건축관계자 변경신고수리 취소청구

1. 사건개요 용인시 처인구 원삼면 두창리 ○○○○-○,○,○,○,○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 2011. 11. 14.부터 2012. 8. 7. 사이에 건축주를 청구인 또는 ○○○로 하여 건축허가 또는 신고가 된 바 있다. 이 사건 토지는 수원지방법원 부동산임의경매를 통하여 ○○○외 1인에게 2017. 11. 28. 매각허가결정되고 ○○○외 1인은 2017. 12. 14. 매각대금을 완납하였다. 이 사건 토지의 前소유자는 ‘주식회사○○○’이다. 피청구인은 이 사건 토지 중 ○○○○-○번지를 대지위치로 하는 건축관계자(건축주/시공자) 변경(변경전 ○○○, 변경후 ○○○)신고에 대하여, ○○○○-○번지를 대지위치로 하는 건축관계자(건축주/시공자) 변경(변경전 ○○○, 변경후 ○○○)신고에 대하여, ○○○○-○,○,○번지를 대지위치로 하는 건축관계자(건축주) 변경(변경전 ○○○, 변경후 ○○○)신고에 대하여, ○○○○-○,○,○번지를 대지위치로 하는 건축관계자(건축주) 변경(변경전 ○○○, 변경후 ○○○)신고에 대하여, ○○○○-○,○,○,○번지를 대지위치로 하는 건축관계자(건축주) 변경(변경전 ○○○, ○○○, 변경후 ○○○)신고에 대하여, 2018. 1. 10. 각 수리(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 건축허가 후 토목공사만 이루어져 외관상 건축물의 외형이 없는 상태의 토지를 경매로 낙찰 받은 자가 제출한 해당 토지에 대한 매각허가 결정서 및 매각대금완납서류를 건축법 시행규칙 제11조 제1항 제1호에 따른 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’로 볼 수 없다(법제처 유권해석 참조). 2) 청구인은 착공 후 건축물의 공사는 하지도 못했으며 일부 토목공사만 하였다. 위 법제처 설시내용과 같이 청구인은 건축허가 후 착공신고를 한 뒤 부지의 형상으로 인해 절토 및 일부 토목공사를 하면서 건축공사준비를 하던 중 자금사정으로 이 사건 토지가 경매처분 되는 어려움을 겪게 되었다. 이 사건 토지는 지목이 임야로써 건축허가 신청 시 평균경사도가 8도 내외로 낮은 경사지로 형성되어 있는데 건축공사를 하기 위해서는 토목공사를 선행하여야 하고 경매 당시의 공정률은 토목공사의 일부만 진행된 미미한 수준이었다. 청구인이 현장을 방문하여 이 사건 건축관계자가 변경된 시점을 알게 된 이후 현재까지도 이 사건 토지의 건축공사는 아직 이루어지지 않은 사실에서도 잘 나타나 있다. 따라서 외형이 전혀 갖추어지지 않은 건축물에 대해 피청구인이 주장하는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’는 해당하지 않음은 분명한 사실이다. 3) 국토교통부의 「건축주 명의변경 운용지침시달」 공문에서도 ‘그 토지에 건축 중인 건축물’일 경우에 한정하여 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’는 해당한다고 명시하였음이 분명함에도 피청구인은 이 사건 토지에 건축 중인지의 여부에 대한 확인절차도 없이 일방적으로 위법한 처분을 한 것이다. 4) 피청구인이 제시한 「감정평가서」에 의하면 ‘본건 토지는 2011년과 2012년에 걸쳐 근린생활시설 및 단독주택 신축을 위한 건축허가 득 / 건축신고 필 한 뒤 토목공사를 진행하던 중 일시 중단된 상태임’이라고 적시되어 있다. 따라서 이 사건 토지는 경매당시와 건축관계자 변경신고 당시에도 어떤 건축행위도 없었음이 분명하다. 5) 피청구인은 청구인이 토지 사용권리를 상실하였으므로 낙찰자가 건축허가 철회를 요청할 경우 건축허가는 취소될 것인바, 청구인이 입는 피해는 없다 할 것이고 낙찰자가 다시 건축허가를 밟는 것도 가능하나 건축허가를 승계하여 처리하는 것에 비해 사회, 경제적으로 손실이 크다고 주장하나, 건축허가가 취소될 경우에는 청구인이 건축허가 시 납부한 각종 부담금과 보증금에 대한 환급을 받을 수 있는 반면, 피청구인이 임의로 건축주 명의변경을 처리함으로써 청구인은 이러한 환급을 받을 수 없어 경제적 손실을 입을 수밖에 없는 것임에도 피청구인은 청구인이 아무 피해가 없는 것인 양 이를 외면하고 있다. 뿐만 아니라 청구외 유대선(청구인의 토지를 경락받아 피청구인으로부터 건축주 명의변경을 한 자)은 새로운 건축허가를 받을 경우 산지전용부담금, 대체산림자원조성비, 국민주택채권 및 건축허가에 따른 제세공과금 등 수억 여 원을 납부하여야 하나, 피청구인으로부터 부당한 건축주 명의변경이 수리됨에 따라 이러한 비용을 절감하는 등 경제적 부당이득을 보게 되었으며 이는 곧 청구인의 경제적 손실로 이어진다고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지상에 건축허가·신고(총 5건)를 2011. 11. 14., 2012. 8. 7.에 득하였으나, 청구인이 공사에 착수하지 못한 채 2017. 12. 14. 토지가 경매로 매각되면서, 토지 낙찰자(現 건축주)가 건축법 시행규칙 제11조에 따른 ‘권리관계 변경사실을 증명할 수 있는 서류’로 매각결정서, 매각대금완납증명서, 건축허가 사항이 포함된 감정평가서, 변호사 검토의견서를 제출하여 건축관계자(건축주) 변경신고를 수리(2018. 1. 10.)한 사항이다. 2) 경매 시 법원에서는 적정한 가격에 매각되게 함으로써 낙찰자와 채권자들의 재산권 보호를 위하여 입찰자들에게 감정평가서를 제공하는데, 이 사건 감정평가서에는 법원과의 협의 하에 건축허가가 유효하다는 전제 아래에 평가했으며, 허가가 취소될 경우 평가액이 달라질 수 있다는 사항이 명시되어 있고, 또한 토지 감정평가명세표에도 ‘일부 필지 건축허가 득’이라고 명시되어 있으므로 감정평가액에는 건축허가 사항이 포함되어 있다. 따라서 이 사건 경매법원인 수원지방법원은 이 사건 토지 경매를 통해 매수한 낙찰자가 건축허가를 승계하여 건축을 할 수 있음을 전제로 하여 이 사건 경매 절차를 진행한 것이다. 매수인 역시 법원에서 공시한 감정평가서를 통해 건축허가가 유효함을 확인하고 감정평가액이 비싼 이 사건 토지를 낙찰 받은 것이다. 3) 청구인이 받은 건축허가(신고) 5건 모두 5년 넘도록 공사에 착수하지 못하였으므로 건축법 제11조 제7항 규정에 의거 취소대상에 해당되며, 또한 청구인이 공사착수 전에 토지 사용 권리를 상실하였으므로 토지 낙찰자(現 건축주)는 건축허가 철회를 신청할 수 있어 결국 청구인이 받은 건축허가는 취소될 것인바, 건축허가 승계로 인하여 청구인이 입는 피해는 전혀 없다 할 것이다. 그리고 기존 건축허가를 취소하고 토지 낙찰자(現 건축주)가 건축허가 절차를 다시 밟는 것도 가능하지만 이 경우 건축허가를 승계하여 처리하는 것에 비하여 사회·경제적으로 손실이 크다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014.1.14., 2017.1.17.> 1. 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 3. 제21조에 따른 착공신고 전에 경매 또는 공매 등으로 건축주가 대지의 소유권을 상실한 때부터 6개월이 경과한 이후 공사의 착수가 불가능하다고 판단되는 경우 【건축법 시행규칙】 제11조(건축 관계자 변경신고) ①법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. <개정 2006.5.12., 2007.12.13., 2008.12.11., 2012.12.12.> 1. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우 2. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우 3. 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지에 대하여 아래와 같이 건축허가·신고가 된 바 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271973"></img> 나) 이 사건 토지는 수원지방법원 부동산임의경매를 통하여 ○○○외 1인에게 2017. 11. 28. 매각허가 결정되고 ○○○외 1인은 2017. 12. 14. 매각대금을 완납하였다. 이 사건 토지의 前소유자는 ‘주식회사○○○’이다. 다) 이 사건 토지에 대한 경매절차진행 당시 수원지방법원이 의뢰하여 ㈜○○감정평가법인 경기동부지사에서 2017. 2. 15.을 기준시점으로 작성한 감정평가서 및 청구인 제출 현황사진(갑 제7호증, 8호증)에 의하면, 이 사건 토지는 토목공사를 진행하던 중 일시 중단된 상태이다. 라) 피청구인은 이 사건 토지 중 ○○○○-○번지를 대지위치로 하는 건축관계자(건축주/시공자) 변경(변경전 ○○○, 변경후○○○)신고에 대하여, ○○○○-○번지를 대지위치로 하는 건축관계자(건축주/시공자) 변경(변경전 ○○○, 변경후 ○○○신고에 대하여, ○○○○-○,○,○번지를 대지위치로 하는 건축관계자(건축주) 변경(변경전 ○○○, 변경후 ○○○)신고에 대하여, ○○○○-○,○,○번지를 대지위치로 하는 건축관계자(건축주) 변경(변경전 ○○○, 변경후 ○○○)신고에 대하여, 1○○○○-○,○,○,○번지를 대지위치로 하는 건축관계자(건축주) 변경(변경전 ○○○, ○○○, 변경후 ○○○)신고에 대하여, 2018. 1. 10. 각 수리하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 건축법 시행규칙 제11조 제1항에 의하면 건축 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다고 하면서 제1호에서 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우를 규정하고 있다. 3) 대법원은 “구 건축법(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전부 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 및 구 건축법 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21098호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제3호에 의하면, 건축주를 변경하는 경우에는 시장·군수·구청장에게 이를 신고하여야 한다. 한편, 건축 관계자 변경신고에 관한 구 건축법 시행규칙(2007. 12. 13. 건설교통부령 제594호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조 제1항 제1호에 의하면, 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자로부터 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수한 사람은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 건축 관계자 변경신고서에 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다는 취지로 규정하고 있다. 이러한 각 규정의 문언내용 및 형식, 건축허가는 대물적 성질을 갖는 것이어서 행정청으로서는 그 허가를 함에 있어 건축주가 누구인가 등 인적 요소에 대하여는 형식적 심사만 하는 점, 건축허가는 허가대상 건축물에 대한 권리변동에 수반하여 자유로이 양도할 수 있는 것이고, 그에 따라 건축허가의 효과는 허가대상 건축물에 대한 권리변동에 수반하여 이전되며 별도의 승인처분에 의하여 이전되는 것이 아닌 점, 민사집행법에 따른 경매절차에서 매수인은 매각대금을 다 낸 때에 매각의 목적인 권리를 취득하는 점 등의 사정을 종합하면, 토지와 그 토지에 건축 중인 건축물에 대한 경매절차상의 확정된 매각허가결정서 및 그에 따른 매각대금 완납서류 등은 구 건축법 시행규칙 제11조 제1항에 규정된 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류'에 해당한다고 봄이 상당하다”라고 판시하고 있다(대법원 2010. 5. 13. 선고 2010두2296 판결 참조). 또한, 대법원은 “구 건축법(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제16조 제1항 본문은 건축주가 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 그 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 구 건축법 시행령(2012. 12. 12. 대통령령 제24229호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제12조 제1항 제3호는 건축주를 변경하는 경우에는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하면서, 제4항에서는 건축물의 건축허가를 받으려는 자가 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다는 제9조 제1항의 규정을 허가나 신고사항의 변경에 관하여도 준용한다고 규정하고 있다. 아울러 구 건축법 시행규칙(2012. 12. 12. 국토해양부령 제522호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제11조 제1항은 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 후에 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수하거나 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망하거나 또는 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병 후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 [별지 제4호 서식]의 건축관계자 변경신고서에 ‘변경 전 건축주의 명의변경동의서’ 또는 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류’를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다고 규정하고, 제3항은 이러한 건축관계자 변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 [별지 제5호 서식]의 건축관계자 변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다고 규정하고 있다. 이와 같은 구 건축법과 구 건축법 시행령 및 구 건축법 시행규칙의 규정 내용에 비추어 보면, 구 건축법 시행규칙 제11조의 규정은 단순히 행정관청의 사무집행의 편의를 위한 것에 지나지 아니한 것이 아니라, 허가대상 건축물의 양수인에게 건축주의 명의변경을 신고할 수 있는 공법상의 권리를 인정함과 아울러 행정관청에게는 그 신고를 수리할 의무를 지게 한 것으로 봄이 타당하므로, 허가대상 건축물의 양수인이 구 건축법 시행규칙에 규정되어 있는 형식적 요건을 갖추어 시장·군수 등 행정관청에 적법하게 건축주의 명의변경을 신고한 때에는 행정관청은 그 신고를 수리하여야지 실체적인 이유를 내세워 그 신고의 수리를 거부할 수는 없다고 할 것이다”라고 판시하고 있다(대법원 2014. 10. 15. 선고 2014두37658 판결, 대법원 1992. 3. 31. 선고 91누4911 판결 참조). 청구인은 ‘청구인이 착공 후 건축물의 공사는 하지도 못하였고, 일부 토목공사만 하였기에 이 사건 토지상의 건물은 외형이 전혀 갖추어지지 않은 건축물이므로, 심판 외 ○○○, ○○○이 제출한 매각결정서, 매각대금완납증명서, 건축허가사항 등이 포함된 감정평가서 등은 국토교통부의 ‘건축주 명의변경 운용지침시달’에 의할 때 ‘권리관계의 변경사실을 증명하는 서류에 해당하지 않음’에도 피청구인이 위와 같은 서류를 권리관계의 변경사실을 증명하는 서류에 해당한다고 보아 위 ○○○, ○○○에게 한 이 사건 처분은 관련 법규에 위배되어 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 기록에 의하면, ① 심판 외 ○○○, ○○○(이하 ‘○○○ 등’이라 한다)은 이 사건 토지를 수원지방법원 2017타경1959 부동산임의경매절차에서 낙찰받은 후 2017. 12. 14. 매각대금을 완납하였고, ② 위 임의경매절차에서는 이 사건 건축신고 등이 적법하게 유지되고 있다는 사실을 전제로 하여 위 이 사건 토지에 대한 감정평가가 이루어 졌으며, ③ ○○○ 등은 건축법 시행규칙에서 정하고 있는 7일의 변경신고기간 이내인 같은 해 12. 15. 경 매각허가결정서, 매각대금완납증명원 등을 첨부하여 피청구인에게 이 사건 건축관계자변경신고를 하였고, ④ 피청구인은 2018. 1. 10. 경 ○○○ 등의 신고가 ‘건축법 시행규칙 제11조에서 정한 형식적 요건을 갖추어 시장·군수 등 행정관청에 적법하게 건축주의 명의변경을 신고한 때’에 해당한다고 보아서 위 신고를 수리한 사실을 인정할 수 있고, 위 인정사실과 앞서 살펴본 대법원 판례에 의할 때 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당한 것으로 볼 수는 없으므로, 청구인의 위 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인의 심판청구를 선해하면, 위와 같은 의미이므로 청구취지를 위와 같이 정정한다.