건축관계자 변경신고 수리처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 1989. 9. 7. 청구외 ○○○이 1984. 12. 31. 건축(증축)허가를 받은 ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○-○번지외 3필지(이하 ‘이 사건 부지’라고 한다)의 토지소유권을 취득한 자로, 이 사건 건축허가의 건축주는 1993. 7. 15. 청구외 ○○○에서 청구외 ○○○·○○○으로 변경되었다. 청구외 ○○○○○○(주)은 2014. 12. 15. 청구외 ○○○의 동의서를 첨부하여 건축주를 청구외 ○○○·○○○○○○(주)으로 변경신고하여, 2014. 12. 18. 피청구인으로부터 건축관계자(건축주) 변경신고 수리처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 받았다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 부지와 지상의 기존 3층 건물은 원래 청구외 ○○○의 소유로, 1984. 12. 31. 건축허가를 받아 6층 건물로 증축하던 중 근저당권자인 (주)○○○○을 거쳐 청구인이 소유하였으나, 청구의 ○○○의 증축건물이 미완성으로 존재하고 있어 청구인이 1989. 9. 7. 소유권 이전등기를 한 후부터 소유권 행사를 전혀 하지 못하고 있다. 그런데 ○○○과 채권자 ○○○은 1993. 5. 18. 위 미준공건물을 40:60지분으로 공유하기로 법정화해를 하고, 1997. 4. 21. 위 건물 1·2층은 청구외 ○○○, 3·4층은 청구외 ○○○, 5·6·지하층은 공동관리하는 내용의 부동산분할관리약정서를 체결하고 지금까지 시행하고 있다. 2) 하지만 실제로는 청구외 ○○○은 건물관리에 신경을 쓰지 않았고, 청구외 ○○○이 건물 일부씩 무주택자에게 임대하여 주거용으로 사용하게 하여, 현재 이 건물은 방치되어 건물 노후 및 슬럼화로 유령건물 상태여서 철거 후 재건축이 바람직한 실정이다. 청구인은 청구외 ○○○과 ○○○이 이 건물을 준공하여 청구인의 토지를 매수하기를 고대하였으나 현재까지 그 가능성은 전무한 현실이고, 피청구인도 이 건축물의 처리에 골몰하는 것처럼 보이나 어쩐 일인지 건축허가 취소 등 조치를 취하지 아니하고 있어, 청구인이 부득이 이를 처리하기로 결심하였으나, ○○○○○○(주)가 2014. 12. 15. 청구외 ○○○의 지분을 양도받아 건축관계자 변경신고를 하였고 피청구인은 이 신고를 수리하였다. 3) 청구인은 위 무허가건물 소유자를 상대로 건물철거소송을 준비 중인데, 그 점유·관리인을 상대로 명도청구가 따로 필요하므로 ○○○○○○(주)의 건축관계자 변경이 위법하다면 그 점유·관리도 위법하여 실제 점유자만을 상대로 명도청구를 제기하여야 하고, ○○○○○○(주)의 점유·관리권이 정당하다면 그 회사를 상대로 명도청구할 필요성이 있어 이 사건 처분의 당부를 따질 법률상의 이해관계가 있어 청구인 적격을 가지고 있다. 4) 「건축법」에서는 건축허가의 요건으로 건축주의 대지소유권 또는 사용권을 전혀 규정하고 있지 아니하나, 같은 법 제11조제1·3항, 같은 법 시행령 제9조제1항의위임에 의하여 건축허가 신청시 첨부하여야 할 서류를 규정한 같은 법 시행규칙 제6조제1항제1호에서 대지의 소유나 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 열거하고 있는바, 대지의 소유·사용권이 확보되지 아니한 상태에서 그 지상에 건축물이 축조되는 경우에는 불필요한 분쟁을 야기하게 되는 점, 건축물을 철거하는 경우에는 사회경제적인 손실이 유발되어 공익과도 관련되는 점 등을 종합하면 건축허가를 신청하는 자가 그 대지의 소유나 사용에 관한 권리를 보유하여야 하는 것은 당연하여 별도의 규정을 두지 않았을 뿐이고 「건축법 시행규칙」에서 이를 확인하는 의미로 건축허가 신청시 첨부서류로 규정한 것으로 봄이 타당하다. 5) 대법원 역시 당초에는 대지사용권한이 있었으나 그 후 사용권을 상실한 경우 동 대지상의 건축허가를 취소할 수 있다고 판시(1964. 2. 10. 선고 64누33)한 바 있고, 대지의 소유·사용권이 확보되지 아니한 상태에서 건축허가를 해준 경우 이러한 건축허가에는 하자가 있다고 판시(1992. 4. 10. 선고 91누5358)한바 있다. 6) 청구외 ○○○으로부터 건축관계자 명의를 양도받은 ○○○○○○(주)가 건축공사를 재개하여 준공검사를 신청할 때 피청구인은 청구인 명의의 대지사용승락서를 받아올 것을 요구할 것이 분명한데, 피청구인은 1989. 9. 7. 청구인 명의로 대지소유권이 경료되어 있음을 잘 알고 있어 당시부터 위법이 되는 잠재적인 가능성을 가지고 있다고 할 것이다. 7) 따라서, 건축허가신청 또는 건축관계자 명의변경신고 수리시 대지의 소유·사용권이 확보되지 아니한 상태에서 그 지상에 건축물이 축조되는 경우에는 불필요한 분쟁이 야기되고 건축물을 철거하는 경우에는 사회경제적인 손실이 우발되어 공익과도 관련이 있음에는 차이가 없으므로 ○○○○○○(주)가 건축관계자 명의변경신고를 할 때 건축허가 신청시 대지사용승락서의 징구를 위무화한 것에 준하여 청구인 명의의 대지사용승락서를 징구하지 아니하고 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 대법원 판례에 따르면 형식적 요건을 갖추어 건축주 명의변경을 신고한 때에 행정관청은 이를 수리할 의무가 있으며 실체적인 이유를 내세워 그 신고의 수리를 거부할 수 없다고 판시(2014. 10. 15. 선고 2014두37658)하였고, 이 사건 처분은 「건축법 시행규칙」 제11조제1항에 의거 변경전 건축주인 ○○○의 명의변경 동의서가 첨부된 신고서를 제출하였고, 허가권자는 관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인 후 변경신고필증을 교부토록 하고 있음을 근거로 신고서를 수리하고 변경신고필증을 교부한 것이고, 청구인의 주장과 같이 건축주의 명의변경시 토지소유자의 동의는 관계법령에 해당하는 요건이 아니다. 2) 대법원은 건축허가의 취소와 같은 수익적 행정행위의 취소에 있어서는 그 취소로 인하여 개인의 기득권 또는 이익을 침해하게 되므로 그 처분을 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰 및 법률생활 안전의 침해 등의 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에는 취소할 수 있다고 판시(1991. 8. 23. 선고 90누7760)하였으며, 피청구인은 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 수 없을 것으로 판단하였다. 3) 청구인은 건축관계자 명의변경에 따른 처분과 관련 미준공 건축물에 대한 명도청구소송 제기시 실제 점유자를 상대로 한 명도소송을 위해 ○○○○○○(주)의 점유, 관리권에 대한 정당성에 대한 당부를 따질 법률상 이해관계가 있다는 주장을 하나, 청구인은 행정처분의 당사자가 아니며 또한 이 사건 처분을 함에 있어 청구인의 동의를 구할 사항도 아니므로 청구인적격도 가지도 있지 않다. 따라서, 피청구인은 건축관계자 명의변경신고에 대하여 관계법령에서 요구하는 요건을 확인하고 이 사건 처분을 하게 된 것으로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2014.1.14.> 【건축법 시행령】 제9조(건축허가 등의 신청) ① 법 제11조제1항에 따라 건축물의 건축허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 「방위사업법」에 따른 방위산업시설의 건축허가를 받으려는 경우에는 건축 관계 법령에 적합한지 여부에 관한 설계자의 확인으로 관계 서류를 갈음할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 제12조(허가ㆍ신고사항의 변경 등) ① 법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2009.8.5., 2012.12.12., 2014.10.14.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터를 초과하는 부분에 대한 증축·개축에 해당하는 변경인 경우에는 허가를 받고, 그 밖의 경우에는 신고할 것 2. 법 제14조제1항제2호 또는 제5호에 따라 신고로써 허가를 갈음하는 건축물에 대하여는 변경 후 건축물의 연면적을 각각 신고로써 허가를 갈음할 수 있는 규모에서 변경하는 경우에는 제1호에도 불구하고 신고할 것 3. 건축주·공사시공자 또는 공사감리자를 변경하는 경우에는 신고할 것 ④ 제1항에 따른 허가나 신고사항의 변경에 관하여는 제9조제1항을 준용한다. [전문개정 2008.10.29.] 【건축법 시행규칙】 제6조(건축허가신청등) ① 법 제11조제1항·제3항 및 영 제9조제1항에 따라 건축물(법 제20조제1항에 따른 가설건축물을 포함한다)의 건축허가를 받으려는 자는 별지 제1호의4서식의 건축·대수선·용도변경허가신청서에 다음 각 호의 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. 다만, 제1호의2의 서류 중 토지 등기사항증명서는 제출하지 아니하며, 이 경우 허가권자는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 해당 토지 등기사항증명서를 확인하여야 한다. <개정 1996.1.18., 1999.5.11., 2005.7.18., 2006.5.12., 2007.12.13., 2008.12.11., 2011.1.6., 2011.6.29., 2012.12.12., 2014.11.28.> 1. 건축할 대지의 범위에 관한 서류 1의2. 건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류. 다만, 건축할 대지에 포함된 국유지·공유지에 대해서는 허가권자가 해당 토지의 관리청과 협의하여 그 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류로 그 토지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 갈음할 수 있으며, 다음 각 목의 경우에는 그에 따른 서류로 한다. 제11조(건축 관계자 변경신고) ① 법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. <개정 2006.5.12., 2007.12.13., 2008.12.11., 2012.12.12.> 1. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우 2. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우 3. 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우 ③ 허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제5호서식의 건축관계자변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서-토지, 일반건축물대장, 건축허가신청서 및 허가서(변경), 화해조서, 건축주 명의변경 신고수리 통보, 건축관계자 변경신고서, 동의서, 이 사건 처분서 등 기타자료의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 ○○○은 1984. 12. 31. ○○시 ○○구 ○○○동 ○○○-○, -○, -○, -○○번지(975㎡) 지상의 기존건축물(연면적 972.3㎡, 지상3층/지하1층)에 대하여 병원용도로 증축허가(연면적 2,562.92㎡, 지상6층/지하1층)를 받아, 1985. 12. 5. 착공하였다. 나) 이후 기존건축물과 위 토지 4필지의 소유권은 1988. 4. 11. 및 1988. 8. 25. 청구외 ○○○으로부터 (주)○○○○으로, 1989. 9. 7. 청구인으로, 2003. 5. 20. 토지는 청구인(582.9/976.9)·청구외 ○○○(192/976.9)·○○○(192/976.9), 기존건축물은 청구외 ○○○(1/2)·○○○(1/2)에게 이전되었다. 다) 청구외 ○○○은 1993. 5. 26. 청구외 ○○○과 증축 중인 건축물의 명도에 관하여 공유지분비율을 본인이 6/10, 청구외 ○○○이 4/10으로 하는 화해조서(○○지방법원 91○○○○)를 작성하였고, 1993. 7. 15. 건축주를 청구외 ○○○에서 공동건축주인 청구외 ○○○·○○○으로 명의변경하였다. 라) 한편 위 토지 4필지는 2003. 2. 13. ○○○동 ○○○-○번지로 합병(976.9㎡), 2003. 12. 8. ○○○동 ○○○-○번지(384㎡)와 ○○○동 ○○○-○○지(592.9㎡)가 분리되었고, 2004. 2. 25. ○○○동 ○○○-○○지는 ○○○동 ○○○-○○지(442.9㎡)와 ○○○동 ○○○-○○번지(150㎡)로 분할되었다. 마) 청구인은 2014. 6. 25. 청구외 ○○○과 조정조서에서 청구외 ○○○은 증축 중인 건축물의 철거 및 ○○○동 ○○○-○○지 및 ○○○-○○번지를 청구인에게 인도한다는 조정(○○지방법원 ○○지원 2014○○○○)을 하였다. 바) ○○○○○○(주)는 2014. 12. 15. 피청구인에게 공동건축주 ○○○의 동의서를 첨부하여 건축주 명의를 청구외 ○○○·○○○○○○(주)로 변경신고 하였고, 피청구인은 2014. 12. 18. 위 신고를 수리하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 「건축법 시행규칙」제6조제1항에 따르면, 건축물의 건축허가를 받으려는 자는 신청서에 건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 관리를 증명하는 서류 등을 첨부하여 허가권자에게 제출하도록 규정되어 있고, 같은 시행규칙 제11조에 따르면, 건축허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고대상 목적물을 양도한 경우 그 양수인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 건축관계자 명의변경신고서에 변경전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 하며, 허가권자는 건축관계자 명의변경신고서를 받은 경우 그 기재내용을 확인한 후 변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다고 규정되어 있다. 3) 청구인은 대지의 소유·사용권이 확보되지 않은 건축물의 축조는 분쟁과 사회적 손실을 야기함에도 건축허가 시에 준하여 대지사용승락서를 징구하지 않고 한 이 사건 처분은 위법하므로 취소를 주장한다. 살피건대, 이 사건 중축 중인 건축물의 공동건축주인 청구외 ○○○이 건축주 명의를 ○○○○○○(주)로 변경하는 동의서를 작성한 점, ○○○○○○(주)은 2014. 12. 15. 건축관계자 변경신고서와 함께 위 동의서를 첨부하여 피청구인에게 제출한 점, 이에 피청구인은 2014. 12. 18. 그 기재내용을 확인하여 이 사건 처분을 한 사실이 인정되는 점, 「건축법 시행규칙」 제11조의 규정은 단순히 행정관청의 사무집행의 편의를 위한 것에 지나지 아니한 것이 아니라 허가대상 건축물의 양수인에게 건축주의 명의변경을 신고할 수 있는 공법상의 권리가 인정함과 더불어 ○○○○○○(주)가 그 규정에 따른 형식적 요건을 갖추어 피청구인에게 적법하게 건축관계자의 명의변경을 신고한 이상 피청구인으로는 이를 수리할 의무가 있다고 할 것인 점(대법원 2014. 10. 15. 선고 2014○○○○) 등을 종합하면 피청구인이 공동건축주였던 ○○○의 동의를 얻은 ○○○○○○(주)의 형식적 요건을 갖추어 적법하게 건축관계자 명의변경 신고에 대하여 이를 수리한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.