭이 시간 당 8대, 하루 64회 왕복 운행하는 것으로 볼 수 있다. 건설폐기물 운반을 위한 대형차량이 수시로 서행하여 통행할 경우 차량정체가 우려되고 출입로의 여유차로가 마련되어 있지 아니하여 대형차량 회전 시 안전사고가 유발될 우려가 있고, 그 밖에 경사도로 등으로 인한 안전사고의 위험 역시 증대된다고 판단하였다. 청구인의 감속차선 계획은 토지의 확보나 ○○인터체인지 쪽의 예상 진입도로와의 연계 등에 비추어 교통소통 등의 문제를 해소할 수 있는 현실성 있는 계획이라고 보기 어렵다. 6) 피청구인은 이 사건 사업장예정지에 건설폐기물 중간처리업체가 입지할 경우 그로 인한 비산먼지, 소음, 교통 등 자연환경과 생활환경에 피해가 우려되었기에 이 사건 처분을 한 것이다. ○○시의 인구 증가 추세, 도시화 및 산업화 정도, 환경피해에 대한 시민의 요구 등 제반 여건이 2015년도 이전과 많은 차이가 있는 점, 환경은 한번 훼손되면 회복하기 어려우므로 환경피해를 유발하는 사업장의 입지는 신중한 검토를 필요로 한다는 점, 청구인이 이 사건 사업장예정지에서 건설폐기물 중간처리업을 할 수 없게 됨으로 인하여 침해되는 사익이 환경피해의 우려보다 우월하다고 볼 근거가 없는 점 등에 비추어 이 사건 처분은 적법하다. 따라서, 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률】 제21조(건설폐기물 처리업의 허가 등) ① 건설폐기물 처리업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 건설폐기물 처리 사업계획서를 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. ② 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 건설폐기물 처리 사업계획서를 제출받은 경우 다음 각 호의 사항을 검토한 후 그 적합 여부를 건설폐기물 처리 사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 1. 건설폐기물 처리업 허가를 받으려는 자(법인인 경우에는 임원을 포함한다)가 제24조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 건설폐기물 처리시설의 입지 등이 다른 법률에 위반되는지 여부 3. 건설폐기물 처리 사업계획서상의 시설, 장비, 기술능력 등이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 건설폐기물 처리시설을 설치ㆍ운영하는 경우 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준의 유지를 곤란하게 하는지 여부 제30조(다른 법령에 따른 허가ㆍ신고 등) ① 건설폐기물 처리시설을 설치하려는 자가 제21조나 제22조에 따른 허가를 받거나 신고를 한 경우 또는 제27조에 따른 승인을 받거나 신고를 한 경우에는 그 건설폐기물 처리시설과 관련한 다음 각 호의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. 1. 「대기환경보전법」 제23조제1항 또는 제2항에 따른 배출시설의 설치허가, 설치신고, 변경허가 또는 변경신고 2. 「물환경보전법」 제33조제1항 또는 제2항에 따른 배출시설의 설치허가, 설치신고, 변경허가 또는 변경신고 3. 「소음ㆍ진동관리법」 제8조제1항 또는 제2항에 따른 배출시설의 설치허가, 설치신고, 변경허가 또는 변경신고 ② 건설폐기물 처리시설을 설치하려는 자가 제28조에 따른 신고를 한 경우에는 다음 각 호의 신고를 한 것으로 본다. 1. 「대기환경보전법」 제30조에 따른 배출시설의 가동개시 신고 2. 「물환경보전법」 제37조에 따른 배출시설의 가동개시 신고 3. 삭제 <2009. 6. 9.> ③ 시ㆍ도지사는 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있는 건설폐기물 처리시설의 설치승인 또는 건설폐기물 처리업의 허가를 하려는 경우에는 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.[전문개정 2009. 6. 9.] 【건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙】 제12조(건설폐기물 처리업의 허가 등) ②법 제21조제1항에 따라 건설폐기물 처리업을 영위하고자 하는 자는 별지 제10호서식의 건설폐기물 처리 사업계획서에 다음의 서류를 첨부하여 건설폐기물 처리시설 설치예정지(수집ㆍ운반업의 경우에는 연락장소 또는 사무실 소재지)를 관할하는 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 건설폐기물 처리 사업계획서의 내용 중 허가기준에 관한 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 1. 건설폐기물의 수집ㆍ운반 또는 중간처리계획서(시설설치계획, 장비ㆍ기술능력ㆍ사업장 부지의 확보계획을 포함한다) 2. 법 제30조제1항 각호의 배출시설(이하 "배출시설"이라 한다)의 설치 허가신청 또는 신고시의 첨부서류(설치되는 건설폐기물 처리시설이 배출시설에 해당하는 경우에 한하며, 제1호의 서류와 중복되는 경우를 제외한다) 【환경정책기본법】 제12조(환경기준의 설정) ① 국가는 생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려하여 환경기준을 설정하여야 하며, 환경 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다. ② 환경기준은 대통령령으로 정한다. ③ 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)는 해당 지역의 환경적 특수성을 고려하여 필요하다고 인정할 때에는 해당 시ㆍ도의 조례로 제1항에 따른 환경기준보다 확대ㆍ강화된 별도의 환경기준(이하 "지역환경기준"이라 한다)을 설정 또는 변경할 수 있다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)는 제3항에 따라 지역환경기준을 설정하거나 변경한 경우에는 이를 지체 없이 환경부장관에게 보고하여야 한다. 【환경정책기본법 시행령】 제2조(환경기준) 「환경정책기본법」(이하 "법"이라 한다) 제12조제2항에 따른 환경기준은 별표와 같다. [별표] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028393"></img> 나. 검토의견 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 건설폐기물 중간처리업 사업계획서 부적합 통보 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2019. 1. 21. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○-58번지를 사업대상부지로 하여 건설폐기물 중간처리업 사업계획서를 제출하였다. 나) 피청구인은 2019. 2. 22. 청구인에게 건설폐기물 중간처리업 사업계획서 부적합 통보를 하였는데, 사업계획서 부적합 사유는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028391"></img> 2) 건설폐기물법 제21조 제1항에 따르면 건설폐기물 처리업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 건설폐기물 처리 사업계획서를 시ㆍ도지사에게 제출하여야 하며, 같은 조 제2항에 따르면 시ㆍ도지사는 건설폐기물 처리 사업계획서를 제출받은 경우 건설폐기물 처리시설을 설치ㆍ운영하는 경우 환경정책기본법 제12조에 따른 환경기준의 유지를 곤란하게 하는지 여부를 검토한 후 그 적합 여부를 건설폐기물 처리 사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. 3) 가) 폐기물처리업 허가와 관련된 법령들의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정들은 폐기물처리업 허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결, 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결 등 참조). 그러나 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 부적정 통보를 하거나 사업계획서를 반려하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다고 할 것이다(대법원 2000. 9. 26. 선고 2000두5319 판결, 대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 등 참조). 이와 같은 법리는 행정청이 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」에 따라 건설폐기물 중간처리업 사업계획서에 대한 적정성 여부를 판단하는 경우에도 동일하게 적용된다고 할 것이다. 나) 위와 같은 법리에 비추어 이 사건 처분이 허용되는 재량권의 범위 내에서 적정하게 이루어졌는지 제시된 처분 이유를 살펴본다. 우선 갑 제○○호증 위성사진 에서 확인되는 바에 의하면, 이 사건 신청지 주변에는 공장건물이 들어서 있거나 임야가 위치하고 있음을 확인할 수 있다. 한편, 을 제○호증(건설폐기물처리 사업계획서 검토보고서)에 첨부된 사진에 의하면, 이 사건 신청지 반경 200m 이내에 단독주택 3가구와 비닐하우스가 들어서 있음을 확인할 수 있다. 또한 이 사건 신청지 반경 1.5km 이내에 ○○초등학교, ◇◇초등학교가 위치하고 있으며, 반경 2km 인근에는 ◆◆읍 ◆◆단지가 위치하여 향후 대규모 공동주택 단지가 입지할 예정이다. 이러한 이 사건 신청지 주변의 주거환경 여건에 비추어 볼 때, 건설폐기물 중간처리업 시설이 운용될 경우 건설폐기물의 운반, 적재, 처리 과정에서 발생하는 비산먼지로 인하여 주민들의 건강에 위해를 초래할 우려가 크다. 다) 또한 이 사건 신청지 반경 150m 이내에 해병대 ○○○○ 400여 명의 장병이 상주하는 숙소가 위치하고 있다. 갑 제○호증(2018. 11. 29.자 군사협의 심의결과 통보) 및 갑 제○호증(2018. 12. 21.자 이행각서)의 각 기재내용에 의하면, 청구인은 해병대 ○○○○과의 군사협의 심의를 거쳐 군부대에서 요구한 구체적이고 까다로운 조건을 모두 수용하여 이행하기로 이행각서를 작성하여 제출한 사실이 확인된다. 그러나 청구인이 향후 이행각서에 기재된 사항을 그대로 이행할 것을 담보할 수 없을 뿐만 아니라, 청구인이 이행각서상의 의무를 이행하지 아니할 경우 이를 행정적으로 제재할 수단이 마련되어 있지 아니하므로 의무의 이행여부 및 그에 따른 민사적 조치를 둘러싸고 청구인과 군부대 사이에 불필요한 장기적 분쟁을 야기할 가능성을 배제할 수 없다. 라) 한편, 갑 제○○호증(2019. 1. 21.자 사업계획서), 갑 제○○호증(교통영향분석 보고서)의 각 기재내용에 의하면, 이 사건 사업장 시설의 건설폐기물 처리량은 시간당 100톤으로 1시간에 25톤 트럭 4대 내지 5대 가량이 왕복할 것으로 예상된다. 또한 이 사건 신청지에 연결된 도로가 편도 1차선에 불과하고 급경사를 이루고 있다는 사정 및 ○○IC의 개통으로 인한 교통량의 증가를 감안하면, 이 사건 신청지에 건설폐기물 처리시설이 들어서게 됨에 따른 교통량의 증가는 인접 도로의 교통량에 상당한 영향을 미칠 것으로 예상되며, 좁고 가파른 도로에 대형차량이 수시로 드나드는 과정에서 안전사고의 위험 역시 증대될 수밖에 없다. 마) 나아가 ◎◎◎◎과 청구인은 동일인이 아닐 뿐만 아니라, 피청구인이 ◎◎◎◎의 사업계획서에 대해 적합통보할 당시와 현재의 이 사건 신청지 주변 주거환경 및 교통상황은 인구의 증가와 주택단지개발 및 ○○IC의 개통 등으로 크게 변경되었으며, 향후 더욱 큰 폭의 변동이 예정되어 있으므로 이 사건 처분이 행정의 자기구속의 원칙에 반하여 위법하다는 청구인의 주장 역시 이유 없다. 바) 따라서 피청구인이 위와 같은 이 사건 신청지 주변의 주거 및 생활환경과 도로교통 상황을 고려하여 한 이 사건 처분은 합리적인 재량권의 범위 내에서 이루어진 것으로서 재량을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.