건축물관리대장 등록 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 외 2필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)상에 걸친 5개의 건축물(A동: 84.356㎡, B동: 43.4㎡, C동: 7.13㎡, D동: 27.2㎡, E동: 1.1㎡) 중 D동과 E동(28.3㎡, 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)에 대하여 청구인의 부친인 청구 외 ○○○가 1983. 11. 22. 이 사건 건축물에 대한 소유권을 이전받은 후 청구인이 2011. 2. 9. 소유권을 이전받은 자로, 피청구인에게 개발제한구역 건축물대장 생성에 대하여 민원을 제기하였으나 피청구인은 2014. 8. 27. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역특별법’이라 한다)상 개발제한구역 건축물관리대장 별도 등재불가통보를 하였고 이에 청구인은 2015. 2. 9. 행정심판을 청구 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2015. 1. 9. 이 사건 토지에 2층이하 또는 1,000㎡ 미만의 건축물(단독주택)을 신청할 목적으로 피청구인에게 건축허가신청을 하였으나 피청구인은 이 사건 토지에 위치한 건축물에 대한 건축물대장이 1983. 9. 15. 최초로 작성되어 1970년에 신축되어 사용되었음을 증명할 수 없고, 2014. 3. 13. 정정된 개발제한구역건축물대장은 지적현황측량성과도에 의거 지번만 추가 정정하였다고 주장하며 청구인의 재산권을 침해하는 결과를 초래하였다. 2) 청구인은 2014. 2. 10. 이 사건 토지에 건축물을 신축 또는 증개축허가를 위하여 개발제한구역건축물관리대장에 신규등재를 요청하였으나 피청구인이 2014. 2. 19. 보완요청을 하여 보완 후 2014. 3. 13. 청구인의 요청대로 정정하였음을 통지하였다. 그런데 피청구인의 주장과는 달리 2014. 3. 13.에 청구인의 요청대로 정정된 것은 단지 지적현황측량성과도에 의한 것이 아니라 국민고충처리위원회 의견서, 1974년 촬영된 공신력 있는 국토지리정보원 발행된 항공사진, ○○동 ○○○번지 개발제한구역 건축물관리대장에 있는 개발제한구역지정당시의 사진에 있고, 현재도 있는 소나무 등 여러 가지 자료에 의한 것이다. 피청구인은 개발제한구역지정당시 이 사건 건물이 청구 외 ○○○이라고 주장하나 그 어디에도 ○○○번지상의 C동과 D동이 청구 외 ○○○의 소유를 확인할 수 없다. 3) 특히, 국민고충처리위원회 의결, ○○동 ○○번지의 건축주인 ○○○이 ○○동 ○○○번지의 주소지로 1983년에 낸 재산세영수증과 2014. 3. 13. 정정된 개발제한구역건축물대장에 ○○동 ○○번지의 건축주인 ○○○ 표시, 개발제한구역건축물대장에 C(27.2㎡)와 D(1.1㎡)를 합한 크기 28.3㎡와 일반건축물대장의 주택 크기가 28.35㎡로 동일한 것을 봤을 때 피청구인의 주장은 근거가 없는 것으로 위법·부당하다. ○○동 ○○○번지 개발제한구역 건축물대장에 C동과 D동이 표기되어 있고, 1979. 6. 30. 작성된 개발제한구역건축물관리대장에는 C동과 D동이 없는 것을 보면 C동과 D동은 ○○○번지의 소유가 아닌 것이다. 따라서 피청구인의 주장은 이유가 없으므로 개발제한구역건축물대장을 작성하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역특별법 제12조 및 같은 법 시행령 제13조에 따르면 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 등의 행위를 금지하고 예외적으로 주택의 경우에는 개발제한구역지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지와 개발제한구역 지정당시부터 있던 주택(개발제한구역 건축물대장에 등재된 주택을 말함)이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있으며, 이 경우 관리대장상 1건의 건축물의 신축, 이축 등은 여러 동의 건축물로 이루어진 경우라도 1건으로 한정되며, 청구인이 주장하는 건축물은 ○○시 ○○동 ○○○번지 건축물(총4동)중 한 동으로 포함되어 있다. 2) 개발제한구역건축물대장은 1972. 9.에 최초로 작성되었으며, 1974. 4. 일제조사를 통한 확인, 1989. 9.에 재조사를 통해 신규작성 등 10여년에 걸쳐 수차례의 조사 및 사실관계 확인을 통해 작성되었으며, 청구인이 개발제한구역관리대장을 신규작성해 줄 것을 주장하는 건축물은 위의 모든 기록에서 개발제한구역 지정당시 ○○동 ○○○번지 소유자인 청구 외 ○○○ 소유의 건물로 기록되어 있고, 이 기간 동안 ○○동 ○○번지는 2차례나 소유권 변동이 있었으나 건축물의 소유에 대한 어떠한 이의도 없었음은 위 건축물의 소유자가 위 청구 외 ○○○임은 이를 방증하는 것이다. 청구인의 주장대로 같은 동 ○○번지의 관리대장을 신규작성하려면 같은 동 ○○번지의 건축물이 개발제한구역 지정당시인 1971년부터 존재하고 있었다는 사실이 아니라 지정당시 위 ○○○이 아닌 다른 사람의 소유의 별도의 건물이었다는 것을 관리대장 기재사항 누락원인과 함께 이의신청 및 입증을 하여야 하나, 청구인이 제출한 지적현황도측량성과도, 항공사진, 소나무사진, 같은 동 ○○번지의 기존 소유자인 청구 외 ○○○의 재산세영수증, 1983년에 작성된 일반건축물대장 등은 위의 건축물이 개발제한구역지정당시 존재하였고, 현재 같은 동 ○○번지에 걸쳐 있다는 것을 방증할 뿐 이 건축물이 청구 외 ○○○ 이외의 다른 사람의 소유였다는 근거가 되지 못하는 것이다. 3) 또한 위 근거들을 이유로 결정한 국민고충처리위원회의 의결(2007. 7. 23.)역시 옳은 판단이라 하기 어렵고, 같은 동 ○○○번지 관리대장의 2014. 3. 13.에 정정된 것으로 보이는 소유자 추가 역시 하나의 개발제한구역 건축물관리대장에 단순 추가되어 청구인의 주택신축허가를 위한 근거자료가 될 수 없을 뿐만 아니라, 정정된 부분의 정정근거와 날인이 없어 당시 담당자의 착오로 판단하여 2015. 2. 15. 청구 외 ○○○을 제외하는 정정을 하였다. 4) 위에서 살펴본 바와 같이 개발제한구역특별법 시행령 제13조제1항[별표1]제5호다목가항의 취지를 고려할 때, 개발제한구역건축물대장의 작성·변경, 특히 소유권의 득실변경은 제반사정을 객관적으로 감안하여 엄격히 판단하여야 하는 바, 청구인의 청구는 그 근거가 없는 것으로 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가.~라. 생략 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 2.~9. 생략 ②~⑩ 생략 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. ② 개발제한구역의 토지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 인접한 용도지역에서 허용되는 건축물 또는 공작물을 건축하거나 설치할 수 있다. <개정 2013.10.30.> 1. 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역의 경계선이 건축물 또는 공작물(법 제12조제7항에 따라 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사 또는 사업에 착수한 건축물 또는 공작물을 포함한다)을 관통하는 경우 그 건축물 또는 공작물의 부지(개발제한구역 지정 당시부터 담장 등으로 구획되어 있어 기능상 일체가 되는 토지를 말한다) 2. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지로서 지목(地目)이 대(垈)인 토지 제24조(개발제한구역 건축물관리대장) ① 시장·군수·구청장은 개발제한구역의 건축물의 소유 및 이용상태를 확인하거나 건축허가 등 개발제한구역 관리를 위한 기초자료로 활용하기 위하여 개발제한구역 건축물관리대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록하고 유지·관리하여야 한다. ② 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장의 서식, 기재 내용, 기재 절차, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23> ③ 제1항에 따른 개발제한구역 건축물관리대장은 전자적 처리가 불가능한 특별한 사유가 없으면 전자적 처리가 가능한 방법으로 기록하고 유지·관리하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270369"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제13조(개발제한구역 건축물관리대장) ① 영 제24조에 따라 시장·군수·구청장이 유지·관리하여야 하는 개발제한구역 건축물관리대장(이하 "관리대장"이라 한다)은 별지 제2호서식과 같다. ② 시장·군수·구청장은 관리대장을 작성하거나 그 기록사항을 변경 또는 정정하려는 경우에는 그 사실관계를 확인한 후 작성·변경 또는 정정하여야 한다. 이 경우 그 사실관계를 확인할 수 있는 근거 자료는 관리대장과 함께 보관하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 관리대장의 관리책임자를 지정하여 관리대장을 관리하도록 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 건축물의 소유자·사용자 또는 이해관계인이 관리대장의 열람이나 그 사본의 발급을 신청하면 관계 공무원이 참여한 상태에서 해당 건축물의 관리대장을 열람하게 하거나 그 사본을 발급할 수 있다. 【건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙】 제2조(용어의 정의) 이 규칙에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2009.1.20., 2014.1.14.> 1. "생성"이라 함은 건축물이 신축·개축(전부를 개축하는 경우에 한한다)·재축·증축(기존 건축물과 별개의 동으로 증축한 것에 한한다) 등에 의하여 대지에 건축물의 건축공사가 완료된 후 건축물대장을 새로이 작성하는 것을 말한다. 2.~9. 생략 10. "건축물현황도"라 함은 배치도[대지의 경계, 대지의 조경면적, 「건축법」(이하 "법"이라 한다) 제43조에 따른 공개 공지 또는 공개 공간, 건축선(법 제46조제1항 단서에 따라 건축선이 정해지는 경우에는 건축선 후퇴면적 및 건축선 후퇴거리를 포함한다), 건축물의 배치현황, 대지 안 옥외주차 현황, 대지에 직접 접한 도로를 포함한 도면을 말한다], 각 층 평면도 또는 단위세대평면도(각 층 또는 단위세대까지 상·하수도 및 도시가스 배관의 인입현황을 포함한 도면을 말한다) 등 건축물 및 그 대지의 현황을 표시하는 도면을 말한다. 제5조(건축물대장의 작성방법) ① 건축물대장은 건축물 1동을 단위로 하여 각 건축물마다 작성하고, 부속건축물이 있는 경우 부속건축물은 주된 건축물대장에 포함하여 작성한다. ②~③ 생략 ④건축물대장에는 건축물현황도가 포함된다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지이용계획확인서, 국민고충처리위원회의결, 개발제한구역 건축물관리대장, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지를 포함한 일원은 국토계획법상 도시지역 중 자연녹지지역이며, 개발제한특별법상 개발제한구역이다(1971. 7. 31. 개발제한구역으로 지정됨). 나) 개발제한구역지정 직후 작성된 개발제한구역 건축물대장에 따르면 ○○동 ○○○번지 건축물 5개동(화장실 2동)에 대한 소유자는 청구외 ○○○으로 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270367"></img> 다) 일반건축물대장에 따르면 청구인의 부(父)인 청구 외 ○○○는 ○○동 ○○번지 상의 건물(28.35㎡)을 1983. 11. 22. 청구 외 ○○○으로부터 소유권이 이전된 것으로 기재되어 있고, 청구인은 2011. 2. 9. 소유권자(소유권이전)로 기재되어 있다. 라) 일반건축물대장에 따르면, 이 사건 건물(4, 5동)은 건축물대장 등재일이 1983. 9. 15.이고, 이 사건 건물은(○○동 ○○번지) 1970년경에 사용승인 되었으며, 당시의 건축주는 ○○○으로 기재되어 있다. 마) 국민고충처리위원회에서는 2007. 7. 23. 청구인 소유 ○○동 ○○번지(묘지 655㎡)에 건축물 28.35㎡에 대한 개발제한구역 건축물대장 작성할 것을 피청구인에게 시정권고하였다. 바) 청구인은 2014. 2. 14. 피청구인에게 ○○동 ○○번지 건축물에 대하여 개발제한구역 건축물관리대장 등재 요청을 하자 피청구인은 2014. 8. 27. 개발제한구역 건축물관리대장 별도 등재불가통보를 하였다. 사) 피청구인은 2014. 3. 12. ○○동 ○○○번지 개발제한구역 건축물관리대장 지번을 정정(○○○번지→ ○○○-○, ○○○-○, ○○, ○○○번지 4필지)하였고, 지번 정정당시 담당자의 착오로 신청 외 소유자를 당초 청구 외 ○○○에서 ○○○외 1인(청구 외 ○○○)으로 추가로 기재하였다(피청구인이 2015. 2. 4. 청구 외 ○○○을 착오로 기재하였다는 이유로 삭제하였음). 아) 지적현황측량성과도에 따르면 건축물들이 지목이 대인 ○○○-○번지에 위치하고 있는 것과는 달리 이 사건 건축물은 지목이 묘지인 ○○번지에 위치하고 있다. 2) 개발제한특별법 제12조, 같은 법 시행령 제24조, 같은 법 시행규칙 제13조에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설을 설치하려는 경우 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 시장·군수·구청장은 개발제한구역의 건축물의 소유 및 이용 상태를 확인하거나 건축허가 등 개발제한구역 관리를 위한 기초자료로 활용하기 위하여 개발제한구역 건축물관리대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록하고 유지·관리하여야 하고, 관리대장을 작성하거나 그 기록사항을 변경 또는 정정하려는 경우에는 그 사실관계를 확인한 후 작성·변경 또는 정정하여야 한다. 이 경우 그 사실관계를 확인할 수 있는 근거 자료는 관리대장과 함께 보관하도록 규정하고 있다. 한편, 개발제한특별법 시행령 제13조제1항[별표1]제5호다목에 따르면, 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역 지정 당시부터 그 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우만 해당한다)와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택(개발제한특별법 시행령 제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말함)이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있도록 규정하고 있다고 규정한다. 3) 청구인은 국민고충처리위원회 의결, ○○동 ○○번지의 건축주인 ○○○이 ○○동 ○○○번지의 주소지로 1983년에 낸 재산세영수증과 2014. 3. 13. 정정된 개발제한구역건축물대장에 ○○동 ○○번지의 건축주인 ○○○ 표시, 개발제한구역건축물대장에 4동(27.2㎡)와 5동(1.1㎡)를 합한 크기 28.3㎡와 일반건축물대장의 주택 크기가 28.35㎡로 동일하고, ○○동 ○○○번지 개발제한구역 건축물대장에 4동과 5동이 표기되어 있고, 1979. 6. 30. 작성된 개발제한구역건축물관리대장에는 4동과 5동이 없는 것을 보면 4동과 5동은 ○○○번지의 소유가 아닌 것이므로 개발제한구역건축물대장을 작성하여야 한다고 주장한다. 가) 개발제한특별법 제12조제1항제1호에 따르면 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할 등의 행위를 금지하고, 예외적으로 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 등의 경우에는 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있도록 하고 있고, 주택의 경우 건축이 허가되는 경우로는 개발제한특별법 제13조제1항[별표1]제5호다목에 따르면 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택으로 같은 법 시행령 제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택이 있는 토지에만 허가를 받아 주택을 신축할 수 있도록 한정하고 있는 취지는 개발제한구역주민의 주거생활이 가능하도록 하는 범위 내에서 예외적으로 건축물의 신축 등을 허용하려는 것이므로, 이러한 입법취지에 반하는 결과를 가져오는 행위는 엄격히 제한되어야 할 것이고, 건축물대장규칙 제2조제1호, 제5조제1항에 따르면 건축물이 신축, 개축, 재축, 증축되는 경우 원칙적으로 관할관청은 건축물 1동을 단위로 하여 건축물대장을 생성하되, 다만, 부속건축물이 있는 경우 부속건축물은 주된 건축물대장에 포함하여 작성하도록 되어 있는바, 이 사안과 같이 별개의 동으로 된 건축물임에도 당초 별개의 건축물대장이 생성되지 않은 경우라면 이는 애초에 기존 건축물에 부속된 건축물로 관리할 의도로 주된 건축물대장에 포함하여 건축물대장을 작성한 것으로 보아야 할 것이고, 그렇다면 이와 같은 주된 건축물과 부속된 건축물은 하나의 건축물대장에서 관리하도록 하는 것이 해당 건축물이 지속적으로 존치 가능하도록 하는 범위 내에서 예외적으로 건축물의 신축을 허용하고 있는 개발제한특별법 제12조제1항의 취지에 부합한다고 할 것이므로, 개발제한구역지정당시 거주하던 주민으로 여러 동의 건축물을 1개의 개발제한구역건축물대장으로 관리되고 있던 건축물들이 그 일부가 소유권이 이전되는 경우 기존 개발제한구역건축물대장과 분리하여 이에 대한 개발제한구역건축물대장을 따로 분리하게 되면 이는 사실상 건축물의 신축을 허용하는 결과를 초래하여 개발제한특별법령의 입법취지에 반하는 결과가 초래되어 허용될 수 없는 것이다. 나) 살피건대, 위 인정사실과 제출된 자료에 따르면, ① 이 사건 토지 일원이 개발제한구역으로 지정당시 1972. 9. 20.에 작성된 개발제한구역 건축물대장상 주택(1동, 2동, 4동)과 화장실(5동) 면적합계가 156.07㎡이었고 이때 소유자가 청구 외 ○○○ 이었다는 점, ② 그 이후 1976. 7. 29. 1동에 화장실을 증축(3동)하여 면적합계가 163.20㎡이 되었고, 1979. 4. 개발제한구역건축물 일제조사당시도 소유자가 청구 외 ○○○ 이었다는 점, ③ 청구 외 ○○○이 1977. 11. 22. 이 사건 건축물이 있던 ○○동 ○○번지에 대한 소유권을 취득하고 1983. 9. 15.에 건축물대장에 등재한 후 같은 해 11. 22. 토지와 더불어 청구인의 부(父)인 청구 외 ○○○에게 소유권을 이전하였던 점, ④ 이 사건 건축물은 지적현황측량성과도에 따르면 ○○번지와 ○○○-○, ○○번지, ○○○번지에 걸쳐 있고, 청구 외 ○○○은 당시 ○○○-○번지의 소유자였다는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 건축물은 당초 청구 외 ○○○이 건축한 것이 명백하고, 청구 외 ○○○이 1977. 11. 22. 이 사건 건축물이 있던 ○○번지에 대한 토지소유권을 취득할 무렵에 소유권을 취득한 것으로 보이며, 이 사건 건물과 토지를 추후에 청구 외 ○○○에게 양도할 무렵인 1983. 9. 15.에 건축물대장에 등재하고 청구 외 ○○○에게 양도하였음을 알 수 있는바, 결국, 이 사건 건축물은 당초 청구 외 ○○○이 신축을 한 것이 아닌 청구 외 ○○○이 건축한 것이 명백하고 1개의 개발제한건축물대장에 등재되어 관리해온 이상 위에서 살펴본 개발제한특별법 입법취지에 따라 개발제한구역건축물관리대장을 분리 할 수 없는 것인바, 이 사건 건축물이 청구 외 ○○○이 건축한 것을 전제로 개발제한구역건축물대장을 등재하여야 한다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.