건축관계자 변경신고 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인 ○○○는 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○ 지상 건축물인 ○○○빌라 제에이동(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 제1층 제101호, 제4층 401호, 제4층 402호의 소유자이며, 청구인 ○○○은 제1층 102호의 소유자이며, 청구인 ○○○는 제2층 201호의 소유자이며, 청구인 ○○○은 제2층 202호의 소유자이며, 청구인 ○○○는 제3층 301호, 제3층 302호의 소유자이다(이하 위 청구인들을 통틀어 ‘청구인들’이라 한다). 청구인들은 2018. 3. 9. 피청구인에게 이 사건 건축물의 건축주를 ○○○에서 청구인들로 변경하는 등을 내용으로 하는 건축관계자 변경신고서를 제출하였다. 이에 대하여 피청구인은 2018. 4. 3. 청구인들에게 보완서류를 일부 제출하지 아니하였음을 이유로 민원처리에 관한 법률 시행령 제25조에 의거 반려 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 피청구인에게 2018. 3. 9. 건축관계자 변경신고서에 건축인허가 관련서류와 청구인들의 등기사항전부증명서를 첨부하여 제출하였다. 2) 건축주는 건축법 제11조(건축허가)나 제14조(건축신고)에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 관할 자치단체의 장의 허가를 받거나 자치단체의 장에게 신고하도록 되어 있고, 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우 그 양수인은 건축법 시행규칙 제11조(건축관계자 변경신고)에 의거 사실이 발생한 날로부터 7일 이내에 소정의 건축관계자 변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하도록 되어있다. 3) 대법원은 건축관계자 변경신고 수리처분취소 판결에서 매각허가결정서 및 매각대금 완납서류가 구 건축법 시행규칙 제11조 제1항에 규정된 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당한다(2010. 5. 13. 선고 2010두2296 판결)고 판시하였다. 부동산경매절차에서 매수인은 매각대금을 다 낸 때에 소유권을 취득함으로(민사집행법 제135조) 청구인은 매수인의 소유권보존등기가 경료된 이 사건 건축물의 양수인이다. 따라서 양수인이 제출한 이 사건 건축물의 등기사항증명서는 건축법 시행규칙 제11조 제1항의 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류에 해당된다. 4) 경기도행정심판위원회는 건축관계자 변경신고 반려처분 취소청구 사건에서 청구인이 건축관계자 변경신고 시 제출한 등기사항전부증명서는 건축법 시행규칙 제11조 제1항에서 규정하고 있는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류라고 봐야할 것이고, 건축관계자 변경신고 시에 이전 건축주가 받은 농지전용허가에 대해 청구인이 농지전용허가를 받아 제출하여야 한다는 규정은 법규 어디에도 명시하고 있지 않으므로, 청구인이 한 건축허가관계자변경신고에 대해 피청구인이 농지전용허가 서류 및 허가자의 명의변경 동의서를 첨부하지 아니하였다 하여 이 사건 처분을 한 것은 법리를 오해한 위법한 처분이라고 판단된다고 재결하였다(2015 경기행심 846). 5) 따라서 피청구인은 건축법 시행규칙 제11조에 의거 양수인이 건축관계자 변경 신고 시 건축관계자 변경신고서에 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류에 해당하는 양수인의 등기사항증명서를 첨부하여 적법하게 신고하였음에도, 법령상에 명시되어 있지 않은 보완사항을 추가로 요구하여 위의 보완서류를 제출하지 아니하였다는 사유로 한 이 사건 처분은 법률의 규정을 명백하게 위반하여 재량권의 한계를 현저히 벗어난 위법·부당한 행정처분으로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인들의 주장과 같이 건축관계자변경신고서에 농지전용허가 관련 일건서류를 제출하도록 하고 있지 않으나, 이 사건 건축물은 당초 농지법 제34조 규정에 따라 농지전용허가를 받은 후 건축허가를 받은 사항으로서 농지법 제34조, 제38조 및 동법 시행령 제32조 제5항 제3호에 전용허가를 받은 자의 명의를 변경하는 경우에는 농지전용변경허가를 받도록 규정하고 있으므로, 건축주 명의변경을 하기 위해서는 당초 농지전용허가를 받은 자로부터 청구인들로 명의를 변경하는 농지전용변경허가를 받아야 함에 따라 이를 보완하도록 한 것인바, 이는 관계법률에 적합한 보완요구사항에 해당된다 할 것이다. 2) 청구인들은 건물 등기부등본이 건축관계자변경신고서에 첨부되어야 할 서류인‘변경전 건축주의 명의변경 동의서 또는 권리관계의 변경 사실을 증명할 수 있는 서류’로써 확실히 할 수 있다고 주장하나, 청구인들의 건물 등기부등본은 건축허가, 착공신고, 건축물 사용승인의 건축행정절차를 거쳐서 생성된 것이 아니므로 등기부등본상 건축물 소유주로 되어 있다하여 건축허가에 대한 권리관계의 변경을 증명한 것으로 볼 수는 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 【건축법】 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2014.1.14.> 【건축법 시행령】 제9조(건축허가 등의 신청) ① 법 제11조제1항에 따라 건축물의 건축허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 「방위사업법」에 따른 방위산업시설의 건축허가를 받으려는 경우에는 건축 관계 법령에 적합한지 여부에 관한 설계자의 확인으로 관계 서류를 갈음할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 제12조(허가ㆍ신고사항의 변경 등) ① 법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2009.8.5., 2012.12.12., 2014.10.14., 2017.1.20.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터를 초과하는 부분에 대한 증축·개축에 해당하는 변경인 경우에는 허가를 받고, 그 밖의 경우에는 신고할 것 2. 법 제14조제1항제2호 또는 제5호에 따라 신고로써 허가를 갈음하는 건축물에 대하여는 변경 후 건축물의 연면적을 각각 신고로써 허가를 갈음할 수 있는 규모에서 변경하는 경우에는 제1호에도 불구하고 신고할 것 3. 건축주·설계자·공사시공자 또는 공사감리자(이하 "건축관계자"라 한다)를 변경하는 경우에는 신고할 것 ④ 제1항에 따른 허가나 신고사항의 변경에 관하여는 제9조제1항을 준용한다. 【건축법 시행규칙】 제11조(건축 관계자 변경신고) ①법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. <개정 2006.5.12., 2007.12.13., 2008.12.11., 2012.12.12.> 1. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우 2. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우 3. 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우 ③ 허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제5호서식의 건축관계자변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다. 【농지법】 제34조(농지의 전용허가·협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 제38조(농지보전부담금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지의 보전·관리 및 조성을 위한 부담금(이하 "농지보전부담금"이라 한다)을 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 내야 한다. <개정 2009.5.27.> 1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 자 【농지법 시행령】 제32조(농지전용허가의 신청) ① 법 제34조제1항에 따라 농지전용의 허가 또는 변경허가를 받으려는 자는 농지전용허가신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 해당 농지의 소재지를 관할하는 시장·군수 또는 자치구구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2013.3.23.> ⑤ 법 제34조제1항 후단에서 "대통령령으로 정하는 중요사항"이란 다음 각 호와 같다. 3. 전용허가를 받은 자의 명의 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 건축물은 4층 다세대주택이다. 청구인 ○○○는 이 사건 건축물 제1층 제101호, 제4층 401호, 제4층 402호의 소유자이며, 청구인 ○○○은 제1층 102호의 소유자이며, 청구인 ○○○는 제2층 201호의 소유자이며, 청구인 ○○○은 제2층 202호의 소유자이며, 청구인 ○○○는 제3층 301호, 제3층 302호의 소유자이다. 나) 청구인들은 2018. 3. 9. 피청구인에게 이 사건 건축물에 대하여 건축주 등을 변경하는 건축관계자 변경신고서를 제출하였는데, 위 신고서에는 변경 전 건축주로 ‘○○○’, 변경 후 건축주로 ‘○○○ 외 4인’으로 기재되어 있다. 다) 위 변경신고에 대하여 피청구인은 2018. 4. 3. 청구인들에게 2차에 걸쳐 보완 및 보완촉구 통지하였으나 기한 내 보완서류를 일부 제출하지 아니하였음을 이유로 민원처리에 관한 법률 시행령 제25조에 의거 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 라) 피청구인은 위 2차에 걸친 보완(촉구) 통지에서 청구인들에게 아래와 같은 내용으로 보완할 것을 통지하였다. (건축과) - 설계·감리 계약서 첨부 - 장기미사용승인 건축물로 현장 조사서 제출 (산림농지과) - 농지전용협의요청서 제출 - 농지보전부담금 관련 양도양수서 제출 (수질정책과) - 신청부지경계로부터 직선거리 50m반경 내 사업자의 인·연접 인허가 현황 확인서 첨부요 2) 건축법 제16조 제1항에서 건축주가 허가를 받거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 시장 등에게 신고하여야 하고, 같은 법 시행령 제12조 제1항 제3호에서 건축주를 변경하려는 경우에는 시장 등에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제11조에서 건축허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고대상 목적물을 양도한 경우 그 양수인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 4호 서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 하며, 허가권자는 건축관계자변경신고서를 받은 경우 그 기재내용을 확인한 후 변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다고 규정하며, 별지 4호 서식의 건축관계자변경신고서에 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여 허가권자에게 제출하도록 규정하고 있다. 3) 대법원은 “구 건축법(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전부 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 및 구 건축법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21098호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제3호에 의하면, 건축주를 변경하는 경우에는 시장·군수·구청장에게 이를 신고하여야 한다. 한편, 건축 관계자 변경신고에 관한 구 건축법 시행규칙(2007. 12. 13. 건설교통부령 제594호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조 제1항 제1호에 의하면, 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자로부터 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수한 사람은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 건축 관계자 변경신고서에 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다는 취지로 규정하고 있다. 이러한 각 규정의 문언내용 및 형식, 건축허가는 대물적 성질을 갖는 것이어서 행정청으로서는 그 허가를 함에 있어 건축주가 누구인가 등 인적 요소에 대하여는 형식적 심사만 하는 점, 건축허가는 허가대상 건축물에 대한 권리변동에 수반하여 자유로이 양도할 수 있는 것이고, 그에 따라 건축허가의 효과는 허가대상 건축물에 대한 권리변동에 수반하여 이전되며 별도의 승인처분에 의하여 이전되는 것이 아닌 점, 민사집행법에 따른 경매절차에서 매수인은 매각대금을 다 낸 때에 매각의 목적인 권리를 취득하는 점 등의 사정을 종합하면, 토지와 그 토지에 건축 중인 건축물에 대한 경매절차상의 확정된 매각허가결정서 및 그에 따른 매각대금 완납서류 등은 구 건축법 시행규칙 제11조 제1항에 규정된 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류'에 해당한다고 봄이 상당하다”라고 판시하고 있다(대법원 2010. 5. 13. 선고 2010두2296 판결 참조). 또한, 대법원은 “구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제16조 제1항 본문은 건축주가 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 그 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 구 건축법 시행령(2012. 12. 12. 대통령령 제24229호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제12조 제1항 제3호는 건축주를 변경하는 경우에는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하면서, 제4항에서는 건축물의 건축허가를 받으려는 자가 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다는 제9조 제1항의 규정을 허가나 신고사항의 변경에 관하여도 준용한다고 규정하고 있다. 아울러 구 건축법 시행규칙(2012. 12. 12. 국토해양부령 제522호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제11조 제1항은 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 후에 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수하거나 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망하거나 또는 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병 후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 [별지 제4호 서식]의 건축관계자 변경신고서에 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다고 규정하고, 제3항은 이러한 건축관계자 변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 [별지 제5호 서식]의 건축관계자 변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다고 규정하고 있다. 이와 같은 구 건축법과 구 건축법 시행령 및 구 건축법 시행규칙의 규정 내용에 비추어 보면, 구 건축법 시행규칙 제11조의 규정은 단순히 행정관청의 사무집행의 편의를 위한 것에 지나지 아니한 것이 아니라, 허가대상 건축물의 양수인에게 건축주의 명의변경을 신고할 수 있는 공법상의 권리를 인정함과 아울러 행정관청에게는 그 신고를 수리할 의무를 지게 한 것으로 봄이 타당하므로, 허가대상 건축물의 양수인이 구 건축법 시행규칙에 규정되어 있는 형식적 요건을 갖추어 시장·군수 등 행정관청에 적법하게 건축주의 명의변경을 신고한 때에는 행정관청은 그 신고를 수리하여야지 실체적인 이유를 내세워 그 신고의 수리를 거부할 수는 없다고 할 것이다”라고 판시하고 있다(대법원 2014. 10. 15. 선고 2014두37658 판결, 대법원 1992. 3. 31. 선고 91누4911 판결 참조). 청구인들은 피청구인이 2018. 4. 3. 청구인들의 건축관계자변경신고를 반려한 이 사건 처분은 관련 법규에 위배되어 위법·부당하다고 주장하는 반면, 피청구인은 이 사건 건축물은 당초 농지법 제34조 규정에 따라 농지전용허가를 받은 후 건축허가를 받은 사항으로서 농지법 제34조, 제38조 및 동법 시행령 제32조 제5항 제3호에 전용허가를 받은 자의 명의를 변경하는 경우에는 농지전용허가를 받도록 규정하고 있으므로, 건축주 명의변경을 하기 위해서는 당초 농지전용허가를 받은 자로부터 청구인들로 명의를 변경하는 농지전용변경허가를 받아야 함에 따라 이를 보완하도록 2차에 걸쳐 요구하였는데, 기한 내에 보완되지 않아 민원처리에 관한 법률시행령 제25조에 의하여 반려한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 주장하면서 다투고 있다. 살피건대, 기록에 의하면 ① 청구인들은 2018. 3. 9. 경 집합건물인 이 사건 건축물 중 최소 1개 호에서 최대 3개 호까지의 각 소유권자임을 증명하는 등기사항전부증명서를 각 첨부하여 피청구인에게 이 사건 건축관계자 변경신고를 하였고, ② 피청구인은 앞서 본 바와 같은 사유를 내세워 위 신청을 반려한 사실을 인정할 수 있다. 그런데, 피청구인의 이 사건 처분은 건축법 시행규칙 제11조 제1항에서 명시하지 않은 농지전용변경허가에 관한 서류를 보완·제출하도록 요구하는 것이 적법하다는 전제 아래 이루어진 것이나, 위와 같은 보완·제출요구는 관련 법규에 명시되어 있지 않은 서류의 제출을 요구한 것으로서 앞서 살펴 본 대법원 판례[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에 어긋나는 위법한 것으로 보아야 할 것이고, 따라서 이 사건 처분 또한 위법하다고 보아야 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) “구 건축법 시행규칙에 규정되어 있는 형식적 요건을 갖추어 시장·군수 등 행정관청에 적법하게 건축주의 명의변경을 신고한 때에는 행정관청은 그 신고를 수리하여야지 실체적인 이유를 내세워 그 신고의 수리를 거부할 수는 없다”(앞서 본 대법원 2014. 10. 15. 선고 2014두37658 판결, 대법원 1992. 3. 31. 선고 91누4911 판결 참조).