건축관계자 변경신고 반려처분 취소청구

1. 사건개요 조○○은 2013. 2. 1. 피청구인에게 ○○시 □□읍 △△리 산 75-1 임야 8,728㎡에 제1종근린생활시설을 신축하고자 건축신고를 하고, 같은 해 3. 26. 착공신고를 한 바 있으며, 위 토지는 △△리 400-10으로 지번변경되었고, 같은 해 5. 8. 위 토지로부터 △△리 400-11 임야 2,980㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 등이 분할되었다. 청구인은 이 사건 토지에 대하여 ◇◇지방법원 □□지원 2018타경●●●호로 임의경매절차(이하 ‘이 사건 임의경매’라 한다)가 개시되어 2019. 10. 25. 매각대금을 완납하고, 같은 해 11. 19. 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 마쳤다. 청구인은 2020. 5. 19. 피청구인에게 이 사건 토지 위에 건축신고 받은 사항에 대하여 건축 관계자(건축주, 공사시공자)를 조○○에서 청구인으로 변경하는 건축관계자 변경신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하고, 이 사건 토지의 매각대금완납증명원과 등기사항전부증명서 등을 첨부하여 제출하였다. 피청구인은 이에 대해 2020. 5. 22. 및 같은 해 5. 28. 청구인에게 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 제출하도록 보완통지를 한 뒤, 같은 해 6. 22. 청구인이 보완서류를 제출하지 않았다는 이유로 건축 관계자 변경신고 반려 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 2019. 11. 19. 이 사건 임의경매로 건축 착공신고 후 토목 공사 진행 중, 부지정지 된 이 사건 토지를 소유권 이전하였다. 이후, 청구인은 피청구인에게 매각 허가 결정서와 등기권리증을 제출하여 건축 관계자 변경신청을 하였으나, 피청구인은 「건축법 시행규칙」 제11조제1항제1호의 건축주 명의변경사유로 ‘허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우’를 규정하고 있다면서 이를 반려하는 처분을 하였다. 2) 사건의 경위 청구인은 2019. 11. 19. 피청구인에게 이 사건 토지 소유권 이전을 완료하고 ‘매각 허가 결정서’와 ‘등기권리증’을 제출하며 건축주 명의 변경과 관련하여 1차 협의 요청을 하였지만, 이후 피청구인은 질의 회신 후 통보해 주겠다며 2주 후 쯤 청구인에게 불가하다는 답변을 주었다. 청구인은 곧바로 대법원 판결문과, 경기도 공문(권리관계자변경사실을 증명할 수 있는 서류에 해당), 산림청 산지전용 재허가 공문서, 경매 감정 평가서를 제출하여 협의 요청하였으나 2020. 2. 28.자로 불가 질의 회신을 받았다. 그 이후에도 청구인은 피청구인에게 여러 차례 협의와 재논의 요청을 하였고, 피청구인은 계속하여 불가 승인을 하였으며, 이에 청구인의 주장에 반박할 수 있는 피청구인의 법적 근거 자료를 제시 요청하였다. 이에 피청구인은 청구인에게 결정적인 법문 자료나 유권 해석 자료를 재차 요구하면서 이에 타당성이 있다면 승인여부를 검토·확인하겠다고 하였고, 이에 청구인은 피청구인에게 울산광역시 행정심판위원회 재결서를 찾아 제출하였지만, 피청구인은 청구인의 명의로 된 판결문을 가지고 와야 승인해 주겠다고 하여 청구인은 피청구인이 기만행위와 직권남용을 했다고 판단하였다. 이후 청구인은 피청구인과 재협의를 시도 중 업무 방해로 고발하겠다는 발언과, 행정심판 및 행정소송을 통하면 해결될 문제를 바보처럼 왜 여기서 소란을 피우느냐는 인격적 모독을 받았다. 청구인은 더 이상의 협의 시도는 무리라 생각하여 행정심판을 통해 이 사건 처분의 위법성과 직권남용, 직무유기 등을 이유로 이 사건 심판청구를 한 것이다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 「건축법 시행규칙」 제11조의 규정에 따르면, 건축 관계자 변경신고 시에는 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여 제출하도록 되어있어, 피청구인이 이 사건 처분의 사유로 들고 있는 것처럼 반드시 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의신고서’를 제출하여야만 하는 것이 아니라 이에 갈음하여 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 제출하면 족한 것이다. 나) 한편, 대법원은 구 「건축법」 (2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전부 개정되기 전의 것) 제10조제1항 및 같은 법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21098호로 개정되기 전의 것) 제12조제1항제3호에서는 건축주를 변경하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 이를 신고하여야 하고, 건축 관계자 변경신고에 관해 같은 법 시행규칙(2007. 12. 13. 건설교통부령 제594호로 개정되기 전의 것) 제11조제1항제1호에 따라 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자로부터 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수한 사람은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 건축 관계자 변경신고서에 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다는 취지로 판시하고 있다. 다) 대법원은 “각 규정의 문언내용 및 형식, 건축허가는 대물적 성질을 갖는 것이어서 행정청으로서는 그 허가를 함에 있어 건축주가 누구인가 등 인적요소에 대하여는 형식적인 심사만 하는 점, 건축허가는 허가대상 건축물에 대한 권리변동에 수반하여 자유로이 양도할 수 있는 것이고, 그에 따라 건축허가의 효과는 허가대상 건축물에 대한 권리변동에 수반하여 이전되며 별도의 승인처분에 의하여 이전되는 것이 아닌 점, 「민사집행법」에 따른 경매절차에서 매수인은 매각대금을 다 낸 때에 매각의 목적인 권리를 취득하는 점 등의 사정을 종합하면, 토지와 그 토지에 건축 중인 건축물에 대한 경매절차상의 확정된 매각허가 결정서 및 그에 따른 매각대금 완납서류 등은 구 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에 규정된 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당한다고 봄이 상당하다. 그럼에도 불구하고, 원심은 이와 달리 그 판시와 같은 이유만을 들어 이 사건 각 토지와 그 토지에 건축 중인 이 사건 건축물에 대한 임의경매절차상의 확정된 매각허가 결정서 및 그에 따른 매각대금 완납 이후 발급된 토지에 대한 등기부등본이 구 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에 규정된 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당하지 않는다고 판단하고 말았으나, 이러한 원심판결에는 구 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에 규정된 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 관한 법리를 오해한 위법이 있고, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다(대법원 2010. 5. 13. 선고 2010두2296 판결).”라고 판시하여, 매각허가 결정서, 매각대금완납 후 발급된 토지등기부등본 등이 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당함을 분명히 하고 있다. 라) 이처럼 청구인이 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류와 함께 건축 관계자 변경신고를 하면, 피청구인은 이를 수리하는 것이 마땅할 것임에도 변경 전 건축주의 동의서를 요구하다 결국 이 사건 처분을 한 것은 명백히 관계법령을 위반한 것이다. 따라서 이 사건의 경우 현재 건축물이 건축된 것도 아니고 더욱이 전 건축주 명의로 건축물이 등기된 것도 아니어서, ‘건축주 관계자 변경신고’의 형식적인 요건을 갖추어 한 이 사건 신고에 대하여는 피청구인은 수리할 의무가 발생하므로 법리를 오해하여 이 사건 신고를 반려한 것은 위법하다. 4) 결론 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 【보충서면】 5) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 피청구인의 ‘가)’내용의 답변에 대한 청구인의 반박 피청구인이 주장하는 대법원 판결내용을 보면 건축할 대지가 아니라 허가대상의 건축물이라 하였는데(대법원 2015. 10. 29.선고 2013두11475 판결), 허가대상의 건축물이 제시되어야 한다는 내용으로 청구인이 이 사건 임의경매로 낙찰받은 이 사건 토지 법원 감정평가서에 명시 된 것처럼 공부상 지목이 임야로 되어있으나, 건축신고 [신고번호: 2013-□□읍-신축신고-11, 대지면적: 2,980㎡, 용도: 제1종근린생활시설(소매점)] 후 토목 공사 진행 중 중단된 상태임이 기재되어 있다. 감정평가서 내용에는 누락 되어 있지만 현장 물건지에는 건축물을 짓기 위해 건축 의제된 옹벽 구조물이 있다. 청구인은 피청구인과의 건축주 명의변경 협의 때 건축물을 짓기 위한 옹벽 구조물이 조성되어 있다고 의견 제시 하였으며 이 옹벽 구조물이 건축의제로 인한 건축 허가 사항이기 때문에 건축 구조물로 보아야 한다고 주장했지만 피청구인은 옹벽 구조물은 건축 구조물이 아닌 토목구조물이라 하여 청구인의 주장을 받아들이지 않았다. 청구인은 피청구인에게 매각대금완납증명서, 토지 등기사항전부증명서, 산지전용명의변경 허가서 등을 제시하여 이 사건 신고를 하였지만, 피청구인은 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류로 볼 수 없다고 받아들여 주지 않았다. 「민법」 제578조에 보면 경매는 매도인과 매수인의 매매 거래라고 명시되어 있다. 다만 이 사건 토지에는 건축물이 건축된 것도 아니고 더욱이 전 건축주 명의로 건축물이 등기된 것도 아니어서 ‘건축주 관계자 변경신고’의 형식적인 요건을 갖추어 한 이 사건 신고에 대하여는 위 신고를 수리할 의무가 발생하므로 법리를 오해하여 이를 수리하지 않은 것은 위법하다고 판단한다. 그러므로 피청구인이 주장하는 「건축법 시행령」 제11조 건축주 명의 변경 서류로 인정되어야 한다. 또한 경매로 취득한 부동산은 승계취득(유상취득)을 원칙으로 하고 있으며, 법적 안전성이나 조세법률주의의 요청에 따라 「민법」, 「민사집행법」과 같은 일반적인 법 조항의 해석과 궤를 같이 해야 한다는 법원판결(서울행법 2019.7.11. 선고 2019구합53433 판결)을 법적 근거로 제출한다. 나) 피청구인의 ‘나)’ 내용에 대한 청구인의 답변 (1) 피청구인은 ‘변경 전 건축주의 명의 변경 동의서’ 또는 ‘건축주의 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여야 하는 규정은 건축 관계자 변경신고자가 건축주임을 전제하고 있다하여 토지의 소유권 변경만으로 권리 관계자의 변경사실로 인정할 수 없다 하였는데, 서울행법 2019.7.11. 선고 2019구합53433 판결문을 인용하자면 경매는 본질적으로 매매의 일종에 해당하고, 「민법」 제578조도 경매가 사법상 매매임을 전제로 매도인의 담보책임에 관한 규정을 두고 있으며, 부동산 경매 시 경매 이전에 설정된 당해 부동산에 대한 제한이 모두 소멸되는 것이 아니라 일부 승계될 수 있으므로, 경매에 의한 부동산 취득은 「민법」상 ‘승계취득’에 해당한다고 보아야 하고, 대법원도 일관되게 그와 같은 입장을 견지해 오고 있는 점, 조세 실무상 경매로 인한 소유권 취득은 승계취득으로 받아지고 있다. 승계취득이란, 어떤 물건이 타인의 물권에 기하여 특정인에게 승계되는 것을 말하며, 매매에 의한 소유권 취득, 상속, 포괄유증, 회사의 합병에 의한 소유권 취득, 제한물권( 용익물권, 담보물권)의 설정 등을 예로 들 수 있다. 경매는 채무자 재산에 대한 환가절차를 국가가 대항해 주는 것일 뿐 본질적으로 매매의 일종에 해당하고(대법원 1993.5.25. 선고92다15574 판결), 「민법」 제578조도 경매가 사법상 매매임을 전제로 매도인의 담보책임에 관한 규정을 두고 있다. 또한 부동산 경매 시 당해 부동산에 설정된 선순위 저당권 등에 대항할 수 있는 지상권이나 전세권 등은 매각으로 인해 소멸 되지 않은 채 매수인에게 인수되며, 매수인은 유치권의 피담보채권을 변제할 책임이 있는 등(「민사집행법」 제91조 제3항, 제4항, 제5항) 경매 이전에 설정된 당해 부동산에 대한 제한이 모두 소멸되는 것이 아니라 일부 승계될 수 있다는 법원 판결에 비추어 볼 때, 경매의 감정 평가서에는 건축물이 명시가 되어 있지 않았다 하더라도 매각 허가 결정서 및 매각 대금 완납증명서를 제출하였을 시 전 건축주의 건축 인.허가권의 권리가 청구인이게 마땅히 명의변경 인계되어야 하며 행정관청인 피청구인은 이를 건축주 명의변경 사실 서류로 인정하여 수리 처분 하여야 한다고 판단하는 바이다. (2) 청구인이 이 사건 임의경매로 받은 이 사건 토지를 마치 단순히 토목공사만 진행된 건축할 대지로 보고 있다는 사실이 피청구인이 「건축법」을 잘못 이해하고 판단하여 해석한다는 것이 청구인의 주장이다. 이 사건 토지는 건축 의제로 산지전용 승인허가, 건축 개발 행위 승인허가, 건축 승인 허가 후 착공 신고를 거처 벌목공사, 울타리 및 펜스공사, 터파기 공사, 절토 공사, 배수관 공사, 성토공사를 하기 위한 굴착 공사 및 옹벽 공사를 거친 토목 공사가 아닌 건축 공사 즉 건축물로 판단하고 인정해야 한다는 것이 청구인의 주장이다. 피청구인이 증거 자료로 제시한 법제처 유권해석 문서는 청구인이 피청구인에게 건축주명의 변경 관련 협의 서류로 제출한 자료로서 법령해석례(법령해석례, 17-0124)에서 보듯이 외형을 갖추지 못한 건축물이 이 사건 임의경매의 대상이 될 수 없다고 하더라도, 토지에 대한 경매절차가 진행될 때 「민법」 제256조에 따라 해당 토지의 소유자는 그 토지에 부합한 물건의 소유권을 함께 취득하게 되므로 건축될 건축물에 소유권도 토지와 함께 양도된 것으로 볼 수 있고, 그 경우에는 토지의 매각허가결정서 및 그에 따른 매각대금 완납서류를 건축물의 양도와 관련된 권리관계의 변경 사실을 증명할 수 있는 서류로 인정할 수 있다는 의견이 있을 수 있다. 그러나 「민법」 제256조는 부동산에 동산인 물건이 부합하는 경우 부동산의 소유자가 부합한 물건의 소유권을 취득한다는 규정으로서, 부동산인 토지에 부동산인 건축물이 부합하는 경우에 관한 규정은 아닐 뿐만 아니라, 건축물을 구성하는 철골 구조물 등이 물건으로서 토지에 부합되는 경우가 있다고 하더라도, 토목 공사만 이루어져 ‘어떠한 구조물’도 설치되기 전이라면, 이후 건축 공사가 진행될 것까지 예정하여 그러한 건축물이나 구조물 등이 해당 토지에 부합한다고 볼 수는 없으므로, 토목 공사만 진행된 토지에 대한 이 사건 임의경매로 토지에 건축 될 예정인 건축물의 소유권도 토지와 함께 양도된 것으로는 볼 수 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 명시되어 있다. 여기서 어떠한 구조물도 설치되기 전이라 함은 옹벽 구조물을 말할 수 있을 것이다. 피청구인은 옹벽 구조물을 토목 공사 행위로 주장하나 건축 의제로 축조되는 옹벽을 건축물로 봐야 한다는 것이 청구인이 주장하는 바이다. 옹벽 자체가 건축물의 일환으로 보아야 한다는 수원지법 판결문(수원지법 2012.5.4. 선고 2011노3428 판결) 내용을 보면 건축 허가를 받으면 인허가의제조항에 따라 「건축법」 제83조에 따른 공작물을 축조 신고가 의제화된다고 이 또한 명시되어 있다. (3) 청구인은 피청구인에게 여러 번 법적 검토의 자료를 제시하였고, 이 사건과 유사한 울산광역시 행정심판 재결문을 제출하여 법적 질의 회신을 요청하였으나 피청구인은 더 이상의 질의 회신을 해 줄 수 없다며, 청구인에게 직접 알아서 질의 회신 및 확답을 청구인의 명의로 된 법적 판결문을 제출하여야지만 인정해 주겠다며, 거절한 후 이 사건 처분을 하였다. 이에 청구인은 다시 한 번 피청구인의 이 사건 처분이 부당하다고 주장하며 행정심판을 청구하는 바다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 피청구인은 청구인에게 이 사건 신고에 대하여, 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에 의거하여 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 제출하여 보완할 것을 2회 이상 통지하였으나, 청구인이 보완서류를 미제출하였기에 2020. 6. 22. 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제15조제1항에 의거하여 반려 처리함을 통지하였다. 2) 이 사건 처분 경위 - 2019. 11. 05. 질의민원 접수: 청구인 ‘경매물건의 건축 관계자 변경여부 질의’ - 2019. 11. 11. 법률자문 의뢰(변호사사무실 5개소 및 ○○시 법무팀) - 2019. 12. 22. 법률자문 의뢰 회신완료 및 자문결과 보고(1차) - 2019. 02. 11. 질의민원인 추가자료(감정평가서) 제출에 따른 법률자문 재의뢰 - 2020. 03. 16. 법률자문 의뢰 회신완료 및 자문결과 보고(2차) - 2020. 03. 17. 질의민원에 대한 회(청구인) - 2020. 05. 19. 이 사건 신고 접수(조○○→청구인) - 2020. 05. 22. 보완통지 → 2020. 05. 28. 보완통지(2차) → 2020. 06. 15. 보완촉구통지 - 2020. 06. 22. 이 사건 처분(반려사유: 보완서류 미제출) 3) 피청구인 답변 가) 「건축법 시행규칙」 제11조제1항제1호는 건축주 명의변경 사유로서 ‘건축물’을 양도한 경우로 규정하고 있으며(같은 조 제2호는 건축주의 사망, 제3호는 법인 간 합병을 규정하고 있다.), 첨부서류는 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’로 규정하는데, 이는 건축할 ‘대지’가 아니라 허가대상 ‘건축물’에 관한 권리관계를 의미한다(대법원 2015. 10. 29.선고 2013두11475 판결). 그러나 청구인이 제출한 토지등기사항전부증명서는 ‘건축물’이 아닌 토지에 관한 소유권 사항을 증명할 수 있는 서류이며, 매각대금완납증명서 상 이 사건 임의경매 대상 물건으로는 △△리 400-11번지 임야 2,980㎡ 만이 기재되어 있을 뿐 예정된 건축물이나 해당 대지에 기 수리된 건축허가 권리의 양도에 관한 사항이 없어, 이를 건축물의 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류로 볼 수도 없다. 해당 현장은 착공신고 후 토목공사 진행 중 중단되었기에 외형을 갖추지 못한 건축물은 경매의 대상이 될 수도 없으며, 토지와 건축물을 분리하여 등기함이 원칙이나 건축물이 등기된 것도 아니다. 나) ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘건축주의 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여야 하는 규정은 건축 관계자 변경신고자가 건축주임을 전제하고 있는바, 「건축법」 제2조제1항제12호에서 ‘건축주’라 함은 건축물의 건축·대수선·용도변경·건축설비의 설치 또는 공작물의 축조에 관한 공사를 발주하거나 현장 관리인을 두어 스스로 그 공사를 하는 자를 말한다. 변경 전 건축주는 건축신고 및 「건축법」 제14조제2항에 따른 의제처리 대상인 개발행위허가, 산지전용허가 등을 받기 위해 설계도서를 작성하였고, 도로후퇴, 퇴수로 매설, 지상권설정 등에 따른 이해관계자의 동의서를 제출하였으며 건축신고에 따른 각종 공과금 납부와 비산먼지발생신고, 특정공사 사전신고 등 관련법령에 규제사항을 준수하여 착공신고를 신청하는 등 건축주로서 역할을 하였기에 그 권리도 당연히 있으며, 그러므로 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 오직 토지의 소유권 변경만으로 제출되었다 할 수 없다. 다) 청구인이 인용한 국토교통부 ‘건축주 명의변경 운용지침 시달’ 공문에서도 토지와 그 토지에 건축 중인 ‘건축물’에 대한 경매절차상 확정된 매각허가 결정서 및 매각대금완납서류 등을 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당한다 하였기에 토지만을 경매물건으로 기재한 청구인의 경우와 다르다. 라) 또한 울산행심 2011-29 건축 관계자변경신고반려처분취소청구 재결내용 중 행정심판위원회의 재결사항 중 경매를 받아 소유권을 이전한 등기권리증을 「건축법 시행규칙」 제11조제1항제1호의 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’로 인정한 사항에 대하여 피청구인의 의견은 다음과 같다. (1) “건축주의 명의를 변경하려는 양수인이 제출하는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’는 허가대상 건축물에 관한 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 의미한다.”라는 대법원 판결례(대법원 2015.10.29. 선고 2013두11475판결)와 상충한다. (2) 또한, “건축물로서의 외형을 전혀 갖추지 않은 상태에서 토목공사만 이루어진 토지를 경매로 낙찰 받은 경우라면 아직 외형을 갖추지 못한 건축물은 해당 경매의 대상이 될 수 없을 뿐만 아니라, 매각허가결정에는 매각한 부동산을 적도록 규정하고 있는 「민사집행법」 제128조에 비추어 볼 때, 경매의 대상이 되지 않은 미완성 건축물은 매각허가결정서에 기재되어 있지 않을 것이므로 해당토지에 대한 매각허가 결정서 및 매각대금 완납서류로는 건축물의 권리관계의 변동사실을 증명할 수 없다.”라고 해석한 법제처 법령해석례(법령해석례, 17-0124)와도 상충하는 부분이 있어 다툼의 소지가 있다. (3) 더불어, 「민법」상 종된 권리는 주된 권리의 처분에 의존하고, 부동산 소유권등기 보존은 토지와 건물을 분리하여 등기함이 원칙임에 따라, 이 사건의 경우 건축물이 건축된 것도 아니고 건축주의 명의로 건축물이 등기된 것도 아니어서, 앞서 말한 소유권이 이전된 토지의 등기부등본만으로도 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’로 인정한 사항에 대하여 건축인허가권이 토지와 주종관계임에 대한 어떠한 근거를 제시하지 않았으며, 전 건축주가 이 사건 토지의 부지정지작업을 완료한 상태에서 청구인이 경매로 받았다하여 경매대금에 토목공사의 비용이 포함되었다고 판단하고 토지의 등기권리증을 「건축법 시행규칙」 제11조제1항제1호의 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’로 보는 것은 법령사항을 오해하여 판단한 것으로 사료된다. (4) 이에 울산광역시 행정심판위원회의 재결사항을 이 사건에 적용함에는 어려움이 있다. 마) 상기와 같이 청구인 질의민원에 대한 회신을 위해 법리적 해석에 대한 다수의 법률자문을 진행하였고, 청구인이 제시한 서류만으로는 건축물의 권리 양도로 볼 수 없어 건축주 변경이 불가함을 자문결과에 따라서 명시적으로 청구인에게 안내하였으며, 여러 차례 협의와 재논의 요청에 응하여 충분한 설명을 하였으나, 그럼에도 이후 청구인은 건축 관계자 변경신고의 접수 시 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’는 물론 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’ 또한 제출하지 못하였기에 관계법령에 따라 반려한 것이다. 4) 결론 이 사건 처분은 위법하거나 부당함이 없는 처분이라 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다 12. “건축주”란 건축물의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조(이하 “건축물의 건축등”이라 한다) 에 관한 공사를 발주하거나 현장 관리인을 두어 스스로 그 공사를 하는 자를 말한다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014. 5. 28.> ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 다만, 이 법 또는 다른 법령에 따라 심의, 동의, 협의, 확인 등이 필요한 경우에는 20일 이내에 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고가 제3항 단서에 해당하는 경우에는 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고인에게 그 내용을 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2014. 1. 14.> ④ 제1항에 따른 신고 사항의 변경신고에 관하여는 제11조제5항ㆍ제6항 및 제14조제3항ㆍ제4항을 준용한다. <신설 2017. 4. 18.> 【건축법 시행령】 제12조(허가ㆍ신고사항의 변경 등) ① 법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2009. 8. 5., 2012. 12. 12., 2014. 10. 14., 2017. 1. 20., 2018. 9. 4.> 3. 건축주ㆍ설계자ㆍ공사시공자 또는 공사감리자(이하 “건축 관계자”라 한다)를 변경하는 경우에는 신고할 것 【건축법 시행규칙】 제11조(건축 관계자 변경신고) ①법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축 관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. <개정 2006. 5. 12., 2007. 12. 13., 2008. 12. 11., 2012. 12. 12.> 1. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우 2. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우 3. 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우 ②건축주는 설계자, 공사시공자 또는 공사감리자를 변경한 때에는 그 변경한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축 관계자변경신고서를 허가권자에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. <개정 2007. 12. 13., 2017. 1. 20.> ③허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축 관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제5호서식의 건축 관계자변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다. 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 행정기관의 장은 제1항에 따라 보완 요구를 받은 민원인이 보완 요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간 연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간 연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원문서의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 【산지관리법】 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23.> ② 산림청장등은 제1항 단서에 따른 변경신고를 받은 날부터 25일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. <신설 2019. 12. 3.> ③ 산림청장등이 제2항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. <신설 2019. 12. 3.> ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012. 2. 22., 2019. 12. 3.> ⑤ 관계 행정기관의 장은 제4항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012. 2. 22., 2019. 12. 3.> [전문개정 2010. 5. 31.] 【산지관리법 시행규칙】 제10조(산지전용허가의 신청 등) ④법 제14조제1항 단서에서 "농림축산식품부령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. <개정 2005. 8. 24., 2006. 6. 30., 2007. 7. 27., 2008. 3. 3., 2008. 7. 16., 2011. 1. 5., 2012. 10. 26., 2013. 3. 23., 2013. 10. 31., 2015. 11. 25.> 1. 산지전용허가를 받은 자의 명의변경 2. 산지전용을 하려는 산지의 이용계획 및 토사처리계획 등 사업계획의 변경(산지전용허가를 받은 산지의 면적이 변경되지 아니하는 경우에 한정한다) 3. 산지전용면적의 축소 4.「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제78조에 따른 등록전환 시 측량오차를 바로잡기 위한 면적의 증감이나 경계의 변경 5. 산지전용허가를 받은 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권의 변경 【○○시 사무 위임 조례】 제2조 (위임사항) 시장의 권한에 속하는 사무중 의회사무국장 및 소속기관·하부행정 기관장에게 위임하는 사항은 [별표]와 같다.(개정 2015. 12. 29) [별표] <개정 2020.7.1.> 사무위임사항 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축신고필증, 토지등기사항전부증명서, 이 사건 임의경매 감정평가서, 건축 관계자 변경신고서, 토지 대장, 매각대금완납증명원, 변경 사업 계획서, 보완통지 알림(1, 2차), 이 사건 처분서, 법제처 법령해석례(17-0124), 산지전용(건축관계자)변경협의검토결과통보서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 조○○은 2013. 2. 1. 피청구인에게 ○○시 □□읍 △△리 산 75-1 임야 8,728㎡에 제1종근린생활시설을 신축하고자 아래와 같이 건축신고 하였고, 같은 해 3. 26. 착공신고를 하였으나, 토목공사를 진행하다가 부지정지만 한 상태에서 공사가 중단되었다. < 건축신고 내역 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024861"></img> 나) 위 가)항의 △△리 산 75-1 토지는 400-10으로 지번변경되었고, 2013. 5. 8. 이 토지로부터 400-11, 400-12, 400-13 및 400-14가 분할되었다. 다) 청구인은 ○○시 □□읍 △△리 400-11 임야 2,980㎡에 대하여 ◇◇지방법원 □□지원 2018타경●●●호로 임의경매절차가 개시되어 2019. 10. 25. 매각대금을 완납하고, 같은 해 11. 19. 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기를 마쳤다. 한편, 이 사건 임의경매와 관련 ◇◇지방법원 □□지원에게 의뢰되어 실시된 이 사건 토지의 감정평가서에 따르면 개별요인에서 ‘본건 토지는 건축신고 후 토목공사 진행 중 중단됨 상태임’으로 기재되어 있으며, 비교치 ‘1.05’가 적용되어 있다. 라) 청구인은 2020. 5. 19. 피청구인에게 이 사건 토지 위에 건축신고 받은 사항에 대하여 건축 관계자(건축주, 공사시공자)를 조○○에서 청구인으로 변경하는 신고서를 제출하면서 ① 이 사건 토지의 토지 대장 및 등기사항증명서, ② 이 사건 토지의 매각대금완납증명원(◇◇지방법원 □□지원), ③ 개발행위 허가 신청서, ④ 변경 사업계획서, ⑤ 이 사건 토지의 지상권 동의서 등을 첨부하였다. 마) 피청구인은 2020. 5. 22. 청구인에게 위 라)항의 신고에 대하여 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 같은 해 5. 29.까지 제출하라는 보완통지를 하였고, 같은 해 5. 28. 청구인이 보완 제출한 사항이 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당되지 않음에 따라 다시 같은 내용으로 보완 통지 하면서, 보안되지 않을 경우 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제15조제1항 규정에 의거 반려될 수 있음을 고지하였다. <Object ContinueSentence="true" Index="4" Type="FootNote"/> 바) 피청구인은 2020. 6. 22. 청구인에게 위 마)항의 보완서류를 제출하지 않았다는 사유로 청구인의 건축 관계자 변경신고 반려 처분을 하였다. 사) 법제처 법령해석례(17-0124)에 따르면, 건축허가 후 토목공사만 이루어져 외관상 건축물의 외형이 없는 상태의 토지를 이 사건 임의경매로 낙찰받은 자가 제출한 해당 토지에 대한 매각허가 결정서 및 매각대금 완납서류는 「건축법 시행규칙」 제11조제1항제1호에 따른 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’로 볼 수 없다. 아) 한편, ○○시장은 2020. 5. 27. 피청구인에게 이 사건 토지 외 1필지에 대한 산지전용(건축 관계자)변경협의 검토결과를 통보하면서, 협의기간을 2020. 5. 21.부터 2021. 5. 31.까지로 하여 산지전용 수허가자를 조○○에서 청구인으로 변경하였다. 2) 「건축법」 제16조제1항에 따라 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하며, 같은 법 시행령 제12조제1항제3호에 의거 건축주ㆍ설계자ㆍ공사시공자 또는 공사감리자(이하 “건축 관계자”라 한다)를 변경하는 경우에는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 같은 법 시행규칙 제11조제1항제1호에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우에는 그 양수인 등은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축 관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. 또한 같은 조 제1항에 따르면 건축주는 설계자, 공사시공자 또는 공사감리자를 변경한 때에는 그 변경한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축 관계자변경신고서를 허가권자에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다. 「민원 처리에 관한 법률」 제22조제1항에 따라 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. 같은 법 시행령 제24조제3항에서는 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다고 규정한다. 같은 법 시행령 제25조제1항에 따르면 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 한편, 「○○시 사무 위임 조례」 제2조 및 [별표]에 따라 시장의 권한에 속하는 사무 중 「건축법」 제14조 및 같은 법 제21조를 근거로 하는 건축신고서 수리, 건축물착공신고서 수리에 관한 사무는 읍ㆍ면장에게 위임되어 있다. 3) 청구인은 「건축법 시행규칙」 제11조제1항제1호에 의하면, 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우, 건축 관계자 변경신고서에 첨부할 서류로서 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 선택적으로 규정하고 있으므로 반드시 이 사건 신고 수리를 위해 조○○의 명의변경동의서가 필요한 것이 아님에도 불구하고 피청구인이 위 서류를 제출하도록 보완요구하고, 청구인이 제출한 이 사건 토지의 매각대금완납증명원, 등기사항전부증명서를 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’로 인정하지 않으며, 그 불이행을 이유로 이 사건 신고를 반려한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 가) 「건축법 시행규칙」 제11조제1항제1호에 의하면, 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우, 건축 관계자 변경신고서에 첨부할 서류로서 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 선택적으로 규정하고 있다. 나) 한편, 건축허가는 대물적 성질을 갖는 것으로서 허가대상 건축물에 대한 권리변동에 수반하여 자유로이 양도할 수 있으며, 그에 따라 건축허가의 효과는 허가대상 건축물에 대한 권리변동에 수반하여 이전되고, 이에 별도의 승인처분이 필요한 것은 아니다(대법원 2010. 5. 13. 선고 2010두2296). 다) 다만, 건축허가를 받은 건축물의 양수인이 건축주 명의변경을 위하여 건축관계자 변경신고서에 첨부하여야 하는 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에서 정한 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’란 건축할 대지가 아니라 허가대상 건축물에 관한 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 의미한다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2013두11475 판결). 라) 위와 같은 법령 규정과 법리에 따라 이 사건을 살펴본다. 청구인은 차○○ 소유였던 2019. 10. 25. 이 사건 토지를 이 사건 임의경매로 인한 매각을 원인으로 취득하였다. 이 사건 임의경매 당시 감정평가서의 ‘감정평가액 산출근거 및 결정의견’ 중 기타조건(장래의 동향, 기타)란 기재내용에 의하면, “본건 토지는 건축신고 후 토목공사진행 중 중단된 상태임”이라는 사유로 비교치 ‘1.05’를 적용한 사실이 확인된다. 그러나 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에서 정한 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에서 권리관계 변경의 객체는 ‘신고 대상 건축물’ 자체를 의미한다고 할 것인데, 토지의 정지작업만 마친 상태에서는 건축물의 지붕과 기둥, 외벽 등 독립한 물권의 객체로서의 실체를 갖추었다고 볼 수 없는 이상, 이 사건 토지의 등기사항전부증명서, 토지대장, 매각대금완납증명원, 변경사업계획서는 위 규정에서 정한 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’에 해당한다고 볼 수 없다. 마) 따라서 피청구인이 청구인에게 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’를 제출하도록 보완통지하고 보완이 이루어지지 아니함에 따라 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.