건축관계자 변경신고 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-1, ○○○-17, ○○○-18번지 토지(이하‘이 사건 토지’라 한다)를 2019. 1. 25. 공매를 등기원인으로 소유권을 취득한 자이다. 청구 외 김○민은 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대하여 2009. 10. 23. 일반주택 및 창고 부지 조성을 목적으로 농지전용(변경)허가를, 2015. 11. 24.에는 건축허가를 득하고, 같은 해 11. 30. 건축 착공신고를 한 바 있다. 청구인은 피청구인에게 2019. 3. 7. 위 건축허가에 대하여 건축관계자 변경신고를 하였고, 피청구인은 청구인에게 2019. 3. 18.과 3. 26.‘2차에 걸쳐 보완서류 제출을 통보하였으나, 보완서류를 일부 제출하지 아니하였다’는 사유로 2019. 4. 5. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조 규정에 의거 건축관계자 변경신고 반려처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-17, ○○○-18, ○○○-1번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)를 ●●● 자산관리공사 공매로 낙찰 받아 2019. 1. 25. 소유권이전등기를 하였고, 2019. 3. 7. 피청구인에게 건축관계자 변경 신고를 하였다. 매각 당시 압류재산명세서에는 본 건 지상에 소재하는 석축 등을 포함하여 감정평가한 것으로 표기되어 있었다. 2) 사건의 경위 청구인은 온라인 세움터를 통하여 수차례 건축관계자 변경신고 민원서류를 보완/보정하였으나, 피청구인은 청구인이 제출한 토지등기부등본 및 공매매각명세서가 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류에 해당되지 않는다고 보아 2019. 4. 5. 건축관계자 변경신고를 반려 처분하였다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 건축주는 「건축법」 제11조(건축허가)나 제14조(건축신고)에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 관할 자치단체의 장의 허가를 받거나 자치단체의 장에게 신고하도록 되어 있고, 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우 그 양수인은 「건축법 시행규칙」 제11조(건축관계자 변경신고)에 의거 사실이 발생한 날로부터 7일 이내에 소정의 건축관계자 변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하도록 되어있다. 나) 대법원은 건축관계자 변경신고 수리처분취소 판결에서 매각허가결정서 및 매각대금 완납서류가 구 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에 규정된‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당한다고 판시하였다(2010. 5. 13. 선고 2010두2296 판결 참조). 부동산경매절차에서 매수인은 매각대금을 다 낸 때에 소유권을 취득함으로(「민사집행법」 제135조) 청구인은 매수인의 소유권보존등기가 경료된 이 사건 건축물의 양수인이다. 따라서 양수인이 제출한 이 사건 건축물의 등기사항증명서는 「건축법 시행규칙」 제11조제1항의 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류에 해당된다 하였고, 공매 또한 마찬가지라고 할 것이다. 다) 이와 같은 구 건축법과 구 건축법 시행령 및 구 건축법 시행규칙의 규정 내용에 비추어 보면, 구 「건축법 시행규칙」 제11조의 규정은 단순히 행정관청의 사무집행의 편의를 위한 것에 지나지 아니한 것이 아니라, 허가대상 건축물의 양수인에게 건축주의 명의변경을 신고할 수 있는 공법상의 권리를 인정함과 아울러 행정관청에게는 그 신고를 수리할 의무를 지게 한 것으로 봄이 타당하므로, 허가대상 건축물의 양수인이 구 건축법 시행규칙에 규정되어 있는 형식적 요건을 갖추어 시장·군수 등 행정관청에 적법하게 건축주의 명의변경을 신고한 때에는 행정관청은 그 신고를 수리하여야지 실체적인 이유를 내세워 그 신고의 수리를 거부할 수는 없다고 할 것이다”라고 판시하고 있다(대법원 2014. 10. 15. 선고 2014두37658 판결, 대법원 1992. 3. 31. 선고 91누4911 판결 참조). 라) 경기도행정심판위원회는 건축관계자 변경신고 반려처분 취소청구 사건에서 청구인이 건축관계자 변경신고 시 제출한 등기사항전부증명서는 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에서 규정하고 있는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류라고 봐야할 것이고, 건축관계자 변경신고 시에 이전 건축주가 받은 농지전용허가에 대해 청구인이 농지전용허가를 받아 제출하여야 한다는 규정은 법규 어디에도 명시하고 있지 않으므로, 청구인이 한 건축허가관계자변경신고에 대해 피청구인이 농지전용허가 서류 및 허가자의 명의변경 동의서를 첨부하지 아니하였다하여 이 사건 처분을 한 것은 법리를 오해한 위법한 처분이라고 판단된다고 재결하였다(2015경기행심846 참조). 마) 따라서 피청구인은 「건축법 시행규칙」 제11조에 의거 양수인이 건축관계자 변경 신고 시 건축관계자 변경신고서에 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류에 해당하는 양수인의 등기사항증명서를 첨부하여 적법하게 신고하였음에도, 법령상에 명시되어 있지 않은 보완사항을 추가로 요구하여 위의 보완서류를 제출하지 아니하였다는 사유로 한 이 사건 처분은 법률의 규정을 명백하게 위반하여 재량권의 한계를 현저히 벗어난 위법·부당한 행정처분으로 취소되어야 할 것이다. 4) 결론 : 위와 같이 피청구인의 반려 처분은 부당하다 할 것이므로 청구인의 건축관계자 변경신고를 인용하여 주기 바란다. 【보충서면】 5) 건축관계자 변경신고에 대하여 가) 건축주 명의변경에 관한 「건축법 시행규칙」 제11조의 규정은 단순히 행정관청의 사무집해의 편의를 위한 것이 아니라, 건축허가에 대한 것을 권리관계자에게 건축주의 명의변경을 신고 할 수 있는 공법상의 권리를 인정함과 동시에 행정관청에게는 그 신고를 수리할 의무를 지게 한 것이므로, 건축허가에 대한 권리관계자가 위 규칙에 규정되어 있는 형식적 요건을 갖추어 관할행정청에 적법한 건축주 명의변경을 신고한 때에는 관할행정청은 그 신고를 수리하여야 할 의무가 있는 것이고, 실체적인 이유를 내세워 그 신고의 수리를 거부 할 수는 없다고 할 것이다. 나) 이 사건은 전 건축주가 건축물을 건축하기 위하여 건축 착공 후 부지정지 작업만 완료한 상태에서 청구인이 공매를 받을 시 매각명세서 및 감정평가서에 그 대가까지 포함하여 지불하였으므로 이 사건 토지의 소유권이전등기된 등기부등본도 권리관계의 변경사실을 증명 할 수 있는 서류로 봄이 타당 할 것이다. 다) 따라서 이 사건의 경우 현재 건축물이 건축된 것도 아니고 더욱이 전건축주 명의로 건축물이 등기된 것도 아니어서, 이 사건 신고에 대하여는 피청구인은 위 신고를 수리할 의무가 발생하는 것이다(울산 2011-29 건축관계자변경 신고 반려처분취소청구 참조). 6) 농지보전부담금 관련 양도양수 제출에 대하여 가) 법률의 규정 「농지법」 제38조제4항은 농지관리기금을 운용, 관리하는 자는 농지보전부담금을 낸 자의 허가가 제39조에 따라 취소된 경우(제38조제4항제1호), 농지보전부담금을 낸 자의 사업계획이 변경된 경우(같은 항 제2호), 그 밖에 이에 준하는 사유로 전용하려는 종전의 면적이 당초보다 줄어든 경우(같은 항 제3호)에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그에 해당하는 농지보전부담금을 환급하여야 하고, 「농지법」 제39조제 6호, 제4조제1항제4호, 제51조제1항 단서에 의하면, 허가를 받은 자나 신고를 한 자가 허가취소를 신청하거나 신고를 철회하는 경우 농지전용허가를 취소할 수 있고, 이에 따라 허가가 취소된 경우 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있으며, 농지의 원상회복을 명한 경우에는 농지의 원상회복 여부를 확인한 후에 농지보전부담금의 환급통지를 하여야 한다고 되어 있다. 나) 농지보전부담금 환급 사유 및 부당이득에 대하여 농지전용허가에 수반되어 부과되고, 농지전용허가가 의제되어 건축허가에 있어서 건축주 변경신고를 한 경우에도 농지전용허가도 의제되어 변경되는 점, 「농지법」 제38조제4항, 제39조에 의하면 사업계획의 변경 이 외에 종전 농지보전부담금을 낸 자는 농지전용허가 취소를 신청하거나 신고를 철회하여 농지전용허가를 취소할 수 있고 농지보전부담금을 환급하도록 규정하고 있는 바, 공매로 낙찰되어 소유권이전 한 날 까지 농지전용허가 취소 및 철회를 한 적이 없으므로 환급사유에 해당하지 않는다 할 것이다. 따라서 위에서 본 바와 같이 건축주 명의변경이 사업계획의 변경에도 해당하지 아니하고, 농지전용허가도 취소되지도 아니하였으며, 농지전용허가가 취소된다 하더라도 원상회복이 되지 아니하여 농지보전부담금을 환급받을 수 없다고 할 것이며, 농지보전부담금의 납입의무는 그 농지전용허가 명의자 즉, 그 명의로 농지전용허가를 받았거나 또는 적법하게 그 허가명의를 이전받은 청구인에게 있다 할 것이고, 종전에 납부된 전 건축주의 농지보전부담금은 허가명의를 이전 받은 자의 의무이행을 위해 이미 납입되어 있는 것으로 보아야 한다(대법원 2018두 63419 농지보전부담금 판결). 7) 결론 : 이상에서 보는 바와 같이 청구인은 피청구인으로부터 적법하게 건축주명의변경신청을 하였고, 농지보전부담금의 권리승계 또한 건축주명의변경 시에 부합물 내지 종된 권리로 의제되어 적법하게 취득하였으므로 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 가) 건축관계자 변경신고 반려처분에 대한 청구인 주장 ① 건축관계자 변경신고 시 농지전용허가 관련 일건서류는 신고 수리의 요건이 아니며, 「건축법」 제16조, 같은 법 시행규칙 제11조제1항 및“별지 제4호서식”의 건축관계자 변경신고서에 농지전용허가 관련 일건서류를 제출하도록 하고 있지 않으며, ② 「건축법 시행규칙」 제11조제1항 및 별지 제4호서식에는‘변경전 건축주의 명의변경 동의서 또는 권리관계의 변경 사실을 증명할 수 있는 서류’라고 명확히 명시되어 있으나, 청구인은 토지의 등기사항전부증명서, 압류재산 공매재산 명세서, 감정평가서, 대법원 판례 사례(2010두2296)를 보완서류로 제출하였으나, 청구인이 제출한 서류는 토지의 권리관계만을 증명할 뿐이며, 이 사건 토지의 경우 2015. 11. 30. 착공신고만 되어 있을 뿐 건축허가 받은 건축물은 현재 존재하지 않고, 청구인이 제출한 보완서류는 토지소유권과 별개인 건축허가에 대한 권리변경을 증명할 수 있는 서류라 할 수 없으며, 청구인이 제시한 대법원 판례 또한 청구인이 자의적으로 폭 넓게 해석하여 이 사건에 적용하는 것으로 잘못된 주장이라 할 수 있다. 나) 피청구인의 보완요구 적법성 (1) 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명하는 서류 제출 ① 「건축법」 제16조제1항 본문은 건축주가 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 그 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 「건축법 시행령」 제12조제1항제3호는 건축주를 변경하는 경우에는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하면서, 제4항에서는 건축물의 건축허가를 받으려는 자가 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다는 제9조제1항의 규정을 허가나 신고사항의 변경에 관하여도 준용한다고 규정하고 있다. ② 또한, 「건축법 시행규칙」 제11조제1항은 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 후에 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수하거나 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망하거나 또는 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병 후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 [별지 제4호서식]의 건축관계자 변경신고서와‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’또는‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다고 규정하고 있다. (2) 건축주와 건축관계자의 계약관계를 확인 할 수 있는 서류 제출 「건축법」 제21조제1항에 따르면, 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 하며, 「건축법」 제21조제6항은 제11조에 따라 허가를 받은 건축물의 건축주는 제1항에 따른 신고를 할 때에는 「건축법」 제15조제2항 건축관계자 간의 책임에 관한 내용과 그 범위는 이 법에서 규정한 것 외에는 건축주와 설계자, 건축주와 공사시공자, 건축주와 공사감리자 간의 계약으로 정한다는 규정에 따라 각 계약서의 사본을 첨부하여야 하며, 「건축법 시행규칙」 제14조제1항제1호 및 법 제15조에 따른 건축관계자 상호간의 계약서 사본을 제출토록 한다고 명확히 명시하고 있다. 따라서 이 사건 토지의 경우 2015. 11. 30. 착공신고를 득한 후 건축주 변경을 위한 건축관계자 변경신고를 신청한 사항으로 상기와 같은 법률관계에 의거 건축관계자간 계약서의 제출을 요구한 보완은 마땅하다 할 것이다. (3) 농지보전부담금 관련 양도양수서 제출 ① 청구인은 건축관계자 변경신고 시에 이전 건축주가 받은 농지전용허가에 대해 청구인이 농지전용허가를 받아 제출하여야 한다는 규정은 법규 어디에도 명시하고 있지 않으므로 법령상에 명시되어 있지 않은 보완사항을 요구하는 것이 부당하다고 주장하나, ② 「건축법」 제16조제4항 본문 제1항에 따른 신고 사항의 변경신고에 관하여는 제11조제5항·제6항 및 제14조제3항·제4항을 준용한다고 규정하고 있으며, 「건축법」 제11조제5항에는 같은 법 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, (이하중략) 제7호 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가·신고 및 협의 등에 대하여 명시하고 있는바, 건축관계자 변경신고(건축주변경) 신청시 농지전용협의에 따른 보완요구는 적법하다 할 것이다. ③ 아울러, 이 사건 건축허가는 농지전용허가가 별건으로 존재하는 것이 아니라 건축허가 시 농지전용(의제)협의한 사항으로 농지전용허가에 대한 주장을 하는 것에 대하여는 이유가 없으며,‘농림축산식품부 질의 회신’및 농지업무편람(2017년)에 따르면 전용목적사업 시행중인 농지가 경매에 의해 소유권이 변경된 경우 종전 수허가자가 허가의 성립요건인 소유권 또는 사용권을 갖고 있음을 증명하지 못하는 한 전용목적사업을 계속 추진하는 것이 불가능한 것으로 보아 「농지법」 제55조에 따른 청문절차 이행 후 농지전용허가 취소 또는 신고수리 취소 처분을 하여야 하며, 경매 낙찰자가 해당 목적사업을 계속하여 추진하려는 경우 기 납부된 농지보전부담금의 권리는 당초 허가자(협의자)에게 있다고 보아 농지보전부담금을 환급하게 되며 변경허가를 신청하는 자에게 부과하여야 하며, 변경허가 신청자가 당초 허가자의 농지보전부담금의 권리를 가지고 있다는 증명서를 제출하는 경우에 한하여 농지보전부담금을 납부한 것으로 인정하여 변경허가 등이 가능하다고 명시하고 있다. 또한, 「농지법」 제34조제1항에 의거 농지를 전용하려는 자는 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 등에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 하며, 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 같다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제32조제5항에서 법 제34조제1항 후단의 대통령령으로 정하는 중요사항 중 전용허가를 받은 자의 명의를 그 중에 하나로 규정하고, 같은 법 시행령 제45조에서 농지전용허가 등과 농지보전부담금의 납입을 정하면서 농림축산식품부장관이나 시장·군수 또는 자치구구청장은 법 제34조, 제35조 및 제43조에 따라 농지전용 허가·협의 또는 농지전용 신고수리를 하려는 때에 법 제38조에 따른 농지보전부담금을 미리 납입하게 하거나 그 납입을 해당 허가의 조건으로 하여야 하며, 같은 법 시행규칙 제26조에서 농지보전부담금 등을 납입한 후 전용허가를 받은 자의 명의가 변경되는 경우에는 농지보전부담금의 권리승계를 증명할 수 있는 관계서류를 첨부하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 1, 2차 건축관계자 변경신고에 따른 업무 협의 시 농지전용 협의요청서, 농지보전부담금 양도양수서에 대한 서류제출을 요구한 보완은 적법한 것이며, 이후 청구인과 유선통화 시 청구인은 농지전용협의요청서 제출 및 농지보전부담금 신규 납부 의사를 밝혔고, 3차 건축관계자 변경신고에 따른 업무협의 시 청구인은 농지전용 협의서류를 제출하였으나, 서류 상 하자가 있어 농지전용협의서류 수정제출을 요구한 사항으로 법률규정을 명백하게 위반하여 재량권의 한계를 현저히 벗어난 위법·부당한 행정처분이라는 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다. 2) 결어 : 상기 기술한 바와 같이, 이 사건 건축관계자 변경신고 반려처분은 건축법 등 관계 법률에 적합하게 처리된 행정처분이며, 청구인의 주장은 타당하지 않으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 7.「농지법」제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 제15조(건축주와의 계약 등) ① 건축관계자는 건축물이 설계도서에 따라 이 법과 이 법에 따른 명령이나 처분, 그 밖의 관계 법령에 맞게 건축되도록 업무를 성실히 수행하여야 하며, 서로 위법하거나 부당한 일을 하도록 강요하거나 이와 관련하여 어떠한 불이익도 주어서는 아니 된다. ② 건축관계자 간의 책임에 관한 내용과 그 범위는 이 법에서 규정한 것 외에는 건축주와 설계자, 건축주와 공사시공자, 건축주와 공사감리자 간의 계약으로 정한다. ③ 국토교통부장관은 제2항에 따른 계약의 체결에 필요한 표준계약서를 작성하여 보급하고 활용하게 하거나「건축사법」제31조에 따른 건축사협회(이하“건축사협회”라 한다),「건설산업기본법」제50조에 따른 건설업자단체로 하여금 표준계약서를 작성하여 보급하고 활용하게 할 수 있다. 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2014. 1. 14.> ② 제1항 본문에 따른 허가나 신고사항 중 대통령령으로 정하는 사항의 변경은 제22조에 따른 사용승인을 신청할 때 허가권자에게 일괄하여 신고할 수 있다. ③ 제1항에 따른 허가 사항의 변경허가에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. ④ 제1항에 따른 신고 사항의 변경신고에 관하여는 제11조제5항ㆍ제6항 및 제14조제3항ㆍ제4항을 준용한다. 제21조(착공신고 등) ① 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. 다만, 제36조에 따라 건축물의 철거를 신고할 때 착공 예정일을 기재한 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항에 따라 공사계획을 신고하거나 변경신고를 하는 경우 해당 공사감리자(제25조제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 공사시공자가 신고서에 함께 서명하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 본문에 따른 신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ④ 허가권자가 제3항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. <신설 2017. 4. 18.> ⑤ 건축주는「건설산업기본법」제41조를 위반하여 건축물의 공사를 하거나 하게 할 수 없다. ⑥ 제11조에 따라 허가를 받은 건축물의 건축주는 제1항에 따른 신고를 할 때에는 제15조제2항에 따른 각 계약서의 사본을 첨부하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> 【건축법 시행령】 제12조(허가·신고사항의 변경 등) ① 법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터를 초과하는 부분에 대한 신축ㆍ증축ㆍ개축에 해당하는 변경인 경우에는 허가를 받고, 그 밖의 경우에는 신고할 것 2. 법 제14조제1항제2호 또는 제5호에 따라 신고로써 허가를 갈음하는 건축물에 대하여는 변경 후 건축물의 연면적을 각각 신고로써 허가를 갈음할 수 있는 규모에서 변경하는 경우에는 제1호에도 불구하고 신고할 것 3. 건축주ㆍ설계자ㆍ공사시공자 또는 공사감리자(이하“건축관계자”라 한다)를 변경하는 경우에는 신고할 것 ② 법 제16조제1항 단서에서“대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경"이란 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ대수선 또는 용도변경에 해당하지 아니하는 변경을 말한다. <개정 2012. 12. 12.> ③ 법 제16조제2항에서“대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. <개정 2016. 1. 19.> 1. 건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우로서 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 경우 가. 변경되는 부분의 높이가 1미터 이하이거나 전체 높이의 10분의 1 이하일 것 나. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 중인 부분의 위치 변경범위가 1미터 이내일 것 다. 법 제14조제1항에 따라 신고를 하면 법 제11조에 따른 건축허가를 받은 것으로 보는 규모에서 건축허가를 받아야 하는 규모로의 변경이 아닐 것 2. 건축물의 동수나 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분이 연면적 합계의 10분의 1 이하인 경우(연면적이 5천 제곱미터 이상인 건축물은 각 층의 바닥면적이 50제곱미터 이하의 범위에서 변경되는 경우만 해당한다). 다만, 제4호 본문 및 제5호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. 3. 대수선에 해당하는 경우 4. 건축물의 층수를 변경하지 아니하면서 변경되는 부분의 높이가 1미터 이하이거나 전체 높이의 10분의 1 이하인 경우. 다만, 변경되는 부분이 제1호 본문, 제2호 본문 및 제5호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. 5. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 중인 부분의 위치가 1미터 이내에서 변경되는 경우. 다만, 변경되는 부분이 제1호 본문, 제2호 본문 및 제4호 본문에 따른 범위의 변경인 경우만 해당한다. ④ 제1항에 따른 허가나 신고사항의 변경에 관하여는 제9조를 준용한다. <개정 2018. 9. 4.> 【건축법 시행규칙】 제11조(건축 관계자 변경신고) ① 법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. 1. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우 2. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우 3. 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우 ② 건축주는 설계자, 공사시공자 또는 공사감리자를 변경한 때에는 그 변경한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서를 허가권자에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제5호서식의 건축관계자변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다. 제14조(착공신고등) ① 법 제21조제1항에 따른 건축공사의 착공신고를 하려는 자는 별지 제13호서식의 착공신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류 및 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2006. 5. 12., 2008. 12. 11., 2015. 10. 5., 2016. 7. 20., 2018. 11. 29.> 1. 법 제15조에 따른 건축관계자 상호간의 계약서 사본(해당사항이 있는 경우로 한정한다) 2. 별표 4의2의 설계도서. 다만, 법 제11조 또는 제14조에 따라 건축허가 또는 신고를 할 때 제출한 경우에는 제출하지 않으며, 변경사항이 있는 경우에는 변경사항을 반영한 설계도서를 제출한다. 3. 법 제25조제11항에 따른 감리 계약서(해당 사항이 있는 경우로 한정한다) 【농지법】 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 5. 27., 2013. 3. 23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4.「산지관리법」제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5.「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 【농지법 시행령】 제32조(농지전용허가의 신청) ① 법 제34조제1항에 따라 농지전용의 허가 또는 변경허가를 받으려는 자는 농지전용허가신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 해당 농지의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 제출하여야 한다. ② 삭제 <2009. 11. 26.> ③ 삭제 <2009. 11. 26.> ④ 삭제 <2009. 11. 26.> ⑤ 법 제34조제1항 후단에서“대통령령으로 정하는 중요사항”이란 다음 각 호와 같다. 1. 전용허가를 받은 농지의 면적 또는 경계 2. 전용허가를 받은 농지의 위치(동일 필지 안에서 위치를 변경하는 경우에 한한다) 3. 전용허가를 받은 자의 명의 4. 삭제 <2008. 6. 5.> 5. 설치하려는 시설의 용도 또는 전용목적사업(제59조제3항제1호부터 제3호까지의 규정에 해당하는 경우에 한한다) 제45조(전용허가 등과 농지보전부담금의 납부) ① 농림축산식품부장관이나 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 법 제34조ㆍ법 제35조 및 법 제43조에 따라 농지전용의 허가 또는 농지전용의 신고수리를 하려는 때에는 법 제38조제1항에 따른 농지보전부담금(이하“농지보전부담금”이라 한다)의 전부 또는 일부를 미리 납부하게 하여야 한다. ② 법 제38조제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 농지보전부담금의 납부대상이 되는 농지의 전용이 수반되는 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ신고 수리 등(이하 이 항 및 제46조제1항에서“인가등”이라 한다)을 하려는 관계 행정기관의 장은 농지보전부담금이 납부되었는지 확인한 후 인가등을 하여야 한다. 【농지법 시행규칙】 제26조(농지전용허가의 신청) ①영 제32조제1항에 따른 농지전용허가신청서는 별지 제14호서식에 의한다. ② 제1항의 농지전용허가신청서에 첨부하여야 할 서류는 다음 각 호와 같다. 다만, 변경허가를 신청하는 경우에는 변경하려는 사항에 관한 서류만 첨부할 수 있다. 1. 전용목적, 사업시행자 및 시행기간, 시설물의 배치도, 소요자금 조달방안, 시설물관리ㆍ운영계획,「대기환경보전법 시행령」별표 1 및「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령」별표 13에 따른 사업장 규모 등을 명시한 사업계획서 2. 전용하려는 농지의 소유권을 입증하는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정한다) 또는 사용승낙서ㆍ사용승낙의 뜻이 기재된 매매계약서등 사용권을 가지고 있음을 입증하는 서류 3. 전용예정구역이 표시된 지적도등본 또는 임야도등본과 지형도 4. 해당 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지 및 변경이나 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취의 발생 등을 수반하여 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 예상되는 경우에는 대체시설의 설치 등 피해방지계획서 5. 변경내용을 증명할 수 있는 서류를 포함한 변경사유서(변경허가 신청의 경우에 한정한다) 6. 농지보전부담금을 납부한 후 농지전용허가를 받은 자의 명의가 변경되는 경우에는 농지보전부담금의 권리 승계를 증명할 수 있는 서류(농지전용허가를 받은 자의 명의가 변경되어 변경허가 신청을 하는 경우에 한정한다) 7. 농지보전부담금 분할납부신청서(분할납부를 신청하는 경우에 한정한다) ③ 제2항에 따른 신청서 제출 시 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은「전자정부법」제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 해당 농지의 토지 등기사항증명서(신청인이 전용하려는 농지의 소유자인 경우로 한정한다), 지적도ㆍ임야도 및 지형도를 확인하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서(토지), 농지전용변경허가증, 건축허가서, 착공신고필증, 건축관계자 변경신고서, 민원서류 보완보정(1차, 2차) 요구서, 법제처 법령해석, 2017년 농지업무편람, 감정평가서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-1, ○○○-17, ○○○-18번지 토지에 대하여 2019. 1. 25. 공매를 등기원인으로 소유권을 취득한 자이다. 나) 청구 외 김○민은 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대하여 2009. 10. 23. 일반주택 및 창고 부지 조성을 목적으로 농지전용(변경)허가를, 2015. 11. 24.에는 건축허가를 득하고, 같은 해 11. 30. 건축 착공신고를 한 바 있으며, 농지 및 건축허가 내역은 다음과 같다. 【농지전용(변경)허가】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026561"></img> 【건축허가】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026559"></img> 다) 청구인은 피청구인에게 2019. 3. 7. 위 건축허가의 건축관계자 변경신고를 하였고, 피청구인은 청구인에게 2019. 3. 18.과 3. 26.‘2차에 걸쳐 보완서류 제출을 통보하였으나, 보완서류를 일부 제출하지 아니하였다’는 사유로 2019. 4. 5. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조 규정에 의거 이 사건 처분을 하였다. 라) 피청구인이 청구인에게 2차례 보완을 요구한 사항과 제출 자료는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026557"></img> 마) 법제처 법령해석례(17-0124)에 따르면, 건축허가 후 토목공사만 이루어져 외관상 건축물의 외형이 없는 상태의 토지를 경매로 낙찰받은 자가 제출한 해당 토지에 대한 매각허가 결정서 및 매각대금 완납서류를 「건축법 시행규칙」 제11조제1항제1호에 따른 “권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류”로 볼 수 없다. 2) 「건축법 시행규칙」 제11조제1항 및 제3항에 따르면, 법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자가 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우(제1호), 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우(제2호), 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우(제3호)에는 그 양수인·상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 하며, 허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제5호서식의 건축관계자변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 토지에 관한 소유권이전등기 등기부등본도 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류에 해당하고, 종전에 납부된 전 건축주의 농지보전부담금은 허가명의를 이전받은 자의 의무이행을 위해 이미 납입되어 있는 것으로 보아야 하므로, 이 사건 처분은 재량권의 한계를 현저히 벗어나 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 이 사건 토지에 관한 등기사항전부증명서는 토지의 권리관계만을 증명할 뿐이며 토지소유권과 별개인 건축허가에 대한 권리변경을 증명할 수 있는 서류라 할 수 없고, 농지보전부담금 등을 납부한 후 전용허가를 받은 자의 명의가 변경되는 경우 그 권리승계를 증명할 수 있는 서류제출을 요구하는 것은 적법하다는 취지로 항변한다. 이 사건 처분의 내용은 이 사건 토지에 관한 건축관계자 변경신고에 대하여 청구인이 기한 내 보완서류를 일부 제출하지 아니하였음을 이유로, 피청구인이 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 민원문서를 되돌려 보낸 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 정당한 사유 없이 청구인에게 보완서류의 제출을 요구하였는지 여부라 할 것이다. 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 살피건대, ① 법제처 법령해석에 따르면 외관상 건축물의 외형이 없는 상태의 토지를 경매로 낙찰 받은 자가 제출한 해당 토지에 대한 매각허가결정서 및 매각대금 완납서류를 「건축법 시행규칙」 제11조제1항제1호에 따른“권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류”로 볼 수 없다고 회신하고 있는 점, ② 압류재산 공매재산 명세 및 감정평가서에 따르면 공매의 대상은 이 사건 토지에 한정되고, 별도 지상의 건축물 내지 구조물 등이 공매 대상으로 표시되어 있지는 않은 점, ③ 대법원 2010두XXXX 판결의 경우 토지 및 토지에 건축 중인 건축물에 대한 매각허가결정서 및 매각대금 완납 이후 발급된 토지등기부등본을 권리관계 변경사실 증명서류로 판단한 사안인데, 토지 외에 건축물 자체가 없는 이 사건의 경우에도 해당 법리가 바로 적용된다고 해석하기는 어려운 점, ④ 토지에 관한 등기사항전부증명서를 통해 토지소유권의 이전 등을 확인할 수 있을 뿐, 토지와 관련한 건축허가 등의 변경을 확인할 수는 없는 점, ⑤ 압류재산 공매재산 명세에 이 사건 토지 일부와 관련하여‘건축허가(단독주택)를 득한 곳이니 사전확인 후 입찰바람’으로 명시되어 있어 건축허가의 효력 및 이전 등 권리관계에 관하여 입찰자에게 확인의 책임을 지우고 있는 것으로 보이는 점, ⑥ 「농지법 시행규칙」 제26조제2항제6호에 따르면 농지보전부담금을 납부한 후 농지전용허가를 받은 자의 명의가 변경되는 경우에는 농지보전부담금의 권리 승계를 증명할 수 있는 서류를 첨부하도록 규정하고 있는 점, ⑦ 「농지법」 제39조제1항제6호에 따라 농지전용허가를 받은 자가 공매로 인하여 농지의 소유권을 상실할 경우 허가취소를 신청하고 나아가 기 납부한 농지보전부담금을 환급받을 수 있는 점 등을 인정할 수 있다. 따라서 이 사건 토지에 대한 청구인의 건축관계자 변경신고와 관련하여 피청구인이 건축주의 권리관계 변경사실을 증명할 수 있는 서류 및 농지보전부담금 양도양수서 등을 보완제출하도록 요구한 것은 건축허가의 적법한 승계 여부를 판단하기 위한 합리적인 수단이라 할 것인바, 이 사건 처분이 재량권의 한계를 벗어나 위법·부당하다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.