건축물 용도변경신고 등 절차이행 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○동 ○○○ ○○○○씨네마타워(지하 4층, 지상 9층) 6층 603호(791.7㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자로서 2007. 9. 8. ‘산후조리원 영업을 할 수 있는 시설물 용도 제공’ 특약사항으로 임차인과 임대차계약을 체결하였다. 피청구인은 2018. 2월경 의료 및 복지시설의 안전관리 지도점검에서 이 사건 건축물의 용도가 교육연구시설(학원)로서 건축법에 따른 용도변경 절차 없이 제1종근린생활시설인 산후조리원으로 용도를 변경하여 사용 중인 것을 적발하였고, 청구인에게 2018. 3. 7., 6. 21. 시정명령 사전통지, 7. 16. 시정명령, 9. 19. 시정촉구 및 이행강제금 부과예고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2006년 ○○○시 ○○동 ○○○번지의 상가건물을 분양받아 임대업 등록을 한 후에 현재 산후조리원 용도로 건물을 임대하고 있는 중에 2018. 3. 7. 「건축법」 위반행위에 따른 시정명령 사전통지 알림(도시건축과-3492)이라는 공문을 수령하였다. 이에 청구인은 2018. 3. 12. 피청구인을 직접 방문하여 의견서를 제출하며 「행정절차법」에 따라 청문을 해 줄 것을 요청하여 2018. 4. 23. ○○○시청 행정안전실 기획예산과 법무행정지원팀에서 청문을 실시하였다. 청문실시 후에 임차인은 불법 산후조리원이라는 소문이 날 것을 염려하여 임대인에게 손해배상을 청구하는 내용증명을 발송하는 등 갈등이 야기되어, 피청구인에게 청문결과를 조속히 통보해 달라고 수차례 전화 및 방문하여 부탁하였으나 검토 중이라는 답변만 들었다. 임차인은 산부인과와 산후조리원을 병행하여 운영하고 있으며 산후조리원이 불법이라는 소문이 날 경우 막대한 손해를 초래하게 되어 임대인으로서 기다리고 있을 수만 없어 국민신문고를 통해 청문결과를 조속히 통지해 달라는 민원을 접수한 끝에 청문을 실시한지 2달이 지난 2018. 6. 21. 피청구인으로부터 “당초 사전 통지하였던 무단 용도변경 행위에 대한 원상복구 시정명령 처분을 철회함”이라는 공문을 받는 동시에 같은 공문 상에 용도변경신고와 사용승인절차를 이행하라는 시정명령 처분 예정통지서를 함께 통지받았다. 또한 2018. 7. 16. 건축물 용도변경신고 등 절차이행 시정명령 알림(도시건축과-11248) 공문을 재차 받고, 공문 상에 2018. 9. 15.까지 의견서를 제출하라고 하여 2018. 9. 13.경 의견서를 제출하였으나 그에 따른 답변을 해주지 않고 2018. 9. 19. 61,673,430원의 이행강제금을 부과한다는 공문(도시건축과-14966)을 받게 되었다. 이에 따라 청구인은 즉시 의견서를 제출하여 행정절차법에 따라 청문을 실시해 줄 것을 재차 요청하였으나 현재까지 답변이 없는 사항이다. 2) 2008년 l월경 임차인이 산후조리원을 개설할 당시 「건축법」에 산후조리원의 용도가 명시되지 않아 2008년 1월 당시의 「건축법 시행령」 제3조의5(용도별 건축물의 종류)에서 규정한 유사업종인 조산원의 기준에 따라 신고처리를 해주었던 사항이다. 당시 산후조리원이 성행함에 따라 법령개정이 필요하여 2008. 10. 29. 「건축법 시행령」 제3조의4(용도별 건축물의 종류)가 전문 개정되어 산후조리원은 제1종근린생활시설로 건축물의 용도가 규정되었다. 현재까지 운영되고 있는 산후조리원은 건축물 준공 시부터 제1종근린생활시설보다 더욱 엄격하게 규제하고 있는 상위군의 교육연구시설이다. 허가 당시에도 조산원의 건축물의 용도보다 상위군의 용도라서 신고 처리된 사항을 10년이 지난 현재에 와서 법이 개정되었으니 불법 용도변경이라고 통지하는 것은 위법하다. 3) 2018. 3. 7. 건축법 위반행위에 따른 시정명령 사전통지에 따라 청문을 실시하고 2달이나 지난 2018. 6. 21. 당초 무단 용도변경 행위에 대한 원상복구 시정명령 처분을 철회한다고 하면서 용도변경신고를 이행하라고 통지하고 그 이후에 청구인이 의견서를 제출하였음에도 일방적으로 이행강제금 61,673,430원을 부과한다는 것과 ○○○시 도시건축과-9833호로 “사전 통지하였던 무단 용도변경 행위에 대한 원상복구 시정명령 처분을 철회한다”고 하였음에도 재차 시정명령 처분을 하는 것은 행정행위의 일사부재리 원칙에도 위배되는 사항이라 생각된다. 또한 처분청의 요구에 따라 건축물 용도를 하위군인 제1종근린생활시설로 용도를 변경하고자 설계사무소에 의뢰하여 설계를 완료하고 관련 서류를 제출하였으나 「건축법」이 산후조리원 신고 처리된 후에 개정되어 같은 건물 내에 유흥업이 있으면 산후조리원으로 허가되지 않는다는 이유를 들어 불허한다고 하여 용도변경 신고를 취하한 상태이다. 당초 신고 당시에 이상이 없는 상태에서 10년이 지난 지금에 와서 불법 건축물이라고 함은 부당한 처사이며, 처분청의 요구대로 용도변경을 하고자 막대한 비용을 지불하면서 까지 용도변경 신고를 하였음에도 「건축법」 개정으로 불허한다고 하는 것은 너무 가혹한 처분이다. 4) 「건축법」 개정 이전에 건축물의 용도보다 상위군의 시설로 신고 처리된 사항에 대하여 10년이 지난 지금에 불법 건축물이라고 하는 것은 부당하며, 불법 건축물이라고 통지 후에 의견서를 제출하였음에도 일방적으로 이행강제금을 부과하는 것은 부당하므로 건축물 용도변경신고 등 절차이행 시정명령 및 이행강제금 부과처분은 취소되어야 한다고 사료된다. (보충서면 1) 5) 해당 건축물은 건축물 사용승인 후 현재까지 교육 및 연구시설로 등록하여 용도변경을 한 사실이 없으며, 산후조리원 개설 당시 허가권자인 피청구인이 관련법령을 검토하여 신고 처리한 사항으로 법령이 개정되어 용도를 변경할 사유가 발생되었다면 민원인에게 안내하여 적법한 절차를 이행하도록 계도를 했어야 하는 사항이나 이를 이행하지 않았다. 이 사건과 관련하여 청구인은 「행정절차법」에 따라 피청구인에게 무엇이 불법인지에 대하여 답변을 요구하고 2018년 10월 마지막 의견제출서(갑 제8호증)에는 법무부서의 청문을 요구하였으나 행정심판 청구일까지 어떠한 답변도 없었다. 산후조리원의 특성상 작은 흠결이라도 치명적인 영업 손실을 입을 수 있어 건물소유주로서 최선의 노력을 다하고 당시 담당자가 용도변경을 신청할 경우 바로 처리한다고 하여 설계사무소에 의뢰하여 2018년 11월 피청구인에게 용도변경허가 신고를 하였으나, 담당자가 변경되어 현재의 담당자는 「건축법」이 개정되어 같은 건물 내에 유흥업소가 있을 경우 용도변경이 되지 않는다고 하여 취하한 사실이 있다. 나. 피청구인 주장 1) 2018년 2월 이 사건 산후조리원이 「건축법」 제19조(용도변경)에 따른 용도변경 신고를 하지 않고 교육연구시설인 건축물을 산후조리원(제1종근린생활시설)으로 사용하는 것을 확인하여 2018. 3. 7. 「건축법」 제79조(위반건축물 등에 대한 조치 등)에 따라 「건축법」 제19조(용도변경)위반에 대하여 원상 복구할 것을 시정명령 사전통지 하였다. 이후 건축물 용도변경신고 등 절차를 이행하도록 사전 통지(2018. 6. 21.) 및 시정명령(2018. 7. 16.)하였고, 시정촉구 및 이행강제금 부과 예고(2018. 9. 19.)하였다. 2) 2017. 12. 21. 제천 스포츠센터화재, 2018. 1. 26. 밀양병원 화재로 인해 범국가적인 차원에서 다중이용시설 등에 대한 안전관리 필요성이 대두되었고, ○○○시도 재난발생 시 큰 피해가 예상되는 의료 및 복지시설의 안전관리 지도 점검계획이 수립되어 2018. 2월 관내 시설점검 시행 시 이 사건 산후조리원을 점검하게 되었다. 사용승인 후 건축물의 용도를 변경하려는 자는 「건축법」 제19조(용도변경)에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 하나, 점검 결과 이 사건 산후조리원은 건축물의 용도가 교육연구시설(학원)으로서 건축법에 따른 용도변경 절차 없이 제1종근린생활시설인 산후조리원으로 용도를 변경하여 사용하고 있었다. 이에 피청구인은 「건축법」 위반에 대하여 이 사건 산후조리원을 사용승인을 득한 용도에 적합하게 사용될 수 있도록 시정명령하였다. 3) 「건축법」 상 용도가 명시되지 않은 용도의 분류 사항 청구인은 2008년 1월 산후조리원 개설 당시 「건축법」상 ‘산후조리원’이라는 용도가 명시되지 않아 유사한 업종인 ‘조산원’으로 분류하여 용도변경 신고만으로 처리하던 사항을 갖고 현행 법령상 불법이라 함이 위법하다고 주장하고 있다. 청구인의 주장과 같이 2008년 산후조리원 개설 당시 「건축법」 상 ‘산후조리원’의 용도가 명시되지 않았으나 제1종근린생활 중 유사한 업종인 ‘조산원’으로 봄이 상당[당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 할 것인바, 건축 관련 법령에 따르면 건축물의 용도는 건축물의 안전·기능 및 미관의 향상이라는 건축법의 입법목적을 달성하기 위하여 건축물의 종류를 유사한 구조·이용목적 및 형태별로 묶어 분류한 것(대법원 판례 2004도7807, 2005. 2. 18.)이고, 이미 2006년에 건설교통부(현 국토교통부)에서 ‘산후조리원은 조산소 등과 유사한 시설로 보아 제1종근린생활시설로 분류하는 것이 타당하다’고 해석]하고, 당시에도 교육연구시설과 근린생활시설은 시설군이 달라 용도변경하여야 하는 대상이다. 따라서 「건축법」 위반으로 적발한 것은 기존에 적법한 건축물을 「건축법」이 개정되어 제1종근린생활시설 내에 산후조리원으로 용도가 명시됨으로 인하여 2018년에 이르러 부당하게 불법 용도변경 건축물이라고 하는 것은 아니다. 4) 용도변경 신고나 허가 신청이 없었던 사항 이 사건 건축물은 교육연구시설로 사용승인(2006. 6. 30.) 후 용도변경신고나 허가를 신청한 적이 없으며, 2008년 당시에나 현재에도 산후조리원은 건축법 상 교육연구시설로 분류될 수 없는 용도이다. 그리고 청구인은 건축물 용도가 교육연구시설로서 상위군의 용도이고, 산후조리원(제1종근린생활시설)은 하위군이므로 엄격한 규제를 받고 있는 상위군의 용도를 가지고 있으니 불법이 아님을 주장하고 있으나, 「건축법」 제19조제2항제2호에 상위군의 용도에서 하위군의 용도로 변경 하고자 하는 자는 용도변경신고를 하도록 하고 있으며 2008년 당시와 2018년 현재에도 상위군에 속하는 건축물의 용도라 하여 하위군에 속한 모든 건축물의 용도로 임의 변경하여 사용할 수 없고, 용도변경을 하려는 자는 용도변경 신청서와 함께 변경 전·후 도면 및 관련 도서 등을 시장·군수·구청장에게 제출하여 건축 기준 및 관련 법령 등에 적합한지를 검토하여 신고 수리될 경우 용도변경 후 도면에 맞게 시공을 완료하여 사용승인을 득한 후 사용할 수 있는 것이다. 또한 청구인은 시정 명령 등에 따라 의견을 제출하였음에도 불구하고 일방적으로 시정명령 및 이행강제금을 부과하였다고 주장하고 있으나, 사전통지 및 시정명령 처분 시 「행정절차법」에 따른 의견을 제시할 기회를 준 것으로 청구인이 「건축법」에 따른 용도변경절차를 이행한 사실이 있음을 입증하는 사실이나 「건축법」상 위반이 아님을 입증하는 사실이 없어 위반건축물에 대한 행정조치를 진행한 것이며, 시정명령 촉구 시 「건축법」 제79조제1항 위반자에 대하여 일정기간 시정기간을 부여 후 이행강제금이 부과될 수 있음(건축법 제80조)을 예고한 것으로 이행강제금이 부과된 사항은 없다. 5) 「건축법」 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등)에 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 그 건축물의 소유자에게 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한과 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고 「건축법」 제80조(이행강제금)에 따라 이를 이행하지 않을 경우 이행강제금을 부과할 수 있으며, 청구인이 이 사건 건축물을 「건축법」 위반하여 사용승인된 용도에 맞지 않게 사용하고 있고, 피청구인은 상기와 같이 필요한 조치를 명할 수 있으므로 「건축법」 위반에 대한 시정명령과 이를 이행하지 않는다면 이행강제금을 부과할 수 있음을 예고한 것은 위법·부당함이 전혀 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】(시행 2007. 10. 7.) 제14조 (용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하고자 하는 용도의 건축기준에 적합하게 하여야 한다. ② 제18조의 규정에 의하여 사용승인을 얻은 건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가대상 : 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하고자 하는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고대상 : 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하고자 하는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항의 규정에 의한 시설군중 동일한 시설군내에서 용도를 변경하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재사항의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고, 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차관련 시설군 2. 산업등 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 【건축법】(시행 2018. 2. 9.) 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. 【건축법 시행령】(시행 2007. 12. 31.) 제3조의4 (용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의4 관련) 3. 제1종 근린생활시설 라. 의원·치과의원·한의원·침술원·접골원 및 조산소 10. 교육연구시설(제2종 근린생활시설에 해당하는 것을 제외한다) 가. 학교(초등학교·중학교·고등학교·전문대학·대학·대학교 기타 이에 준하는 각종 학교를 말한다) 나. 교육원(연수원 기타 이와 유사한 것을 포함한다) 다. 직업훈련소(운전 및 정비 관련 직업훈련소를 제외한다) 라. 학원(자동차학원 및 무도학원을 제외한다) 마. 연구소(연구소에 준하는 시험소와 계측계량소를 포함한다) 바. 도서관 【건축법 시행령】(시행 2018. 2. 9.) 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 3. 제1종 근린생활시설 라. 의원, 치과의원, 한의원, 침술원, 접골원(接骨院), 조산원, 안마원, 산후조리원 등 주민의 진료·치료 등을 위한 시설 10. 교육연구시설(제2종 근린생활시설에 해당하는 것은 제외한다) 가. 학교(유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교, 전문대학, 대학, 대학교, 그 밖에 이에 준하는 각종 학교를 말한다) 나. 교육원(연수원, 그 밖에 이와 비슷한 것을 포함한다) 다. 직업훈련소(운전 및 정비 관련 직업훈련소는 제외한다) 라. 학원(자동차학원·무도학원 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한다) 마. 연구소(연구소에 준하는 시험소와 계측계량소를 포함한다) 바. 도서관 제47조(방화에 장애가 되는 용도의 제한) ① 법 제49조제2항에 따라 의료시설, 노유자시설(아동 관련 시설 및 노인복지시설만 해당한다), 공동주택, 장례시설 또는 제1종 근린생활시설(산후조리원만 해당한다)과 위락시설, 위험물저장 및 처리시설, 공장 또는 자동차 관련 시설(정비공장만 해당한다)은 같은 건축물에 함께 설치할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 국토교통부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다 [별표 15] 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026639"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 상가월세계약서, 집합건축물대장, 건설교통부 유권해석, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○시 ○○동 ○○○ ○○○○씨네마타워(지하 4층, 지상 9층) 6층 603호(791.7㎡)의 소유자로서 2007. 9. 8. 임차인과 임대차계약을 체결하면서 작성한 상가월세 계약서의 특약사항에는 ‘산후조리원 영업을 할 수 있는 시설물 용도를 제공하여 보장한다’라고 기재되어 있다. 나) 피청구인이 2018. 2월경 의료 및 복지시설의 안전관리 지도점검에서 이 사건 건축물의 용도가 교육연구시설(학원)로서 건축법에 따른 용도변경 절차 없이 제1종근린생활시설인 산후조리원으로 용도를 변경하여 사용 중인 것을 적발하였고, 청구인에게 2018. 3. 7., 6. 21. 시정명령 사전통지, 7. 16. 시정명령, 9. 19. 시정촉구 및 이행강제금 부과예고를 하였다. 다) 이 사건 건축물의 집합건축물대장에는 층별 : 6층, 용도 : 교육연구시설(학원)으로 기재되어 있다. 라) 피청구인은 이 사건 건축물에 대하여 2018. 3. 7. 원상복구 시정명령 사전통지 후, 2018. 4. 23. 청문절차를 거쳐 2018. 6. 21. 원상복구 시정명령 처분을 철회하고 용도변경신고와 사용승인 절차를 이행하도록 하는 시정명령 사전통지를 하였다. 2) 「건축법」제19조제1항, 제2항에 의하면 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하고, 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 시장 등에게 건축물의 용도를 상위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우에는 허가를 받고, 건축물의 용도를 하위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우에는 신고를 하여야 한다. 같은 법 제79조제1항, 제80조제1항제2호, 같은 법 시행령 제115조의2제2항에 따르면 허가권자는 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 건축주 등에게 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물은 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액의 이행강제금을 부과한다. 또한 같은 법 시행령 제3조의5 별표1에 의하면 의원, 치과의원, 한의원, 침술원, 접골원, 조산원, 안마원, 산후조리원 등 주민의 진료·치료 등을 위한 시설은 제1종 근린생활시설이고, 학교, 교육원, 직업훈련소, 학원, 연구소, 도서관은 교육연구시설이다. 한편 같은 법 시행령 제47조제1항에는 의료시설, 노유자시설, 공동주택, 장례시설 또는 산후조리원과 위락시설, 위험물저장 및 처리시설, 공장 또는 자동차 관련 시설은 같은 건축물에 함께 설치할 수 없다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 이 사건 건물을 유사업종인 조산원의 기준에 따라 신고처리해준 바 있다는 취지의 주장을 하나, 이를 인정할 증거가 없으므로 위 주장은 받아들이지 않는다. 그리고 청구인은 구 「건축법」 및 구 「건축법 시행령」이‘산후조리원’을 건축물의 용도로 별도로 규정하고 있지 않았으므로, 청구인이 이 사건 건물을 교육연구시설에서 산후조리원으로 용도변경하기 위한 허가나 신고 절차를 거쳐야 한다거나, 건축물대장의 기재사항을 변경할 의무 등을 부담하지 않는다고 주장한다. 우선, 이 사건 산후조리원을 개원한 2008년경 시행되던 구 「건축법」(2009. 2. 6. 법률 제9437호로 개정되기 이전의 것, 이하 ‘구 건축법’이라 한다) 제2조제1항제2호의2도 현행 「건축법」과 마찬가지로‘건축물의 용도’라 함은 건축물의 종류를 유사한 구조·이용목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다고 규정하였다. 그리고 당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지ㆍ목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2005. 2. 18. 선고 2004도7807 판결, 대법원 2006. 5. 26. 선고 2006도826 판결 참조). 한편, 이 사건 건물의 실제 사용 용도인 산후조리원은 산모들에게 출산에 따른 건강 회복을 위한 서비스를 제공하는 장소로서 산모들이 일정기간 주거하면서 치료를 받기 위하여 의·식·주에 필요한 화장실이나, 세면장, 취사시설(위 각 시설이 반드시 개별 공간 내에 설치되어야 하는 것은 아니다)이 설치되어야 하고, 난방이 가능하여야 하며, 방실 구획이 이루어져야 하는 반면, 건축물대장상 이 사건 건물의 용도인 ‘교육연구시설(학원)’에는 위와 같은 의·식·주와 관련된 시설은 불필요하다. 그리고 현행 「건축법」 및 같은 법 시행령뿐만 아니라, 구 「건축법」 및 같은 법 시행령(2008. 2. 22. 대통령령 제20647호로 개정되기 이전의 것, 이하 ‘구 건축법 시행령’이라 한다) 역시 건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 건축법에 따라 관할 관청의 허가 또는 신고를 하여야 하고, 건축물대장 기재사항의 변경을 신청하여야 하며, 이를 위반하고 건축물의 용도를 변경한 자에 대하여 관할 관청은 상당한 기간을 정하여 이에 대한 시정명령을 할 수 있고, 용도변경을 한 자가 위 명령에 따르지 않는 경우 이행강제금을 부과할 수 있다고 규정하였다. 이러한 사정을 종합하여 보면, 현행 「건축법」 및 현행 「건축법 시행령」뿐만 아니라, 구 「건축법」 및 구 「건축법 시행령」에 의하더라도, 청구인은 이 사건 건물을 당초 사용승인을 받은 교육연구시설(학원) 용도에서 이 사건 건물을 산후조리원 용도로 변경하기 위해서는 산후조리시설과 유사한 구조·이용목적 및 형태의 조산소가 속한 제1종 근린생활시설로 그 용도를 변경하기 위해 관할 관청으로부터 허가를 받거나 또는 신고를 하는 등의 절차를 거쳤어야 한다. 그런데도 용도변경을 위한 허가나 신고 등의 절차를 이행하지 않은 채 무단으로 이 사건 건물의 용도를 변경한 청구인에 대하여 피청구인이 상당한 기간을 정하여 시정명령을 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 보기 어렵다. 4) 청구인은 이 사건 처분이 일사부재리원칙에 위반된다거나 피청구인이 민원인을 계도할 의무를 위반하여 적법절차의 원칙에 위반된다고도 주장하나, 일사부재리의 원칙은 유죄·무죄의 실체판결이나 면소(免訴)의 판결(실체관계적 형식판결)이 있었을 때에, 같은 사건에 대하여 재차 공소를 제기하여 심판을 구할 수 없다는 형사소송법상의 원칙으로서 행정심판 사건인 이 사건에 적용되지 아니하고, 피청구인은 이 사건 처분 수개월 전인 2018. 3. 7.부터 청구인에게 건축법 위반행위에 따른 시정명령 사전통지를 하는 등으로 스스로 이 사건 건물의 위법사항을 시정할 기회를 충분히 주었을 뿐만 아니라, 상당한 기간을 정하여 시정명령을 하였으므로, 이 사건 처분에 절차위반이 있다고 보기 어렵다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.