건축관계자 변경신고 반려처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○군 ○면 ○○리 00-00번지 내 건축신고 관련하여 건축관계자(건축주) 변경신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였다. 이에 피청구인은 관련부서 협의 및 실무종합심의 진행 중 위 변경신고가 개발행위 변경허가와 산지 및 농지전용 변경허가 대상임을 확인하고 협의의뢰를 요청하였고, 관련부서에서 청구인 및 변경 후 건축주에게 통보한 보완조치가 이행되지 않자 청구인의 건축관계자 변경신고를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인의 「건축법」 위반에 대하여 가) 청구인은 2021. 1. 18. 피청구인에게 건축관계자 변경신고서 명의변경동의서, 등기부 등본을 첨부하여 이 사건 신고를 하였는데, 피청구인은「건축법」제16조, 같은 법 시행령 제12조제1항 및 같은 법 시행규칙 제11조제1항에 의거 청구인이 제출한 건축관계자 변경신고의 구비서류에 하자가 없는 한 건축관계자 변경신고 필증을 청구인에게 교부하여야 하며 이는 기속재량이다. 나) 피청구인은 이 사건 신고 문서접수 128일 만에 신고 처리를 반려하며 반려이유로 농지전용허가의 반려를 들었는데, 「건축법」에 농지전용허가를 받아야 한다는 규정은 없으며 「건축법 시행규칙」제11조제1항에 의거 별지 제4호 서식, 건축주의 명의변경 동의서 또는 권리관계의 변경 사실을 증명할 수 있는 서류를 구비하여 제출하면 피청구인은 건축관계자 변경신고 필증을 교부하여야 하고 자의적으로 판단할 재량이 없다. 다) 청구인은 건축관계자 변경신고서, 건축주의 명의변경 동의서 및 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류로 등기부등본을 제출하여, 그 신고에 하등의 하자가 없으므로 이 사건 처분은 취소되어야 하고 피청구인은 건축관계자 변경신고필증을 청구인에게 교부하여야 한다. 2)「민원처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제6조, 제10조에 따르면 행정기관은 자의적으로 민원처리의 절차 등을 강화하여서는 아니 되며, 관계법령 등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 되고, 「건축법 시행규칙」 별지 제5호 서식의 신고 안내에 의하더라도 건축주의 변경 시에는 변경 전 건축주의 명의변경 동의서 또는 권리관계의 변경 사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 제출하도록 되어 있다. 그렇다면 피청구인은 민원처리법이 정한 바에 의하여 소정 기간 내 신고필증을 교부하여야 함에도 128일이 지나서 이를 거절하였으므로 이는 위법행위로 취소되어야 하고 피청구인은 건축관계자 변경 신고필증을 교부하여야 한다. 3) 청구인은 피청구인에게 농지전용허가를 신청한 사실이 없음에도 농지전용허가가 반려되었다고 하므로 이 사건 처분은 사실오인에 기인한 위법행위이고, 또한 농지전용허가는 이 사건 처분과 아무런 관련이 없다. 그러므로 피청구인은 농지전용허가를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 직권 남용으로 위법하고, 또한 이 사건 처분은 청구인이 ○면 ○○리 00-0번지에 대하여 농지전용허가를 이미 받았다는 점에서도 위법하다. 【보충서면】 4) 이 사건 신고가 개발행위 변경허가, 산지 및 농지전용 변경허가 대상이 된다는 주장에 대한 반론 개발행위허가를 규정한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다), 산지에 관한 「산지관리법」, 농지에 관한 「농지법」, 「건축법」제16조, 같은 법 시행령 제12조제1항 및 같은 법 시행규칙 제11조제1항 어디에도 이 사건 신고가 개발행위 변경허가, 산지 및 농지전용 변경허가 대상이 된다는 규정이 없다. 5) 피청구인이 민원처리법 제20조에 의거 협의요청하였다는 주장에 대한 반론 피청구인은 이 사건이 민원처리법 제20조의 적용대상으로 관계 기관의 협조 사항에 해당하지 않음에도 자의적 판단으로 이 사건 처분을 처리하지 않기 위하여 직권을 남용하여 위 규정을 적용하는 위법한 행동을 한 것이다. 6) 이 사건에 「건축법」제11조제5항과 제6항이 준용되어 개발행위허가, 산지 및 농지전용허가가 협의처리된 것으로, 같은 법 시행규칙 제11조제1항에 따른 관련 서류가 갖추어졌다고 하더라도 변경 내용을 반영하여 의제 협의처리되어야 한다는 주장에 대한 반론 「건축법」제11조제5항 및 제6항은 건축허가에 관한 사항으로 이 사건과는 무관한 규정이고, 설사 그렇지 않다고 하더라도 그 문언에 따라 건축허가를 받으면 다음 각호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것이므로 건축관계자 명의변경도 문제될 것이 없다. 피청구인은 이 사건이 의제 협의 처리되어야 한다고 하나 대법원은 ‘「건축법」제11조제5항제3호는 절차 간소화를 위하여 「건축법」상 건축허가를 받는 절차에서 관계 행정청과의 사전협의를 통해서 국토계획법상 개발행위허가를 받은 것으로 의제할 수 있는 관련 인·허가 제도를 규정하고 있으며 「건축법」에서 관련 인·허가 제도를 둔 취지는 인·허가 의제 사항과 관련하여 건축행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839판결 참조)’이라고 하였으므로 피청구인이 독립된 행정행위에 대하여 의제 처리된 사항을 부관으로 조건을 달아 놓은 것처럼 잘못 판단한 것은 중대한 잘못이다. 피청구인은 개발행위허가 협의, 농지전용허가 협의, 산지전용허가 협의를 하였으나, 개발행위 및 산지 전용에 대해서는 이의가 없었으나 유독 농지전용 협의에서 불가회신하였는데, 이 농지전용허가는 이 사건과 전혀 관계가 없고, 청구인은 농지전용허가를 받았다. 7) 피청구인이 이 사건은 건축관계자 변경신고에 따른 농지전용 변경허가 사항으로 검토된 것이라는 주장에 대한 반론 「건축법」제16조, 같은 법 시행령 제12조제1항 및 같은 법 시행규칙 제11조제1항에는 이 사건과 같은 경우 농지전용허가를 받아야 한다는 규정이 없으며, 「농지법」에 「건축법」제16조, 같은 법 시행령 제12조제1항 및 같은 법 시행규칙 제11조제1항이 정한 바에 따라 농지전용허가를 받아야 한다는 규정이 없고, 피청구인이 농지전용허가를 받아야 한다는 ○○리 00-0번지에 대해서는 이미 전용허가를 받았다. 8) 피청구인이 민원처리법 제20조에 의거 협의 의뢰하였다는 주장에 대한 반론 민원처리법 제6조제2항은 ‘행정기관의 장은 법률의 규정 또는 위임이 있는 경우를 제외하고는 민원처리의 절차 등을 강화하여서는 아니 된다’고 규정하고 있고, 같은 법 제10조제1항은 ‘행정기관의 장은 민원을 접수·처리할 때에 민원인에게 관계 법령 등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다’고 규정하고 있다. 그러므로 피청구인은 이 사건 신고와 관련하여 「건축법」제11조제1항에서 정한 별지 제4호 서식 이외의 서류를 요구하여서는 아니됨에도 이를 위반한 것은 위법한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 신고 건은 2021. 1. 21. 신청한 사항으로 개발행위허가, 산지 및 농지전용허가 대상여부에 대한 판단을 위해 관련부서와 실무종합심의를 한 결과 개발행위변경허가(협의), 산지 및 농지전용 변경허가(협의) 대상으로 확인됨에 따라 민원처리법 제20조 규정에 의거 협의 의뢰 요청하였으며, 관련부서에서는 협의 서류가 제출되도록 민원처리법 제22조 규정에 따라 보완 요구하였다. 2) 청구인은 건축관계자 변경신고 구비서류에 문제가 없는 한 건축관계자 변경신고 필증을 교부하여야 한다고 주장하나, 해당 건축 인허가 건은 기존 건축신고 및 신고사항변경 처리 당시 「건축법」제11조제5항 및 제6항 규정이 준용되어 관련부서(허가민원과) 개발행위허가, 산지 및 농지전용허가가 협의처리된 건으로, 해당 건축관계자 변경신고 건 또한 「건축법」제16조제3항 및 제4항 규정과 같은 법 시행령 제12조제1항제3호 규정에 해당하여, 「건축법」제16조제3항 및 제4항 규정에 의거 같은 법 제11조제5항 및 제6항 규정이 준용되고 이에 따라 이에 따라 건축신고 내용(건축관계자 변경신고 포함)을 변경한다면 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에 의거 관련 서류가 갖추어졌다 하더라도 변경 내용을 반영하여 의제협의 처리되어야 한다. 3) 청구인은 건축관계자 변경신고 관련 농지전용허가를 신청한 사실이 없으며 이미 농지전용허가를 득하였으나 반려 처리되었다고 주장하나, 이 사건 처분은 농지전용허가를 새로 득하는 사항이 아닌 건축관계자 변경신고에 따른 농지전용을 검토하여 한 것으로, 관련부서 보완사항을 여러 번 통보하였으나 아무런 조치가 되지 않아 관련부서(허가민원과 농지민원팀)에서 반려 처리되었으며, 협의의뢰 반려 처리에 따라 건축관계자 변경신고 건 또한 반려 처리되었다. 이상과 같이 민원처리법 제20조에 따라 협의 의뢰하였으며, 관련부서와 협의 중 충분한 기간을 정하여 여러 번 보완요청을 하였으나 아무런 조치가 되지 않아 관련부서에서 협의의뢰 반려 처리를 하였으므로 적법하게 이 사건 처분을 한 것이고, 청구인이 주장하는 민원처리법 제6조 및 제10조와는 무관한 사항이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없고, 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 다만, 이 법 또는 다른 법령에 따라 심의, 동의, 협의, 확인 등이 필요한 경우에는 20일 이내에 통지하여야 한다. ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고가 제3항 단서에 해당하는 경우에는 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고인에게 그 내용을 통지하여야 한다. 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 허가 사항의 변경허가에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. ④ 제1항에 따른 신고 사항의 변경신고에 관하여는 제11조제5항ㆍ제6항 및 제14조제3항ㆍ제4항을 준용한다. 【건축법 시행령】 제9조(건축허가 등의 신청) ① 법 제11조제1항에 따라 건축물의 건축 또는 대수선의 허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 「방위사업법」에 따른 방위산업시설의 건축 또는 대수선의 허가를 받으려는 경우에는 건축 관계 법령에 적합한지 여부에 관한 설계자의 확인으로 관계 서류를 갈음할 수 있다. ② 허가권자는 법 제11조제1항에 따라 허가를 하였으면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가서를 신청인에게 발급하여야 한다 제12조(허가·신고사항의 변경 등) ① 법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 3. 건축주ㆍ설계자ㆍ공사시공자 또는 공사감리자(이하 “건축관계자”라 한다)를 변경하는 경우에는 신고할 것 ④ 제1항에 따른 허가나 신고사항의 변경에 관하여는 제9조를 준용한다. 【건축법 시행규칙】 제6조(건축허가 등의 신청) ①법 제11조제1항ㆍ제3항, 제20조제1항, 영 제9조제1항 및 제15조제8항에 따라 건축물의 건축ㆍ대수선 허가 또는 가설건축물의 건축허가를 받으려는 자는 별지 제1호의4서식의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경 (변경)허가 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)해야 한다. 이 경우 허가권자는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용(이하 “행정정보의 공동이용”이라 한다)을 통해 제1호의2의 서류 중 토지등기사항증명서를 확인해야 한다. 3. 법 제11조제5항 각 호에 따른 허가등을 받거나 신고를 하기 위하여 해당 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류(해당 사항이 있는 경우로 한정한다) 제11조(건축 관계자 변경신고) ①법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. 1. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우 2. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우 3. 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우 ③허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제5호서식의 건축관계자변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다. 【민원 처리에 관한 법률】 제6조(민원 처리의 원칙) ① 행정기관의 장은 관계법령등에서 정한 처리기간이 남아 있다거나 그 민원과 관련 없는 공과금 등을 미납하였다는 이유로 민원 처리를 지연시켜서는 아니 된다. 다만, 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우에는 그에 따른다. ② 행정기관의 장은 법령의 규정 또는 위임이 있는 경우를 제외하고는 민원 처리의 절차 등을 강화하여서는 아니 된다. 제10조(불필요한 서류 요구의 금지) ① 행정기관의 장은 민원을 접수ㆍ처리할 때에 민원인에게 관계법령등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다. 제20조(관계 기관ㆍ부서 간의 협조) ① 민원을 처리하는 주무부서는 민원을 처리할 때 관계 기관ㆍ부서의 협조가 필요한 경우에는 민원을 접수한 후 지체 없이 그 민원의 처리기간 내에서 회신기간을 정하여 협조를 요청하여야 하며, 요청받은 기관ㆍ부서는 그 회신기간 내에 이를 처리하여야 한다. 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다. 제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2021. 1. 18. 피청구인에게 건축관계자 변경신고 및 산지전용허가자 명의변경 신고를 하며 이 사건 처분과 관련하여 건축관계자 변경신고서, 명의변경 동의서, 등기부 등본을 제출하였다. 나) 피청구인은 2021. 2. 9.부터 개발행위허가 관련 보완 및 촉구 통보 각 1회, 농지전용허가(협의) 신청에 따른 보완, 재보완 및 촉구 통보 각 1회를 하였으며, 2021. 5. 4. 농지전용허가(협의) 신청을 반려하고, 2021. 5. 6. 그 농지전용허가(협의)신청 반려를 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인과 피청구인의 주장요지 청구인은, 「건축법」 제16조제1항, 같은 법 시행령 제12조제1항, 같은 법 시행규칙 제11조제1항에서 정한 바에 따라 이 사건 신고가 이루어진 것이므로 구비서류에 하자가 없는 한 같은 법 시행규칙 제11조제3항에 의하여 피청구인은 기속적으로 청구인에게 건축관계자변경신고필증을 교부하여야 하고, 민원처리법 제6조제2항, 제10조제1항에 의하면 행정기관의 장이 민원 처리의 절차 등을 강화하거나 관계법령 등에서 정한 구비서류 외의 서류를 추가로 요구할 수 없음에도 불구하고, 농지전용(변경)허가가 반려되었다거나 이미 받은 농지전용허가를 다시 받아야 하는데 이를 이행하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 이 사건 신고는 「건축법」 제16조제3항, 제4항, 제11조제5항, 제6항에 따라 관련부서들이 협의해야 하고, 협의 결과 관련부서에서 농지전용변경허가에 따른 보완요청 등이 이루어져 청구인에게 이를 보완하도록 하였으나, 청구인이 보완조치를 이행하지 않아 이 사건 처분에 이르게 된 것이므로 적법하다고 주장한다. 3) 판단 「건축법」에서 인·허가의제 제도를 둔 취지는, 인·허가의제사항과 관련하여 건축허가 또는 건축신고의 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인·허가의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인·허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어렵다. 왜냐하면, 「건축법」과 인·허가의제사항 관련 법률은 각기 고유한 목적이 있고, 건축신고와 인·허가의제사항도 각각 별개의 제도적 취지가 있으며 그 요건 또한 달리하기 때문이다. 나아가 인·허가의제사항 관련 법률에 규정된 요건 중 상당수는 공익에 관한 것으로서 행정청의 전문적이고 종합적인 심사가 요구되는데, 만약 건축신고만으로 인·허가의제사항에 관한 일체의 요건 심사가 배제된다고 한다면, 중대한 공익상의 침해나 이해관계인의 피해를 야기하고 관련 법률에서 인·허가 제도를 통하여 사인의 행위를 사전에 감독하고자 하는 규율체계 전반을 무너뜨릴 우려가 있다. 또한 무엇보다도 건축신고를 하려는 자는 인·허가의제사항 관련 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서와 구비서류를 제출하여야 하는데, 이는 건축신고를 수리하는 행정청으로 하여금 인·허가의제사항 관련 법률에 규정된 요건에 관하여도 심사를 하도록 하기 위한 것으로 볼 수밖에 없다. 따라서 인·허가의제 효과를 수반하는 건축신고는 일반적인 건축신고와는 달리, 특별한 사정이 없는 한 행정청이 그 실체적 요건에 관한 심사를 한 후 수리하여야 하는 이른바 ‘수리를 요하는 신고’로 보는 것이 옳다(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 판결 참고). 그리고 「건축법」 제16조제3항, 제4항에서 인·허가의제 효과를 수반하는 건축신고의 신고사항 변경에 있어서 「건축법」 제11조제5항, 제6항을 준용하고 있음에 비추어 보면, 건축신고 변경신고에 있어서도 필요한 경우 인·허가의제사항 관련 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서와 구비서류를 제출하여 건축신고 변경신고를 수리하는 행정청으로 하여금 인·허가의제사항 관련 법률에 규정된 요건에 관하여도 심사를 하도록 하여야 할 것으로 보인다. 살피건대, 2018. 11. 22. 건축신고 처리 통보, 2018. 1. 19. 개발행위허가 통보, 2018. 1. 12. 산지전용허가 변경신고 통보, 2018. 1. 17. 농지전용허가 의제 협의 및 농지보전부담금 부과결정 통보에 따르면, 기존의 건축신고는 인·허가의제 효과를 수반하는 건축신고이고, 기존의 건축신고에서 건축관계자를 변경하는 이 사건 신고 역시 인·허가의제 효과를 수반하는 것으로 보인다. 그렇다면 이 사건 신고에 있어서 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에서 정한 건축관계자변경신고서, 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류 외에 인·허가의제사항 관련 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서와 구비서류를 제출하여 건축신고 변경신고를 수리하는 피청구인으로 하여금 인·허가의제사항 관련 법률에 규정된 요건에 관하여도 심사를 하도록 하여야 할 것이다. 한편, 「농지법」제34조제1항, 같은 법 시행령 제32조제5항에 따르면, 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우와 농지전용허가 명의자를 변경하는 경우 등에는 「농지법 시행규칙」 제26조에서 정한 신청서와 구비서류를 제출하도록 규정하고 있으므로 농지전용허가 명의자 변경이 수반되는 이 사건 신고에 있어서 「농지법 시행규칙」 제26조에서 정한 신청서와 구비서류를 제출하여야 한다. 따라서 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에서 정한 건축관계자변경신고서, 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류만 제출하면, 청구인에게 건축관계자변경신고필증을 교부하여야 한다거나 피청구인이 농지전용(변경)허가 관련 서류의 제출을 요구할 수 없다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 한편, 2021. 2. 9. ‘개발행위허가(협의) 신청에 다른 보완 통보’부터 2021. 5. 6. ‘개발행위허가(협의) 신청에 따른 보완 촉구 통보’까지의 각 통보 또는 촉구에 따르면, 피청구인은 2021. 1. 21. 청구인으로부터 이 사건 신고를 받은 후 관련부서의 협의절차에 들어갔고, 협의 결과 청구인에게 2021. 2. 9. 국토계획법 제56조제2항, 같은 법 시행규칙 제9조제1항에 근거하여 개발행위(변경)허가신청서를 작성, 제출하도록 보완 통보하고, 같은 날 「산지관리법」 제14조, 같은 법 시행규칙 제10조에 근거하여 신지전용허가변경신고서를 작성, 제출하도록 보완 통보하며, 2021. 2. 10. 「농지법」 제34조, 같은 법 시행규칙 제26조에 근거하여 농지전용허가(변경)신청서(해당 농지를 사용권을 입증할 수 있는 서류 제출, 농지보전부담금의 권리에 대한 양도양수를 증명할 수 있는 서류 제출 각 포함)를 작성, 제출하도록 보완 통보하였다. 그 후 피청구인은 청구인에게 2021. 2. 23. 산지전용허가 변경신고 신청에 따른 추가 보완 통보, 2021. 3. 5. 건축신고 시 ○○ ○○군 ○면 ○○리 00-0번지가 농지전용허가 의제협의가 이루어졌으므로 이를 포함하여 농지전용허가 변경 등을 신청하도록 농지전용허가 신청에 따른 재보완 통보, 2021. 3. 26. 산지전용허가 변경신고 신청에 따른 보완 촉구, 2021. 4. 12. 산지전용허가 변경신고에 따른 보완서류(산지복구비 예치통지서에 따라 산지복구비를 예치하였음을 증명할 수 있는 서류) 제출 통보, 2021. 5. 4. 농지전용허가 신청에 따른 보완 촉구 통보, 2021. 5. 6. 개발행위허가 신청에 따른 보완 촉구 통보를 하였다. 그러나 청구인은 농지전용허가(변경)신청에 따른 보완 요청에 대하여 그 기한인 2021. 5. 18.까지 보완하지 않았고, 이에 피청구인은 청구인에게 2021. 5. 21. 보완 기간 내에 보완 서류를 제출하지 않은 이유로 농지전용허가(변경)신청을 반려하였고, 2021. 5. 24. 농지전용허가(변경)신청 반려를 이유로 이 사건 처분에 이른 사실이 확인된다. 이러한 사실에 따르면, 인·허가의제 효과를 수반하는 이 사건 신고에 있어 피청구인은 청구인에게 인·허가의제사항 관련 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서와 구비서류를 제출하도록 적법하게 요청하였음에도 청구인이 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에 해당하여 민원처리법 시행령 제25조에 따라 피청구인은 이유를 분명히 밝혀 민원문서를 되돌려 보낼 수 있는바, 이 사건 처분은 이에 따른 것이므로 적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.