건축교통 통합심의 개최 및 의결 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 창고형 회원제 대형마트 체인을 운영하는 법인으로, 청구외 한국토지주택공사로부터 ○○도 ○○시 ○○구에 소재한 ○○물류단지(이하 ‘이 사건 물류단지’라 한다) 내의 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○(상류시설 ○-○) 대 26,764.0㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하여, 이 사건 토지의 지상 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 신축을 위하여 도시교통정비 촉진법 제17조 제1항에 따른 교통영향분석·개선대책심의위원회 심의 및 건축법 제4조의2에 따른 건축위원회 심의(이 두 심의를 총칭하여 ‘이 사건 심의’라고 하고, 이 두 위원회를 총칭하여 ‘이 사건 심의위원회’라 한다)를 피청구인에게 신청하였는데, 피청구인은 2015. 4. 21. 청구인에게 교통 혼잡 문제와 보완 사항을 이유로 ‘재심의’ 의결된 심의결과(이하 ‘이 사건 심의 결과’라 한다)를 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인이 청구외 한국토지주택공사로부터 이 사건 토지를 매수하는 계약(이하 ‘이 사건 매매계약’이라 한다)을 체결한 것은 (i) 이 사건 물류단지에 대하여 한국토지주택공사가 작성한 실시계획 및 개발계획, (ii) 피청구인이 ○○시의 이 사건 물류단지 기반시설에 대한 비용 부담 계획 등을 중대하게 신뢰하였기 때문이다. 특히, 청구인은 이 사건 물류단지 및 이 사건 토지에 대한 개발계획, ○○도 고시 제2012-195호로 승인된 ○○물류단지 개발사업에 대한 실시계획(이하 ‘이 사건 실시계획’이라 한다), 지구단위계획 및 기타 입주 조건과 규제 등을 철저히 검토 및 분석하였다. 청구인의 위와 같은 검토 및 분석의 중요한 주안점 중 하나는 이 사건 토지 주변에 대한 피청구인의 기반시설 도로 개발계획이었다. 청구인은 위와 같은 점들을 중대하게 신뢰하여, 이 사건 토지 지상의 이 사건 건물의 건축을 위한 인허가 절차의 일환으로 제출된 관련 도면 및 설계 등을 준비하기 위하여 건축사, 엔지니어 및 기타 전문 컨설턴트에 대하여 상당한 비용을 지출하였다. 2) 이 사건 신청 절차의 일환으로, 「도시교통정비 촉진법」 제15조 제1항 제11호, 같은 법 시행령 제13조의2 제1항 제6호에 따라 교통영향분석·개선대책(이하 ‘이 사건 교통분석’이라 한다)을 수립하였다. 그리고 청구인은 2015. 1. 19. 승인관청인 피청구인에게 이 사건 교통분석을 제출하여 이 사건 교통심의의 사전 검토를 청구하였다. 이에 대하여 피청구인은 이 사건 교통분석을 검토하고, 피청구인의 내부 기관(건축과, 교통시설과, 도시정책과, 일자리경제과) 및 교통영향분석개선대책협회, ○○경찰서, ○○시청, ○○○청 등과 협의하여, 2015. 2. 17. 청구인에게 청구인이 보완해야 할 사항들을 포함한 ‘사전 검토 의견’을 보냈다. 나아가 위 사전 검토 의견에서는 “감사원의 공익감사 중에 있으므로 감사결과에 따라 건축심의 등을 진행할 예정”이라고 통고하였다. 2015. 2. 23. 감사원이 이 사건 매매계약의 체결이 적법하다고 결정한 이후, 청구인은 2015. 3. 17. 이 사건 교통분석 사전검토에 대한 보완서를 제출하였다. 피청구인은 2015. 3. 18. 이에 대하여 관계 기관에게 의견을 구하는 취지의 통지를 한 후, 이 사건 교통분석에 대한 청구인의 보완서의 검토를 완료한 다음, 2015. 3. 31. 청구인에 대하여 추가 보완 요청을 하였다. 청구인은 위과 같은 피청구인의 추가 보완 요청사항들을 반영한 후, 이 사건 교통분석과 통합하여 건축심의를 받기 위하여 2015. 4. 9. 이 사건 건축심의 신청서를 청구인에게 제출하여 이 사건 심의를 신청하였다. 그런데 피청구인은 이 사건 교통심의 및 건축심의에 대한 통합 심의를 2015. 4. 16. 개최하고, 2015. 4. 21.에 심리결과를 청구인에게 통보하였다. 위 제6차 건축위원회 심의 결과에 의하면, 대체로 교통 혼잡 문제와 사소한 보완 사항을 이유로 ‘재심의’의결되었다. 이에 청구인은 2015. 5. 4. 해당 사항을 보완하여 건축위원회에 재심의 신청을 하면서 보완 사항을 제출하였다(갑 제12호증 ○○물류단지내 판매시설 신축공사 건축 재심의 신청). 대규모 상업시설 개발에 대한 통상적인 건축심의 절차와 같이, 이 사건 심의위원회는 보완이 필요한 사항들을 언급한 것이고, 청구인은 추가 정보 및 자료들을 제공하고 제기된 문제에 대한 해결책들을 제시하여 이 사건 심의위원회의 요청에 답하였다. 이러한 과정을 거쳐 청구인과 이 사건 심의위원회는 교통 혼잡 문제를 제외한 나머지 대부분 문제들의 해결책을 찾을 수 있었다. 한편, 교통 혼잡 문제와 관련하여, 피청구인은 이 사건 심의위원회를 통하여 청구인의 이 사건 건물 신축 및 운영에 따라 해당 지역의 교통량이 증가하여 교통 혼잡을 초래할 수 있다고 주장하였다. 피청구인은 위와 같은 교통 혼잡 문제는 이 사건 토지 서쪽에 있는 ○○로 확장 공사(이하 ‘이 사건 ○○로 확장 공사’라고 한다)를 통해서만 해결될 수 있음을 알고 있으면서도, 청구인의 이 사건 신청에 대한 재심의 전에, 청구인이 이 사건 토지 지상의 이 사건 건물 신축 및 운영으로 인해 발생하는 교통량 증가에 대한 해결책을 제시할 것을 요구하였다. 즉, 이 사건 심의위원회는 이러한 ○○로 확장 공사에 대한 방안을 청구인이 제시하지 않는 한 건축위원회 재심의 개최 자체가 불가능하다는 입장을 취한 것이다. 위와 같은 피청구인의 이 사건 재심의 개최 거절에 따라 청구인은 2015. 6. 29. 피청구인에 대하여 조속히 이 사건 재심의를 개최하여 의결하여 줄 것을 요청하였다(갑 제13호증 건축심의 절차 진행에 관한 요청). 위 요청에 대한 답변으로, 피청구인은 2015. 7. 6. 청구인이 ○○로 확장 계획에 대하여 별도의 의견제시 없이는 대면회의나 재심의는 진행될 수 없다는 취지의 회신을 하였다{갑 제14호증 민원회신(건축심의 조건 관련 ○○로 확장)}. 즉, 피청구인은 건축위원회 재심의 또는 대면회의를 거절하면서 재차 청구인에게 이 사건 ○○로 확장 공사를 요구한 것이다. 그 이후에도 청구인은 2015. 7. 17. 피청구인에게 “청구인은 피청구인이 이 사건 ○○로 확장 공사를 직접 수행할 것을 신뢰하여 이 사건 매매계약을 체결하였고, 피청구인은 이를 수행할 법률상, 계약상 의무를 부담하며, 조속히 이 사건 재심의를 개최하여 줄 것”을 재차 간곡히 요청하였다(갑 제15호증 2015. 7. 6.자 민원회신에 대한 의견). 이에 대하여 피청구인은 “관련 부서 협의 중에 있으며, 추후 회신하겠다.”는 취지로 답하였다가(갑 제16호증 2015. 7. 22.자 민원 중간 회신), 결국 2015. 7. 30.자 공문을 통해 아래와 같은 취지로 종국적이고 최종적인 재심의 거부 의사를 표명하였다(갑 제17호증 2015. 7. 30.자 민원회신). “관계부서 협의 결과 ○○로 확장이 되지 않을 경우 교통영향분석 및 개선대책이 필요하고, 해당도로가 광역도로인 관계로 관련지자체(○○, ○○)와 협의에 있으나 사업비 부담에 대한 이견이 있는 상황이며, 신속한 사업추진을 위하여 사업시행자{○○(한국토지주택공사)}에게 도로 확장을 지속적으로 요청하고 있음을 알려드리오니 참고하시기 바란다. 아울러 건축위원회 의결 사항에 대한 이행을 위하여 귀사에서 관련기관(부서)와의 별도의 협의등을 통한 구체적인 방안 마련 없이 귀사 및 ○○공사 대표자들과의 대면회의는 계획이 없음을 알려드리오니 이점 양해하여 주시기 바란다. 덧붙여 상기 건축물에 대한 건축위원회 개최는 기 건축위원회 교통 및 건축 심의 시 조건으로 부여된 사안에 대하여 귀사에서 이행하였음을 증빙하는 구체적인 자료 마련 시 건축위원회 상정을 검토할 예정임을 알려드린다.” 3) 그러나 피청구인이 제기하는 교통 혼잡 우려는 청구인의 이 사건 건물 건축에 한정된 문제가 아니라, 이 사건 물류단지 개발 완료와 밀접하게 관련된 사항이다. 이는 이 사건 ○○로 확장 공사를 통해서만 해결될 수 있으며, 위와 같은 공사 의무는 피청구인의 한국토지주택공사에 대한 서면 확약에 따라 피청구인이 이행해야 하는 것이다. 한국토지주택공사도 최근 피청구인에게 공문을 통하여 피청구인이 스스로의 책임으로 진행하기로 한 이 사건 ○○로 공사를 속히 이행할 것을 청구한 바 있다. 피청구인이 청구인에게 교통 혼잡 문제의 해결책을 제시하라는 취지는 사실상 청구인이 이 사건 ○○로 확장 공사비용을 부담하라는 취지이다. 이 사건 ○○로 확장 공사비용을 청구인에게 전가하려는 의도는 피청구인의 건축과 의견에서 명확히 나타나고 있다. 앞서 언급한 2015. 4. 21.자 교통영향분석 개선대책 사전검토 보완요구 및 심의보류 알림(○○물류단지 상류시설용지○-○) 3면의 건축과 검토의견 중에서는, “본 사업지 개발규모를 고려할 때 집중되는 교통량의 분산 처리를 위하여 ○○로(국도 ○○호선) 미확장 구간에 대한 도로개설계획에 대하여 관련 부서와 협의하여 검토하시기 바라며 필요시 비용분담 등을 협의하시기 바람”이라고 기재되어 있다. 이것은 피청구인이 위 비용을 청구인에게 부담시키려 하고 있음을 명백하게 나타낸다. 4) 피청구인은 이 사건 물류단지 개발과 관련하여 스스로 작성한 문서들에 따라 여전히 이 사건 ○○로 확장 공사를 수행할 의무를 부담하고 있다. 따라서 피청구인은 자신의 행정적 권한을 남용하여 피청구인의 도로 건설비용 부담의무를 청구인에게 전가해서는 아니 된다. 그러므로 피청구인의 이 사건 재심의 개최 거부 및 이 사건 ○○로 확장 공사비용의 청구인에 대한 전가는 위법·부당한 행정행위(부작위)에 해당한다. 피청구인이 이 사건 ○○로 확장 공사에 관하여 스스로 그 비용을 부담하여 시행하기로 한 자세한 경위는 아래와 같다. 가) 2011. 12. 국토해양부가 발간한 대도시권 광역교통시행계획(2012~2016)의 95면에 따르면 “○○로 도로 확장은 ○○시 ○○구 ○○동을 시점으로 5.0km 초과된 구간의 사업비는 관련 지자체(○○시, ○○시, ○○도)가 부담한다.”고 명시되어 있다. 나) 이 사건 물류단지의 개발사업에 한국토지주택공사가 참여하게 된 것은 ○○시가 물류단지 개발에 소요되는 비용의 상당 부분을 직접 부담할 것을 제안하였기 때문이다. 즉 2006년 4월경 한국토지주택공사의 요청에 따라 피청구인이 작성한 위 물류단지 기반시설의 사업비 지원 검토 자료 및 2007년 12월경 피청구인과 한국토지주택공사의 위 물류단지 개발을 위한 협약 내용에 의하면, 진입도로의 폭을 2차로에서 4차로로 확장하는 비용 및 그 외에 하수도 시설, 단지 내 공원 및 녹지, 단지 내 도로 등에 대해서도 국고 또는 ○○시 지원으로 기재되어 있는 바, 이 사건 ○○로 확장 공사비용을 비롯한 각종 기반시설 설치비용을 ○○시가 자체 재원 및 국고 지원을 통하여 부담하기로 결정한 사실을 알 수 있다. 만약 이 사건 물류단지 개발사업이 충분한 사업성이 있었다면 굳이 ○○시에서 이 사건 실시계획 승인 이전부터 위와 같은 지원을 약속해 줄 이유가 없었을 것이다. 한국토지주택공사는 이 사건 개발사업에 대한 실시계획을 인가받기 전인 2012. 7.경 이에 대한 교통 분석 보고서를 ○○도에 제출하였다. 이 교통 분석에는 이 사건 ○○로 확장 공사의 시행 시기는 ‘사업완료 시’, 시행주체는 ‘○○시’, 비용부담은 ‘○○시’로 명시되어 있다. 또한 이 보고서 제19면에 의하면, ○○시 도로과에서는 “○○ 물류단지 ○측 ○○대로(○로 ○-○호선)(이 사건 ○○로) 구간은 ○○, ○○, ○○을 연결하는 광역교통의 성격을 갖고 있는 노선으로 우리 과에서는 도로망 구축을 위한 광역도로 지정 및 외부재원을 확보 후 추진할 계획임”이라는 검토 의견을 제시한 바, ○○시가 스스로의 책임으로 재원을 조달하여 공사를 진행하겠다는 의사를 명백히 표현한 바 있다. 이와 같이 피청구인이 이 사건 ○○로 확장 공사비용을 스스로 부담하기로 하였던 것은, 애초부터 이 사건 개발사업은 수익성이 낮아 아무도 이를 진행하려고 하지 않았는데, 피청구인이 관할지역에 대한 개발추진을 위하여 ○○로 확장 공사비용 등을 비롯하여 상당 부분의 비용을 피청구인 스스로 부담할 것을 한국토지주택공사에 제안하여 한국토지주택공사가 위 물류단지 개발사업에 참여함으로써 비로소 위 사업이 진행될 수 있었기 때문인 것으로 보인다. 다) ○○도는 2012. 7. 5. ○○ ○○물류단지계획(지정변경 및 실시계획) 승인 고시를 통하여 피청구인(○○시)가 이 사건 ○○로 확장 공사를 직접 비용을 부담하여 시행할 것이라는 점을 재차 확인하였다. 즉, 위 한국토지주택공사의 교통 분석의 내용을 반영하여, 이 사건 실시계획 제5항 나목의 주요 기반시설계획 중 진입도로계획은 “지구 측변 ○○로(25m→40m, 확장예정), 측변 ○○로(30m)를 활용한 차량 진출입동선을 확보하고, ○○로와 교차되는 ○○로를 확장(12m→25m)하며 진입부에 가·감속차선을 설치하여 원활한 교통처리를 도모함”으로 변경되었다. 그리고 제9항은 “○○시와 ○○물류단지 지구외 도로 및 ○○천(○○○천) 정비비용 지원 협의 완료”로 변경되었다. ○○도가 위와 같은 실시계획 승인을 위하여 관계기관과 협의한 내용을 정리한 자료에서도 앞서 말한 한국토지주택공사 교통 분석에 기재된 ○○시 도로과의 의견이 동일하게 기재되어 있어, ○○시가 이 사건 ○○로 공사를 스스로의 책임으로 진행하겠다는 점을 명확히 하였던 사실을 재차 확인할 수 있다. 결국 이 사건 ○○로 확장 공사는 피청구인이 완료해야 하는 것이므로, 피청구인은 이 사건 ○○로 확장 공사와 관련한 문제 해결을 청구인이 해야 한다는 이유로 이 사건 재심의 개최를 거부할 수 없는 것이다. 나아가, 이 사건 개발사업의 완료시점까지 1년 이상이 남은 현재 시점에서, 피청구인이 위와 같은 사유를 바탕으로 이 사건 재심의 개최를 거부하는 것은 행정권한의 남용에 해당한다. 5) 특히 행정주체가 행정작용을 함에 있어서 상대방에게 이와 실질적인 관련이 없는 의무를 부과하거나 그 이행을 강제하여서는 안 되는바(부당결부금지의 원칙; 대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 판결 참조), 피청구인의 행위는 이에 반하는 것이다. 또한 위와 같은 피청구인의 부작위는 행정행위의 금반언 원칙에도 반하는 것이다. (i) 피청구인은 대도시권 광역교통시행계획(2012~2016) 및 이 사건 실시계획을 통하여 이 사건 ○○로 확장 공사를 직접 수행하겠다는 공적인 견해를 표명하였고, (ii) 청구인은 위과 같은 공사 계획을 신뢰한 것에 그 어떤 귀책사유가 없으며, (iii) 청구인은 위와 같은 피청구인의 이 사건 ○○로 확장 공사 계획을 신뢰하여 한국토지주택공사와 이 사건 매매계약을 체결하였고, (iv) 피청구인은 위와 같은 공적인 견해표명에 반하여 이 사건 ○○로 확장 공사 의무를 청구인에게 전가하면서 이 사건 재심의 자체를 진행하지 않고 있어 청구인의 이 사건 토지 개발에 대한 시간적, 경제적 중대한 이익이 침해되었으며, (v) 위 대도시권 광역교통시행계획 및 이 사건 실시계획은 피청구인이 각각 국토해양부, ○○도 및 한국토지주택공사와 협의를 통하여 그 정당한 권한 있는 국토해양부 및 ○○도가 이를 공표하였다. 나아가, 이 사건 개발사업은 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」에 따라 시행되는 국가적·공적 사업이며, 관련 행정기관이 작성 및 고시한 공적인 문서들의 유효성과 정확성에 대한 피청구인의 신뢰는 보호되어야 한다. 물류단지는 국토교통부 장관 또는 관할 시·도지사가 지정하고(제22조 제1항), 위와 같은 지정을 위해서는 사전에 물류단지개발계획을 수립하여야 한다(제22조 제2항). 또한 물류단지 지정권자는 물류단지 지정 및 변경에 관한 사항을 고시하고(제23조), 주민의 의견 청취를 해야 할 의무를 부담한다(제24조). 특히, 물류단지 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하는 등 행위가 제한되고(제25조), 물류단지 개발사업의 시행자는 물류단지 개발사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다(제32조). 즉, 물류단지 개발사업은 전 국가적 차원에서 시행되는 공적인 개발 사업으로서 일반 사경제 주체들이 수행하는 개발, 건축과는 그 근본적인 취지 자체가 다르다. 이와 같은 공적인 개발사업에 대하여 청구인과 같은 수많은 이해관계자들은 국가 또는 지방자치단체가 수립한 개발계획, 실시계획 등의 공적인 계획을 신뢰할 수밖에 없고, 관할 행정청으로서는 이미 수립되어 공표된 공적 계획의 내용을 적법한 절차를 거치지 아니하고 임의로 변경 또는 무시하여 일반 국민 또는 기업들에게 부당한 부담을 지워서는 아니 될 것이다. 피청구인의 이 사건 부작위는 이 사건 물류단지와 관련하여 스스로가 공적으로 약속한 사항을 수행하지 않으려는 시도의 일환이다. 이는 물류단지 개발의 공적 성격에 부합하지 아니할 뿐만 아니라, 이 사건 ○○로 확장 공사에 대한 피청구인의 공적인 약속을 신뢰한 청구인의 이익을 중대하게 침해하는 위법한 행정행위이다. 6) 피청구인의 이와 같은 부작위는 혹여 청구인의 대형마트 영업행위를 방해하고자 하는 의도가 있는 것이 아닌지 의구심을 갖지 않을 수 없다. ○○시 의회는 2014. 9. 4. 청구인의 이 사건 건물 입점을 반대하는 성명서를 냈음은 물론, 2015. 1. 16. 청구인의 입점 반대를 촉구하는 결의문을 채택하기까지 하였다. 또한 앞서 말한 시민단체의 이 사건 매매계약에 대한 공익감사 청구도 같은 맥락에서 제기되었던 것으로 보인다. 위와 같은 피청구인 및 일부 시민단체의 시도에도 불구하고, 감사원은 청구인과 한국토지주택공사 사이의 이 사건 매매계약이 유효하고, 청구인의 대형마트 개점 및 운영을 위한 이 사건 토지의 매수와 사용은 적법하다고 확인하였다. 실제로 최근 언론의 여론조사에 의하면, ○○시민의 64.5%가 청구인의 이 사건 건물 입점에 찬성하고 있는 것으로 밝혀져, 피청구인의 관계 직원들과는 다른 견해를 가지고 있는 것으로 확인되었다. 7) 청구인이 그간 이 사건 ○○로 확장 공사와 관련한 문제를 청구인과 피청구인의 상호 협력적인 방향으로 해결하기 위하여 피청구인에게 보냈던 공문들에서 볼 수 있는 바와 같이, 청구인은 최후의 순간까지도 피청구인과 상호간의 협의와 노력을 통하여 본 문제를 해결해보고자 최선을 다하였다. 피청구인은 이 사건 ○○로 확장 공사를 완료하기로 약속하였음에도 불구하고, 청구인이 도로 확장에 대한 해결 방안을 제시할 것을 요구하면서, 이 사건 재심의 개최를 반복적으로 거절하고 있다. 피청구인이 도로 확장에 대한 해결 방안을 제시할 것을 요구하는 것도 위법·부당한 것이고, 이 사건 재심의 개최를 반복적으로 거절하고 있는 것도 위법·부당한 것이다. 피청구인의 이 사건 부작위에 의한 지연으로 인하여 청구인의 이 사건 토지 및 건물의 개발 사업은 심각한 위기에 처해있고, 이로 인한 손실과 손해는 계속 더 커질 것이다. 피청구인은 자신이 부담하고 있는 이 사건 ○○로 확장 공사에 대한 대체 가능한 해결 방안을 모색하기 위하여 청구인이 제안한 미팅 및 회의를 거절하였고, 이 사건 재심의 개최도 거부하였다. 그 결과 청구인은 피청구인의 부작위로 인하여 행정절차가 심각하게 지연되고 있어 향후 건축허가 및 건축공사 등의 계획에 심각한 차질이 초래되는 상황에 처하여 있다. 그리고 피청구인의 이 사건 심의 절차가 계속 지연된다면 청구인은 그로 인하여 엄청난 손해를 입게 될 것이라는 점은 의문의 여지가 없다. 이에 청구인은 피청구인이 청구인에 대한 이 사건 재심의 안건을 상정하여 즉시 이 사건 재심의를 개최 및 완료에 필요한 절차들을 이행하고, 이를 청구인에게 통보해야 한다는 것에 관한 재결을 구하고자 이 사건 청구에 이르렀는바, 이에 따라 개최된 심의에서는 피청구인이 이행 의무를 부담하고 있는 이 사건 ○○로 확장 공사 또는 이를 해결하지 못함으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 교통 혼잡 문제에 대하여 청구인에게 그 방안의 제시를 요구하여서는 아니 될 것이다. [보충서면 1] 8) 피청구인은 청구인의 재심의 신청이 없었다고 주장하나, 피청구인은 불복절차인 건축법 제4조의2 제3항 소정의 ‘재심의’와 청구인의 이 사건 심의 신청에 대한 건축위원회의 이 사건 심의 결과에 따른 ‘재심의(재검토)’ 절차에 대하여 혼동을 일으킨 것이 분명하다. 전자는 건축위원회의 결정에 대해서 불복하는 별도의 절차이나, 후자는 건축위원회가 내린 ‘재검토 의결’에 따라 청구인이 후속조치로서 보완사항을 제시하면서 건축위원회의 심의를 재개해 줄 것을 요청한 것으로서 서로 다른 절차이다. 건축법 제4조의2에서 정하고 있는 ‘재심의’ 신청은 건축위원회 심의 결과에 대해 이의가 있는 자가 그 결정 자체에 불복하는 절차이다. 이 사건 심의 위원회가 2015. 4. 16. 심의를 통해서 ‘재심의’의결을 함에 있어서 ‘재심의’가 실제로 의미하는 것은 “상정 안건을 다시 검토 보완하여 추후 위원회에서 다시 심의토록 의결”하는 ‘재검토 의결’이다. 국토교통부 고시인 ‘건축위원회 심의 기준(2015. 5. 29.자 고시이나, 이는 기존 2014. 9. 국토교통부의 건축위원회 심의 가이드라인 제7.3조와 동일함)’에 의하면, 건축위원회는 (1) 원안의결, (2) 조건부 의결, (3) 재검토 의결, (4) 부결 중 하나의 결정을 할 수 있을 뿐이다. 갑 제11호증 건축심의 결과서에 기재된 바와 같이 이 사건 심의위원회는 청구인으로 하여금 보완사항을 제출하도록 하는 재검토 의결 결정을 하였다. 청구인은 이와 같이 건축위원회가 내린 ‘재검토 의결’에 따라 보완사항을 준비하여 이를 제출하면서 피청구인에게 건축위원회의 심의를 재개해줄 것을 요청한 것인데도, 피청구인은 청구인의 신청이 마치 건축법 제4조의2 제3항 소정의 재심의 신청을 한 것으로 잘못 주장하고 있다. 9) 이 사건 심의위원회는 건축위원회 심의기준에서 정하고 있는 ‘재검토 의결’을 하였고, 이에 청구인은 (피청구인이 수행해야 할 이 사건 ○○로 학장 공사와 관련한 교통 문제를 제외하고) 위 건축위원회 심의에서 제기된 사항들에 대한 보완책을 모두 적절히 제시하였기 때문에, 이 사건 심의위원회는 청구인이 보완한 사항에 기반하여 이 사건 신청을 다시 심의(검토)를 해야 한다. 청구인이 피청구인에게 제출한 갑 제12호증 재심의 신청서에는 이 사건 심의 결과에서 지적된 사항에 대한 보완 내용들이 항목별로 상세히 적시되어 있다. 건축법에서는 위와 같은 재검토 의결에 따른 보완 자료 제출과 관련하여 별도로 그 절차 또는 방식을 정하고 있지 아니하다. 그러나 위와 같은 보완에 대해서는 대부분의 행정청이 따르고 있는 표준적인 실무는, 재검토 의결이 있는 경우 건축심의 신청인은 건축심의에서 제기된 사항들을 검토하고, 이를 보완할 수 있는 대체 자료들을 준비하여 보완책을 마련한다. 그리고 이와 같이 준비된 보완책을 건축위원회에 제출하기 전에, 관할 행정청의 관계 부서들과 사전 회의를 통하여 당해 보완책에 대한 검토 의견을 구하게 된다. 이 사건에서 청구인의 경우, 이 사건 심의위원회에서 제기된 문제들과 관련한 보완책 및 관련 자료들을 준비하고 위와 같은 표준적 실무/관행에 따라 피청구인의 건축과 및 교통과를 포함한 관계 부서의 관계자들을 만나 보완책에 대하여 협의를 진행하였다. 이러한 협의 이후 청구인은 이 사건 재심의(재검토) 신청서를 제출함으로써 이 사건 심의위원회의 심의 재개를 공식적으로 요청한 바 있고, 그 이후에도 갑 제13호증 및 갑 제15호증의 공문을 통하여 이를 피청구인에게 재차 요청하였던 것이다. 10) 피청구인은 “피청구인은 청구인에게 이 사건 ○○로의 상습 정체에 따른 보완대책을 제시하라고 요구했을 뿐, 이 사건 ○○로 공사를 요구한 바가 없다.”고 주장하나, 이 사건 물류단지의 개발과 관련한 교통 혼잡 문제는 청구인이 이 사건 건축심의를 신청하기 수년 전부터 검토되었던 것이다. 피청구인은 이 사건 물류단지 개발 초기부터 교통량 증가 가능성 및 이 사건 ○○로 확장 필요성에 대하여 잘 알고 있었다. 피청구인은 자신의 관할 지역 내의 개발을 촉진하기 위하여 이 사건 ○○로 확장 공사를 피청구인 자신의 비용으로 수행하겠다는 계획을 세웠으며, 이를 일반에 공표함은 물론 시행자인 한국토지주택공사에게 서면을 통해 약속까지 하였다. 이와 같이 피청구인은 이 사건 물류단지와 관련한 교통 상황을 잘 알고 있고, 이러한 교통 혼잡 문제를 해결할 수 있는 유일한 방안으로서 이 사건 ○○로 확장 공사의 필요성을 위와 같이 스스로 문서화한 바 있음에도 불구하고, 이에 반하여 청구인에게 청구인의 이 사건 물류단지 내에서의 건축으로 인해 발생하는 교통 문제에 대한 ‘대책을 제시하라’고 반복적으로 요구하면서 건축심의 개최 자체를 거부하고 있다. 이것은 그 자체로 피청구인에게 이 사건 ○○로 확장 공사비용을 부담하라는 것을 의미하는 것이다. 위와 같이 교통 문제에 대한 ‘대책을 제시하라’는 피청구인의 요구가 무엇을 의미하는지는 청구인의 재심의(재검토) 요청에 대한 피청구인의 답변에서 명확하게 나타난다. 피청구인은 교토영향분석 개선대책 사전검토 보완요구 및 심의 보류 알림 공문(갑 제5호증)을 통해서 “○○로 미확장 구간에 대한 도로개설계획에 대하여 관련 부서와 협의하여 검토하시기 바라며 필요시 비용분담 등을 협의하시기 바람”이라고 하여, 명시적으로 청구인에게 이 사건 ○○로 공사비용을 부담하라는 취지를 밝힌 바 있다. 따라서 청구인에게 이 사건 ○○로 공사를 요구하지 않았다는 피청구인의 주장은 그 이유가 없다. [보충서면 2] 11) 건축위원회 ‘재심의’결정에 건축법 제4조의2 제3항의 절차를 적용해야 하다는 피청구인의 주장이 가지는 중대한 모순점을 명확히 설명하고자 한다. 가) 만약 건축위원회가 건축심의 신청서 검토 결과 ‘부결’ 결정을 하였고, 신청인이 위와 같은 결정에 불복하고자 한다면, 신청인은 건축법 제4조의2 제3항에서 규정한 이의 절차에 따라 ‘재심의 신청서’를 제출해야 할 것이다. 피청구인은 건축위원회가 내린 ‘재검토 의결(재심의)’에 대해서 청구인이 어떠한 답변을 하는 경우에도 건축법 제4조의2 제3항에 따라 ‘재심의 신청서’를 제출해야 한다고 주장한다. 만약 피청구인의 주장이 사실이라면 ‘재검토 의결’결정과 ‘부결’결정, 그리고 위 2가지 유형의 특징은 아무런 차이가 없는 무의미한 구분이 되어버린다. 피청구인도 보충서면에서 인정한 바와 같이 “건축법 제4조의2 제3항에 따른 재심의 제도는 건축위원회의 심의 결과에 이의가 있는 자에게 다시 심의를 받을 수 있는 기회를 제공하여 민원이 구제받을 수 있도록 하는데 그 취지”가 있다. 신청인이 건축법 제4조의2 제3항에 따라 재심의를 신청할 수 있는 권리는 건축위원회의 ‘재검토 의결(재심의)’결정에 따라 비로소 발생하는 것이 아니라 애초부터 당연히 건축법에 따라 인정되는 것이다. 따라서 건축법에 따라 신청인 가지고 있는 재심의 신청 권리를 ‘재검토 의결(재심의)’결정을 통하여 마치 건축위원회가 신청인에게 부여하는 것처럼 해석하는 피청구인의 주장은 아무런 합리적인 근거가 없다. 재검토 의결(재심의) 결정은 건축심의 신청인이 건축위원회 결정 자체에 불복하는 것이 아니라, 심의위원회의 결정 취지에 다라 단지 보완 자료를 제출하여 심의위원회가 위와 같은 보완 자료에 따라 스스로 다시 심의를 할 수 있도록 하는 경우에만 비로소 ‘부결’ 결정과 다른 구별 의의를 가지게 된다. 즉, ‘재검토 의결’에 따른 답변을 신청인은 그 건축심의 결정 자체에 반대하는 것이 아니다. 대신, 신청인은 건축위원회에 추가적인 자료를 제출하여, 신청인의 건축심의 신청에 대하여 건축위원회가 최종적인 결정을 할 수 있도록 하는 것이다. 청구인은 건축위원회의 ‘재검토 의결(재심의’ 이후 건축심의에서 제기된 사항들에 대하여 모두 적시에 보완하였다. 청구인이 답변을 제시하지 못한 사항은 피청구인이 그 의무를 부담하고 있는 이 사건 ○○로 확장 공사에 관한 것뿐이었다. 위 사항에 대하여는 피청구인 스스로 확장 공사 의무를 이행하는 것 말고는 아무런 대안이 있을 수 없기 때문에, 청구인은 도로 확장을 청구인의 건축심의 신청과 결부시키는 것은 부당하다고 주장하였다. 결국 청구인이 건축심의에서 제기된 사항들을 모두 적시에 적절하게 보완하였음에도 불구하고, 피청구인은 다시 심의를 개최하여 청구인의 신청을 원안 의결해야 할 의무를 이행하지 않고 있다. 따라서 위와 같은 법률상 의무의 이행을 하지 않는 피청구인의 행위는 위법한 부작위 상태를 지속시키고 있다. 나) 만약 논의의 전개를 위하여 피청구인의 주장대로 건축법 제4조의2 제3항에 따른 이의절차가 적용되어야 한다고 가정한다면, 청구인은 건축심의 결과를 통보받은 날인 2015. 4. 22.로부터 1개월 이내인 2015. 5. 22.까지만 재심의 신청이 가능하다. 따라서 피청구인으로서는 2015. 5. 22. 이후부터는 청구인으로부터 제공받는 자료의 수령을 거부하고, 건축법에 따른 기간 도과로 인하여 재심의 개최가 불가하다는 통보를 하였어야 한다. 그러나 청구인이 보완 자료를 제출하고 이를 피청구인 소속 관계 공무원들과 논의하기 위해 수차례 회의를 하는 과정에서, 청구인은 그러한 답변을 받은 적이 없었다. 피청구인은 건축위원회의 ‘재검토 의결(재심의)’결정에 대하여 건축법 제4조의2 제1항에 따른 기한이나 양식이 적용되지 않는다는 것을 알고 있었다. 그렇기 때문에 2015. 5. 22. 이후에도 피청구인의 대리인인 교통 컨설턴트인 ㈜동림TNS에게 보완 자료를 지속적으로 요구하여, 이를 수령 및 검토하였다. 피청구인은 이미 건축법상 재심의 신청 기한인 2015. 5. 22.로부터 2개월이나 경과한 2015. 7. 30.에도 갑 제17호증 민원회신으로 “교통 문제만 해결되면 재심의를 개최하겠다.”는 공적인 의사를 표명하기도 하였다. 12) 피청구인은 청구인에 대하여 이 사건 ○○로 확장 공사비용의 분담을 고려하라는 요구한 적이 없다고 지속적으로 주장하고 있으나, 이미 청구인이 지난 보충서면에서 적시한 피청구인의 공문에는 비용분담 등을 협의하기 바란다는 내용이 명시되어 있다. 이와 같은 공문 이외에도 피청구인은 청구인의 대리인들과의 면담 과정에서 동일한 요구를 하였다. 피청구인이 “청구인에게 ○○로 확장 공사비용을 부담하라고 요구한 적 없다.”고 발뺌하고 있는 것은, 실제로 청구인에게 위와 같은 비용을 전가하는 것이 부당하다는 점을 스스로 잘 알고 있다는 점을 반증하는 것이다. 13) 피청구인은 답변서 및 보충서면을 통하여 이 사건에 적용되지 아니하는 법률(건축법 제4조의2 제3항)에 근거하여 “청구인의 건축법에 따른 재심의 신청이 없었다.”는 형식적인 주장만을 하고 있다. 이는 법률상 근거가 없을 뿐 아니라, 실제로 이 사건의 본질과는 전혀 동떨어진 사항으로서, 피청구인은 행정심판위원회로 하여금 이 사건 실질적인 쟁점인 피청구인의 위법하고 부당한 재심의 개최 거부에 중점을 두지 못하도록 시도하고 있다. 이 사건의 본질은 “피청구인이 이 사건 ○○로 확장 공사 불이행을 이유로 부당하게 청구인에 대한 재심의 개최를 거부·지연하고 있는 것”이다. 나. 피청구인 주장 1) 교통영향분석·개선대책은 해당 사업의 시행에 따라 발생하는 교통량·교통흐름의 변화 및 교통안전에 미치는 영향을 조사·예측·분석하고 그와 관련된 각종 문제점을 최소화하기 위하여 수립하는 대책으로서 「도시교통정비 촉진법」 제17조 제2항 규정에 의거 대상 건축물의 교통영향분석·개선대책을 검토할 때에는 건축위원회 심의를 거치도록 되어 있음에 따라 이 사건 토지의 건축계획과 교통영향분석·개선대책에 대하여 건축위원회에서 심의하였고 재심의 결정된 것이다. 2) 청구인은 이 사건 심의위원회의 ‘재심의’의결에 대하여 해당사항을 보완하여 2015. 5. 4. 재심의 신청을 하였다고 주장하고 있으나, 청구인의 주장은 사실과 다르다. 이 사건 토지의 판매시설 신축에 대한 재심의 신청은 접수된 사실이 없다. 「건축법」 제4조의2 제3항에 의하면 건축위원회 심의 결과에 이의가 있는 자는 심의 결과를 통보받은 날부터 1개월 이내에 지방건축위원회에 재심의 신청할 수 있고, 「건축법 시행규칙」 제2조의4 제1항에 따라 재심의 신청하는 경우에는 별지 1호 서식의 건축위원회 심의(재심의) 신청서를 행정청에 제출하여야 한다. 이 규정에도 불구하고 청구인은 건축법령에 정해진 형식을 갖추어 건축위원회 재심의 신청한 사실이 없으며, 현재까지도 피청구인에게 재심의 신청이 접수된 사실은 없다. 또한 청구인은 ‘○○물류단지 내 판매시설 신축공사 건축 재심의 신청’이라는 제목의 도서(갑 제12호증)를 근거로 재심의 신청을 하였다고 주장하고 있으나, 해당 자료는 이 사건 토지의 건축계획에 대한 내용이 담겨있는 도서로서 이는 해당 자료가 존재하고 있다는 증거일 뿐이지 재심의 신청을 하였음을 증명하는 서류가 아니다. 이와 같이 청구인은 건축법 상 정해진 절차에 따라 재심의 신청을 한 사실이 없으며, 재심의 신청을 하였음을 입증할 수 있는 객관적인 자료가 없으므로 청구인의 재심의 신청은 존재하지 않는다. 3) 청구인은 피청구인에게 제출한 민원문서[갑 제13호증 건축심의 절차 진행에 관한 요청, 갑 제15호증 2015. 7. 6.자 민원회신(건축심의 조건 관련 ○○로 확장에 대한 의견)]와 해당 민원 문서에 대한 피청구인의 회신 문서{갑 제14호증 민원회신(건축심의 조건 관련 ○○로 확장), 갑 제17호증 2015. 7. 30.자 민원회신(건축심의 조건 관련 ○○로 확장)}을 근거로 피청구인이 재심의 거부의사를 표명하였다고 주장한다. 그러나 청구인이 피청구인에게 제출한 갑 제13호증 및 갑 제15호증의 문서는 이 사건 건축위원회의 심의 결과에 대해 부당함을 주장하는 내용과 대면회의를 건의한 내용, 재심의 절차를 이행하여 주기를 요청하는 내용의 문서로 그 실질은 일종의 민원에 해당된다고 판단되며, 청구인의 민원에 대하여 피청구인이 회신한 문서는 민원회신 문서로서 앞서 진술한 바와 같이 존재하지도 않는 청구인의 재심의 신청에 대한 재심의 상정을 거부한다는 행정청의 거부처분이 될 수 없다. 4) 청구인은 피청구인이 ○○로 확장공사를 청구인에게 요구하였다고 주장하고 있으나, 청구인의 주장은 사실과 다르다. 피청구인은 이 사건 ○○로 확장공사를 청구인에게 요구한 사실이 없다. 피청구인은 청구인에게 재심의할 경우 필요한 이 사건 심의위원회에서 제시된 여러 가지 보완사항에 대해서 이행하였음을 증빙하는 구체적인 자료를 마련토록 하는 내용의 민원회신(갑 제14호증, 갑 제17호증)을 한 것이지 ○○로 확장공사를 청구인이 하도록 요구한 사실은 없다. 아울러 ○○로는 광역도로로서 그 특성상 사업비 부담 등 사업시행 방안에 대한 지자체간의 협의가 전제되어야 하나, 지자체간 이견으로 사업추진이 단기간 내 불가한 상황이며, 피청구인이 ○○로를 광역도로 사업으로 추진하는 것과는 별개로, 이 사건 토지 내 판매시설을 건축함으로 인하여 발생이 예상되는 교통영향에 대한 분석과 개선대책은 「도시교통정비 촉진법」 제16조 규정에 따라 사업자가 제시하여야 한다. 또한 청구인은 ○○로 사업추진이 단기간 내 불가한 점을 고려하여 교통영향분석·개선대책을 마련하지 않고, ○○○○물류단지 개발사업 완료 시에 ○○로가 개설되는 것으로 가정하여 교통영향분석·개선대책을 마련하였기에(갑 제7호증 5. 개선안 시행계획, p137 참조), 이 사건 심의위원회에서 주변도로 상습정체에 따른 대책 미흡 등 여러 가지 보완사항이 제시된 것으로 보이며, 보완사항에 대한 대책은 「도시교통정비 촉진법」 제16조 규정에 따라 청구인이 마련하여 제시하는 것이 지극히 당연한 사안이다. 5) 행정청의 의무이행을 청구하기 위해서는 그 전제로서 의무이행심판의 대상이 되는 부작위나 거부처분이 존재해야 하는데, 여기서 부작위 또는 거부처분이 존재한다는 것은 당사자가 행정청에 일정한 행위를 요구하고 행정청이 이러한 당사자의 요구에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하거나 당사자의 신청을 거부하는 처분이 행하여진 경우를 의미하는 바, 청구인이 이 사건 심의위원회의 심의결과에 대한 재심의 신청을 하였음을 입증하는 객관적인 자료가 존재하지 않고, 피청구인은 청구인의 재심의 신청을 접수한 사실이 없으므로 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립하지 않는다. 그러므로 이 사건 심판 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 부디 청구인의 이 사건 심판청구를 각하하여 주시기 바란다. [보충서면] 6) 청구인은 이 사건 심의위원회의 ‘재심의’의결이 실제로 의미하는 것은 “사정 안건을 다시 검토·보완하여 추후 위원회에서 다시 심의토록 의결”하는 ‘재검토 의결’로서 청구인이 보완사항을 준비하여 피청구인에게 제출하면서 건축위원회 심의를 재개하여 줄 것을 요청하였으므로 이 사건 심의위원회는 이 사건 신청을 다시 심의(검토)해야 한다고 주장하고 있다. 그러나 「건축법」 제4조의2 제3항에 따른 재심의 제도는 건축위원회의 심의결과에 이의가 있는 자에게 다시 심의를 받을 수 있는 기회를 제공하여 민원인이 구제받을 수 있도록 하는데 그 취지가 있다고 할 것이므로, 이 사건 심의위원회의 심의 결과에 이의가 있을 경우 청구인은 재심의 신청을 하여 다시 심의를 받을 수 있으며, 재심의를 통하여 이 사건 심의원회의 재심의 조건의 대안 또는 대책을 검토할 수 있다. 그럼에도 불구하고 청구인은 재심의 신청을 하고 있지 않는 상황에서 존재하지도 않는 청구인의 재심의 신청에 대하여 피청구인이 심의 상정을 거부하고 있다고 주장하는 것은 이치에 맞지 않다. 7) 청구인은 피청구인이 교통영향분석 개선대책 사전검토 보완요구 및 심의보류 알림 공문(갑 제5호증)을 통해서 명시적으로 청구인에게 이 사건 ○○로 공사비용을 부담하라는 취지를 밝혔으며 피청구인이 청구인에게 이 사건 ○○로 확장 공사를 요구하였다고 주장하고 있으나, 피청구인은 이 사건 ○○로 확장 공사를 청구인에게 요구한 사실이 없다. 피청구인의 교통영향분석 개선대책 사전검토 보완요구 및 심의 보류 알림 공문(갑 제5호증)은 이 사건 심의위원회 개최 전인 2015. 2. 17.자 공문으로서 「도시교통정비 촉진법」 제16조에 따라 관계기관과 협의를 통하여 교통영향분석 개선대책을 보완하라는 취지의 문서이지 명시적으로 청구인에게 이 사건 ○○로 확장공사 비용을 부담하라는 취지의 문서가 아니다. 이렇듯이 피청구인은 청구인에게 이 사건 ○○로 확장공사 비용 부담을 요구하지 않았음에도 불구하고 청구인은 자의적으로 피청구인이 이 사건 ○○로 확장공사 비용 부담을 요구하였다고 확대하여 해석하고 있는 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】[시행 2014.5.28.] [법률 제12718호, 2014.5.28., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 【도시교통정비 촉진법】[시행 2014.11.22.] [법률 제12642호, 2014.5.21., 일부개정] 제15조(교통영향분석ㆍ개선대책의 수립대상 지역 및 사업) ① 도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 다음 각 호의 사업(이하 "대상사업"이라 한다)을 하려는 자(국가와 지방자치단체를 포함하며, 이하 "사업자"라 한다)는 교통영향분석·개선대책을 수립하여야 한다. 1. 도시의 개발 2. 산업입지와 산업단지의 조성 3. ~ 10. (생략) 11. 「건축법」에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축, 대수선, 리모델링 및 용도변경 12. 그 밖에 교통에 영향을 미치는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 ② (생략) ③ 제1항에 따른 교통영향분석·개선대책을 수립하는 대상사업의 범위, 분석대상 및 대책의 구체적 내용 등 세부기준과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ 특별시·광역시·특별자치시·도 또는 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)는 도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 제1항이나 제3항에 따른 대상사업 또는 그 범위 기준에 해당하지 아니하는 경우에도 지역의 특수성 등을 고려하여 교통영향분석·개선대책을 수립하게 할 필요가 있는 때에는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 시·도의 조례로 대상사업 또는 그 범위를 달리 정할 수 있다. <개정 2013.5.22.> 제16조(교통영향분석ㆍ개선대책의 제출ㆍ검토 등) ① 사업자는 대상사업 또는 그 사업계획(이하 "사업계획등"이라 한다)에 대한 승인·인가·허가 또는 결정 등(이하 "승인등"이라 한다)을 받아야 하는 경우에는 그 승인등을 하는 기관의 장(이하 "승인관청"이라 한다)에게 대통령령으로 정하는 시기까지 교통영향분석·개선대책을 제출하여야 한다. ② 승인관청은 교통영향분석·개선대책이 제15조제3항에 따른 세부기준에 맞지 아니하게 수립된 경우에는 보완하게 할 수 있다. ③ 승인관청은 교통영향분석·개선대책의 검토를 위하여 필요한 경우에는 관련 전문기관 또는 전문가의 의견을 들을 수 있다. ④ 승인관청은 교통영향분석·개선대책을 검토한 결과 다음 각 호에 해당하는 사항(이하 "개선필요사항등"이라 한다)이 있는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 해당 사업자에게 통보하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 1. 교통영향분석·개선대책의 개선이 필요한 사항 2. 대상사업 또는 사업계획의 조정·보완 3. 그 밖에 해당 사업의 시행에 따른 교통영향을 최소화하기 위하여 필요한 조치 ⑤ 제4항에 따른 통보는 교통영향분석·개선대책을 접수한 때부터 3개월 이내에 하여야 한다. 이 경우 관계 기관과의 협의에 걸리는 기간은 산입(算入)하지 아니한다. 제17조(교통영향분석ㆍ개선대책의 심의) ① 승인관청은 제16조제1항에 따라 제출된 교통영향분석·개선대책을 검토할 때에는 제19조에 따른 승인관청 소속의 교통영향분석·개선대책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. ② 승인관청은 제1항에도 불구하고 제15조제1항제11호에 따른 건축물로서 「건축법」 제4조에 따른 건축위원회(이하 "건축위원회"라 한다)의 건축심의 대상인 건축물의 교통영향분석·개선대책을 검토할 때에는 건축위원회의 심의를 거쳐야 한다. 이 경우 대통령령으로 정하는 교통분야의 관계 전문가인 위원이 그 심의에 참석하는 위원 수의 4분의 1 이상이 되어야 한다. ③ 승인관청이 중앙행정기관의 장(그 소속 기관의 장을 포함한다) 또는 시·도지사인 때에는 관할 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 의견을 들어야 한다. <신설 2014.1.14.> ④ 승인관청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 그 승인관청이 중앙행정기관의 장(그 소속 기관의 장을 포함한다) 또는 시·도지사인 때에는 국토교통부장관 소속의 교통영향분석·개선대책심의위원회에, 승인관청이 시장·군수·구청장인 경우에는 시·도지사 소속의 교통영향분석·개선대책심의위원회에 그 사유를 첨부하여 지체 없이 교통영향분석·개선대책의 심의를 요청하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 대상사업이 둘 이상의 승인관청의 관할 구역에 걸치거나 대상사업의 시행으로 인하여 교통에 미치는 영향 범위 및 개선대책이 필요한 지역적 범위가 해당 승인관청의 관할 구역을 벗어나는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 경우 2. 승인관청이 국토교통부장관 또는 시·도지사와 미리 협의하여 국토교통부장관 또는 시·도지사 소속의 교통영향분석·개선대책심의위원회에서 교통영향분석·개선대책을 심의하도록 한 경우 3. 교통영향분석·개선대책의 심의를 요청받은 날부터 1개월이 지날 때까지 교통영향분석·개선대책심의위원회를 구성하지 못하거나 건축위원회가 제2항 후단의 요건을 충족하지 못하는 경우 【도시교통정비 촉진법 시행령】[시행 2015.2.16.] [대통령령 제26106호, 2015.2.16., 일부개정] 제13조의2(교통영향분석ㆍ개선대책 수립 대상사업 등) ① 법 제15제1항제11호에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 다음 각 호의 건축물을 말한다. 1. ~ 5. (생략) 6. 판매시설 7. ~ 20. (생략) 【건축법】[시행 2015.1.6.] [법률 제12968호, 2015.1.6., 일부개정] 제4조의2(건축위원회의 건축 심의 등) ① 대통령령으로 정하는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 제11조에 따른 건축허가를 신청하거나 대수선 허가를 신청하기 전에 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 제4조에 따른 건축위원회(이하 "건축위원회"라 한다)의 심의를 신청하여야 한다. ② 제1항에 따라 심의 신청을 받은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회에 심의 안건을 상정하고, 심의 결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 심의를 신청한 자에게 통보하여야 한다. ③ 제2항에 따른 건축위원회의 심의 결과에 이의가 있는 자는 심의 결과를 통보받은 날부터 1개월 이내에 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축위원회의 재심의를 신청할 수 있다. ④ 제3항에 따른 재심의 신청을 받은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 그 신청을 받은 날부터 15일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축위원회에 재심의 안건을 상정하고, 재심의 결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 재심의를 신청한 자에게 통보하여야 한다. 【건축법 시행규칙】[시행 2015.1.29.] [국토교통부령 제180호, 2015.1.29., 일부개정] 제2조의4(지방건축위원회의 심의 신청 등) ① 법 제4조의2제1항 및 제3항에 따라 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도 및 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 두는 건축위원회(이하 "지방건축위원회"라 한다)의 심의 또는 재심의를 신청하려는 경우에는 별지 제1호서식의 건축위원회 심의(재심의)신청서에 영 제5조의5제6항제2호자목에 따른 간략설계도서를 첨부(심의를 신청하는 경우에 한정한다)하여 제출하여야 한다. ② 법 제4조의2제2항 및 제4항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 지방건축위원회의 심의 또는 재심의를 완료한 날부터 14일 이내에 그 심의 또는 재심의 결과를 심의 또는 재심의를 신청한 자에게 통보하여야 한다. 【민원사무 처리에 관한 법률】[시행 2014.11.19.] [법률 제12844호, 2014.11.19., 타법개정] 제13조(민원서류의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원사무의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원사무의 성질상 보완·변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원서류의 보완 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【행정절차법】[시행 2015.3.31.] [법률 제12923호, 2014.12.30., 일부개정] 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 ② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○ ○○물류단지 지정고시 및 지형도면 고시, ○○ ○○물류단지계획 승인 고시 및 지형도면 고시, 이 사건 매매계약서, ○○물류단지 내 판매시설 신축 교통영향분석·개선대책 사전검토 요청 건, 교통영향분석 개선대책 사전검토 보완요구 및 심의 보류 알림(○○물류단지 상류시설용지○-○), ○○물류단지 내 판매시설 신축 교통영향분석·개선대책 사전검토보완서 제출 건, 교통영향분석 개선대책 사전 검토보완서 제출(○○물류단지 상류시설용지○-○, 교통영향분석 개선대책 사전검토 보완서 수정 통보, 건축위원회 심의 신청서, 2015 제6차 건축위원회 심의결과 알림, 이 사건 심의 결과에 관한 청구인의 심의의견 조치계획 자료(청구인은 ‘재심의 신청’이라고 서증 제목 지정한 서류), 건축심의 절차 진행에 관한 요청, 민원회신(건축심의 조건 관련 ○○로 확장), 2015. 7. 6.자 민원회신(건축심의 조건 관련 ○○로 확장), 2015. 7. 6.자 민원회신(건축심의 조건 관련 ○○로 확장)에 대한 의견, 2015. 7. 22.자 민원 중간 회신(건축심의 조건 관련 ○○로 확장), 2015. 7. 30.자 민원회신(건축심의 조건 관련 ○○로 확장), 2015. 6. 1.자 ○○○○물류단지 개발사업 관련 협조 및 의견회신 요청, 대도시권 광역교통시행계획(2012~2016), ○○○○물류단지 개발사업 교통영향분석·개선대책(통합보고서), 2012. 7. 3.자 ○○ ○○물류단지계획(지정계획 및 실시계획) 승인 통보, 2014. 9. 4.자 연합뉴스 기사, 2015. 1. 16.자 ○○일보 기사, 2015. 3. 26.자 ○○타임즈 기사 기타 자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 창고형 회원제 대형마트 체인을 운영하는 법인으로, 2014. 7. 25. 청구외 한국토지주택공사로부터 이 사건 토지를 매매대금 65,181,045,600원에 매수한 후, 이 사건 토지에 이 사건 건물을 신축하기 위하여 2015. 1. 19. 피청구인에게 청구인이 이 사건 토지에 계획한 ‘○○물류단지 내 판매시설 신축 교통영향분석·개선대책(약식)’을 제출하며 심의에 관한 사전검토를 요청하였고, 이에 피청구인은 2015. 2. 17. 청구인에게 교통영향분석·개선대책 심의 사전검토 결과로서 관련부서들의 검토의견으로서 보완사항들을 통보하였다. 청구인은 2015. 3. 17. 피청구인에게 교통영향분석·개선대책에 관한 사전검토 보완서를 제출하였고, 이에 피청구인은 2015. 3. 31. 피청구인에게 사전검토 보완서에 관하여 검토의견으로 수정사항을 제시하자, 청구인은 2015. 4. 9. 피청구인에게 교통영향분석·개선대책을 다시 보완하고 이를 건축심의 신청과 통합하여 이 사건 심의를 신청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270569"></img> 나) 피청구인은 2015. 4. 16. 2015년도 제6차 ○○시 건축위원회 건축심의를 개최하여, 청구인에 관한 안건번호 제1번(심의대상 : 대지위치 ○○시 ○○구 ○○물류단지 상류 ○-○, 용도 판매시설)을 교통 및 건축 통합심의로 진행하였고, 아래와 같은 내용이 포함된 보완사항을 적시하여 ‘재심의’로 의결하였고, 2015. 4. 21. 청구인에게 이 사건 심의 결과를 통보하였다. 다) 청구인은 2015. 5. 4. 피청구인에게 이 사건 심의 결과에 대하여 조치계획을 담은 자료를 제출하였으며, 이에는 위의 보완 내용에 관하여 아래와 같은 내용의 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270567"></img> 조치계획이 포함되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270565"></img> 라) 청구인은 위와 같은 조치계획을 제출하였음에도 피청구인이 이 사건 심의위원회의 재심의를 개최하지 아니하자, 2015. 6. 29. 피청구인에게 ○○로 확장에 관련하여 공통의 이해관계가 있는 청구인, 한국토지주택공사, 피청구인의 대표자들이 참석하는 대면회의를 제안하였으나, 피청구인은 2015. 7. 6. 청구인에게 “건축위원회의 결정사항에 대한 청구인의 별도 의견제시 없이 청구인 및 한국토지주택공사 대표자들과 대면회의는 현재로서 계획이 없음”을 통보하였고, 이에 청구인은 2015. 7. 17. 피청구인에게 이 사건 심의위원회 재개최 또는 대면회의를 다시 요청하였다. 피청구인은 청구인에게 2015. 7. 22. 관련부서 협의 중임을 이유로 추후 회신할 예정임을 중간 회신하였다가, 2015. 7. 30. 아래와 같은 내용이 포함된 회신을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270563"></img> 마) 건축법 시행령 제5조의5에 따른 ‘건축위원회 심의 기준(국토교통부 고시 제2015-333호)’9.3은 아래와 같다. (이 기준은 2015. 5. 29.자로 고시되었으나, 2014. 9.자 국토교통부의 건축위원회 심의 가이드라인 7.3과 내용이 같다.) 바) 이 사건 토지는 2008. 9. 26.자 ○○○○시 제2008-303호 ○○ ○○물류단지 지정고시 및 지형도면 고시를 통해 물류단지로 지정되고, 2012. 7. 5.자 ○○○○시 제2012-195호 ○○ ○○물류단지계획(지정변경 및 실시계획) 승인 고시 및 지형도면 고시로 승인된 이 사건 물류단지 내에 위치하고 있다. 사) 청구외 한국토지주택공사가 2015. 6. 1. 피청구인에게 발송한 ‘○○○○물류단지 개발사업 관련 협조 및 의견회신 요청’에는 “○○○○물류단지 개발사업의 교통영향분석·개선대책 중 피청구인에서 시행할 ○○로 확장계획이 적기에 완료(2016년)되어 원활한 교통처리가 될 수 있도록 협조하여 주시기 바라며, (중간 생략) 아울러 동 물류단지 내 기반시설지원금(38억 원)은 2016년 8월까지 지원되어야 하므로 피청구인의 내년 예산에 반영될 수 있도록 조치하여 주시기 바랍니다.”라는 내용이 있다. 아) 국토해양부의 2011. 12.자 ‘대도시권 광역교통시행계획’ 95페이지에는 “○○로 도로 확장은 ○○시 ○○구 ○○동을 시점으로 5.0km 초과된 구간의 사업비는 관련 지자체(○○시, ○○시, ○○도)가 부담”이라고 기재되어 있다. 자) 한국토지주택공사의 ‘○○○○물류단지 개발사업 교통영향분석·개선대책(통합보고서)’ 27페이지에는 교통개선대책 중 “○○로 확장 : 4→8차로 (L=400m 중동대로 입구~공영주차장 삼거리)”에 관하여 “시행시기 : 사업완료시, 시행주체 : ○○시, 비용부담 : ○○시”로 기재되어 있다. 차) “○○시의회, ○○○○ 중소 상인에 피해…입점 반대”라는 연합뉴스 2014. 9. 4.자 기사가 있고, “[여론조사]○○시민 64.5% ‘○○○○’ 입점 ‘찬성”이라는 ○○타임즈 2015. 3. 26.자 기사가 있음이 인정된다. 2) 「행정심판법」 제5조 제3호에 의하면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이다. 「도시교통정비 촉진법」 제15조 제1항 제11호 및 같은 법 시행령 제13조의2 제1항 제6호에 의하면 도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 판매시설의 건축을 하려는 자는 교통영향분석·개선대책을 수립하여야 하고, 같은 법 제16조 제1항에 의하면 그 사업자는 건축 허가를 하는 기관의 장에게 교통영향분석·개선대책을 제출하여야 하며, 같은 법 제17조 제2항에 의하면 그 판매시설 건축의 교통영향분석·개선대책을 검토할 때에는 건축위원회의 심의를 거쳐야 한다. 「건축법」 제4조의2 제3항에 의하면 건축위원회의 심의 결과에 이의가 있는 자는 심의 결과를 통보받은 날부터 1개월 이내에 시장에게 건축위원회의 재심의를 신청할 수 있고, 같은 법 시행규칙 제2조의4 제1항에 의하면 재심의를 신청하려는 경우에는 별지 제1호 서식의 건축위원회 재심의신청서를 제출하여야 한다. 3) 본안 심리에 앞서 이 사건 청구가 적법하게 제기되었는지 살펴본다. 피청구인은 「행정심판법」 제5조 제3호에 의하면 의무이행심판을 청구하기 위하여 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위가 있어야 하는데, 청구인이 「건축법」 제4조의2 제3항 및 같은 법 시행규칙 제2조의4 제1항에 따른 별지 제1호 서식의 건축위원회 재심의신청서를 제출하지 아니한바 청구인의 재심의 신청을 접수한 사실이 없다 할 것이므로 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하지 않는다고 주장한다. 살피건대, 「건축법」 제4조의2 제3항 및 같은 법 시행규칙 제2조의4 제1항은 건축위원회의 심의 결과에 이의가 있는 자가 재심의를 신청하는 경우에 적용되는 것인 반면, 이 사건 건축심의 결과인 ‘재심의’ 의결은 건축위원회 심의 기준(국토교통부 고시 제2015-333호) 9.3의 다. 재검토 의결, 즉 상정 안건을 검토 보완하여 추후에 다시 심의하겠다는 의결로서, 청구인이 심의 결과에 대하여 이의를 제기하는 것이 아니라 심의 결과에 따라서 보완사항을 제출하면 심의가 다시 이루어져야 하는 것이므로, 청구인이 법령에 따른 재심의신청서를 제출하지 아니하였으므로 거부처분이나 부작위가 존재하지 않는다는 피청구인의 주장은 이유 없고, 이 사건 청구는 적법한 청구로 판단된다. 4) 피청구인은 이 사건 건물을 건축함으로 인하여 발생이 예상되는 교통영향에 대한 분석과 개선대책은 「도시교통정비 촉진법」 제16조에 따라 사업자인 청구인이 제시하여야 하는데, 이 사건 건물에 관한 핵심적인 보완사항인 주변도로(○○로) 상습정체에 관하여 ○○로 확장공사는 사업비 부담 등 사업시행 방안에 대한 지자체간의 협의가 어려워 단기간 내 불가한 상황임에도, 청구인이 이러한 점을 고려하지 않고 ○○○○물류단지 개발사업 완료 시에 ○○로가 개설되는 것으로 가정하여 교통영향분석·개선대책을 마련하였을 뿐이므로 이 사건 심의위원회의 재심의를 개최하지 않은 것은 적법·타당하다고 주장한다. 살피건대, 「도시교통정비 촉진법」 제15조 제1항 제11호 및 같은 법 시행령 제13조의2 제1항 제6호에 의하면 도시교통정비지역 또는 도시교통정비지역의 교통권역에서 판매시설의 건축을 하려는 자는 교통영향분석·개선대책을 수립하여야 하고, 같은 법 제16조 제1항에 의하면 그 사업자는 건축 허가를 하는 기관의 장에게 교통영향분석·개선대책을 제출하여야 하는데, 이 사건에서 청구인은 2015. 1. 19. 피청구인에게 교통심의 관련 사전 검토를 요청하였고, 2015. 3. 17. 교통분석 사전검토에 관하여 보완을 하여 제출하였으며, 2015. 4. 9. 이 사건 심의를 신청하면서 교통분석을 통합하여 제출하였고, 2015. 5. 4. 이 사건 심의 결과에 따른 조치계획 보완자료를 제출하였으므로, 청구인은 「도시교통정비 촉진법」에 따른 교통영향분석·개선대책의 제출의무를 다하였음을 인정할 수 있다. 그렇다면 같은 법 제17조 제2항에 따라 교통영향분석·개선대책을 검토할 때에는 건축위원회의 심의를 거쳐야 하는바, 청구인이 제출한 교통영향분석·개선대책의 타당성은 건축위원회의 심의에서 검토되어야 하는 것이고, 설령 그 내용인 주변도로 상습정체에 관한 개선대책 등이 타당하지 않다고 하더라도 이는 건축위원회 심의에서 판단되어야 하는 것이지, 이를 이유로 피청구인이 심의의 개최 자체를 거부할 수는 없다 할 것이다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 행정심판 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.