건축물 준공허가 취소청구 등

1. 사건개요 피청구인은 2018. 1. 16 ~ 3. 23. 청구 외 3명에게 ○○리 □□, ■■-15, ■■-18, ■■-22, ■■-17번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 각각 도시형생활주택(3개동) 및 제1종근린생활시설(1개동)(이하 ‘이 사건 건축물’로 한다)로 건축허가를 하였고, 2019. 1. 8. ~ 4. 15. 사용승인 하였다. 청구인은 이 사건 토지는 개발을 목적으로 매입 후 분할되었으며, 진출입로 미확보, 도로경계석 설치 관련 문제 등 수차례 민원에도 불구하고 피청구인이 이 사건 건축물에 대한 사용승인을 한 것은 공정하지 않다고 주장하며, 이 사건 건축물에 대한 준공허가 취소 또는 무효를 구하는 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 □□, ■■-15, ■■-18, ■■-22번지 상의 빌라와 ■■-17번지 상의 상가건물 신축 관련 가) 상기의 빌라 4개 동과 상가 1동은 개발할 목적으로 매입하여 교묘하게 분할 허가 준공함으로서 주도로와 진출입로를 확보하지 아니하였다. 장애물(보호수)이 있어서 주도로와의 4미터 통과도로 기준을 지키지 않았다. 나) △△△번 마을 안길을 확장한 ■■-20, ■■-21, ■■-24, □□-1번지 도로의 경계가 불분명하다. 지난해 말경 도로경계석을 설치하는 것을 보고 이상하여 허가과를 찾아가 민원을 제기하고 △△△번 도로를 측량하여 ○○리 ▲▲▲-1, ▲▲▲-4번지 경계를 복원하고 약 0.5미터를 양보하여 울타리를 설치하였다. 허가과와 건축주는 측량하겠다는 약속은 번복하고 경계석을 파내고 30~60센티미터 후퇴하여 노란색 점선으로 경계표시를 하였다. 그러나 건물 준공 후 노란색 경계표시 점선은 지우고 경계석을 살짝 덮었던 아스콘을 걷어내고 옛 경계석을 복원하는 얌체 짓을 하였다. 시민을 상대로 사기치고 기만하는 ○○시 행정에 분통이 터진다. 공신력 있는 측량을 실시하여 도로는 확보했는지 경계로부터 건물이격 거리는 지켜서 건물을 지었는지 확인시켜 주기 바란다. 다) 수차례 민원을 제기하였음에도 아무런 해명도 없이 준공처리한 것은 민원인들을 무시하고 업자의 편을 들어준 것으로 간주된다. 조속히 공정하게 처리하여 주기 바란다. 라) 위의 5개 신축건물의 허가 준공내역서 공개요청을 거부하는 것도 위법이라고 생각된다. 도로 건물이격 등을 확인하려는 것으로 개인정보를 지우고 공개해야 마땅하다. 【보충서면】 2) 다음과 같이 ○○구청에 민원제기를 하였고 이에 대한 ‘적법하다’는 답변을 받은 바 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028339"></img> 3) ○○리 △△△번지 도로는 청구인과 마을주민 수백 세대가 이용하는 통과도로로서 도로사용에 직접적인 피해를 보고 있는 당사자 주민으로서 답변을 받고 인허가의 적법성을 아무리 이해하려고 해도 아래사항에 대하여 이해가 상반되어 재삼 민원을 제기한다. 가) 경계복원측량성과도의 도로중심선에서 2미터 확보 부분에 대하여 민원을 제기하자 담당공무원이 현장을 방문하여 시공한 경계석 부분에서 후퇴하라는 시정조치를 받고 경계석을 아스콘으로 덮은 후 준공을 필한 후 아스콘을 걷어 시정하지 않고 그대로 유지된 상태이며 도로중심선을 삭제한 상태이다. 나) ○○리 □□번지 공동주택의 건축허가를 보면 도로중심선에서 2미터를 확보후 다시 1,100을 후퇴하여 신축하기로 하였으나, 이를 이행치 않은 상태에서 준공을 필하였다. 다) 건축허가도면의 진입로를 보면 보호수, 효자비 등이 소재하고 있어 이를 존속하고 진입을 하려고 하면 4미터를 확보되어야 하나 현재는 2미터 정도만 확보된 상태로 보호수나 효자비를 존속하기 위하여 울타리만 쳐도 차량진입이 불가능한 상태이다. 4) 결론 가) 당초 개발행위 허가를 득하고 건축 중에 시공자 및 건축주, 담당공무원에게 측량 요청하였고, 측량 시 입회요청을 하였으나, 묵살되고 담당공무원이 도로후퇴를 명한 사항을 이행하지 않고 준공을 필한 상태이므로 동 건물의 준공은 이를 불허해야 한다. 나) 현재라도 측량을 하여 도로후퇴선 확보 및 보호수, 효자비 등에서의 진출입이 용이하도록 하여야 하며, 문화유산을 존속할 책임이 있는 관청에서 인허가가 적법하다 하여 사익에 힘씀은 부당하다. 다) ○○리 △△△번지 도로는 청구인과 마을주민 수백 세대가 이용하는 통과도로로서 도로사용에 직접적인 피해를 보고 있는 주민으로서 공익을 위해서라고 도로확보는 되어야 타당하나 인허가가 적법하다는 이유로 건축공사의 시공상의 문제점 등을 간과하였고 시공의 부당함이 없는지 정보공개를 요구하여도 이에 불응함은 부당하므로 사용승인을 취소하고 재사용승인 함이 타당하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 주장 건축물을 설계도서와 상이하게 건축선에 근접하여 축조하였고 건축선에 일치하게 시공한 도로경계석을 사용승인 후 건축선 바깥쪽으로 재시공하였다고 주장하고 진출입로를 확보하지 않고 건축허가를 득하였으며 이 사건 토지의 건축물 등의 건축허가내역을 정보공개를 요청하였음에도 공개요청을 거부한 행정처분은 위법하니 건축물의 사용승인을 취소하라고 주장한다. 2) 본안 전 항변 청구인은 행정심판법에 따라 재결을 구할 수 있는 당사자가 아니다. 대법원 판례에 따르면 행정처분의 당사자가 아닌 제3자라도 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다고 할 것인데, 법률상 이익이란 당해 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 행정처분과 관련하여 직접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다(대법원 2004. 5. 14. 선고 2002두12465 판결 등 참조)라고 판시하고 있다. 따라서 청구인은 이 처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 자 등에 불과하고, 달리 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당하였다고 볼 수 없으므로 청구인의 적격이 없다. 3) 이 사건 처분의 적법성 가) 건축허가의 적법성 이 사건 토지의 건축물은 ○○리 △△△번지 현황도로(지목도로)에 접하였고 이 도로는 4미터 도로폭에 미달되어 중심선에서 대지로 2미터를 이격한 후 소요 도로폭을 확보하여 적법하게 허가되었다. 또한 이 도로를 이용하여 취락이 발생하였고 지하에는 관거도 매설되어 있어 건축을 위한 진출입로의 요건을 부정할 여지가 없다. 나) 사용승인의 적법성 「건축법」 제22조에 따라 설계도서대로 시공 되었는 지와 감리완료보고서 및 공사완료도서가 적법하게 작성되었는지 심사하여 사용승인을 내주게 되어있으며 이를 감리자와 「건축법」 제27조제1항에 따른 현장조사·검사 및 확인업무대행자가 당시 제출한 보고서를 통해 적법함을 확인하여 사용승인서를 교부하였다. 또한 현황측량성과도에는 이 사건 토지의 건축물이 설계도서대로 시공되었음을 확인할 수 있다. 또한 관계법령에 저촉되지 아니하여 사용승인서를 교부한 후, 경계석을 재시공을 한 행위는 단차가 없이 마감재의 변경으로 통행에 지장을 주지 아니하기 때문에 원상복구 명령 등 행정지시를 할 수 없는 사항이다. 다) 정보공개 적법성 청구인은 2019. 4. 12. 이 사건 토지 일원 건축허가내역을 정보공개를 요청하였으며 허가일자 건축규모 등을 정리하여 공개 통보하였지만 청구인이 원하는 정보는 도로와 건축물의 이격거리를 알고자 하는 배치현황이었고, 이는 2019. 6. 21. 청구인에게 전부를 공개하였다. 라) 사용승인 취소소송에 대한 판례 사용승인 처분은 건축법의 제정취지와 목적 및 이로 인한 당사자들의 이해관계를 구체적으로 관련하여 건축행정 목적 실현을 위하여 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 함부로 취소사유로 할 수 없다고 판시(대법원 1985. 1. 22. 선고 84누 515 판결 참조)하고 있으며 건축물의 경미한 위치변동은 이 사건 토지의 건축물의 안전·기능·환경이 통상의 사용을 저해하지 아니하기 때문에 사용승인 처분을 취소할 중대한 사유가 되지 않는다. 마) 결론 따라서 설계도서대로 시공하지 않았다는 주장은 근거가 없는 무효한 주장이며 청구인은 침익적 처분을 받는 적격이 있는 자가 아니기 때문에 ‘건축물 사용승인 취소 청구’는 이유 없음으로 각하 또는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다. 제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. ② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 다만, 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물은 사용승인을 위한 검사를 실시하지 아니하고 사용승인서를 내줄 수 있다. 1. 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부 2. 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2018. 1. 16., 2. 22., 3. 23. 박○○ 등 건축주 3명에게 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○리 □□번지 등 5필지에 공동주택(다세대주택) 3동 및 제1종근린생활시설 1동 용도의 건축물에 대하여 건축허가 하였고, 2019. 1. 8.과 1. 11., 2. 27., 4. 15. 각각 사용승인 하였다. 나) 이 사건 건축물의 건축허가와 사용승인 현황은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028341"></img> 2) 「건축법」 제22조에 의하면, 건축주가 제11조에 따라 허가를 받은 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면 법 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 하며, 허가권자는 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부 및 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부에 대한 검사를 실시하고 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 「행정심판법」 제13조제1항에 따르면, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 살피건대, 건물 사용승인처분은 건축허가를 받아 건축된 건물이 건축허가 사항대로 건축행정 목적에 적합한가 여부를 확인하고 사용승인서를 교부하여 줌으로써 허가받은 자로 하여금 건축한 건물을 사용·수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것에 불과하고, 건축한 건물이 인접주택 소유자의 권리를 침해하는 경우 사용승인처분이 그러한 침해까지 정당화하는 것은 아닐 뿐만 아니라, 당해 건축물을 건축하는 과정에서 인접주택 소유자가 자신의 주택에 대하여 손해를 입었다 하더라도 그러한 손해는 금전적인 배상으로 회복될 수 있고, 일조권의 침해 등 생활환경상 이익침해는 실제로 위 건물의 전부 또는 일부가 철거됨으로써 회복되거나 보호받을 수 있는 것인데, 위 건물에 대한 사용승인처분의 취소를 받는다 하더라도 그로 인하여 건축주는 위 건물을 적법하게 사용할 수 없게 되어 사용승인 이전의 상태로 돌아가게 되는 것에 그칠 뿐이고, 위반건물에 대한 시정명령을 할 것인지 여부, 그 시기 및 명령의 내용 등은 행정청의 합리적 판단에 의하여 결정되는 것이므로, 건물이 이격거리를 유지하지 못하고 있고, 건축 과정에서 인접주택 소유자에게 피해를 입혔다 하더라도 인접주택의 소유자로서는 위 건물에 대한 사용승인처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누9768 판결 등 참조). 같은 취지에서 이 사건에서도 본안 전 판단사항으로 청구인 적격이 문제되는바 청구인은 이 사건 건물의 사용승인과 관련하여 취소 또는 무효임을 확인하는 심판청구를 하고 있는데 처분의 무효 등 확인심판이나 취소심판은 처분의 무효 등 확인이나 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자만이 제기할 수 있다. 그런데 건물의 사용승인처분은 건축허가를 받아 건축된 건물이 건축허가 사항 대로 건축행정 목적에 적합한지 여부를 확인하고 사용승인서를 교부하여 줌으로써 허가받은 사람으로 하여금 건축한 건물을 사용·수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것이다. 이러한 사용승인처분은 건축물을 사용·수익할 수 있게 하는 데 그치므로 건축물에 대하여 사용승인처분이 이루어졌다고 하더라도 그 사정만으로는 건축물에 있는 하자나 건축법 등 관계 법령에 위배되는 사실이 정당화되지는 아니하며, 또한 건축물에 대한 사용승인처분이 무효 취소된다고 하더라도 사용검사 전의 상태로 돌아가 건축물을 사용할 수 없게 되는 것에 그칠 뿐 곧바로 건축물의 하자 상태 등이 제거되거나 보완되는 것도 아니다(대법원 2015. 1. 29., 선고, 2013두24976 판결도 같은 취지). 따라서 피청구인이 사용승인서를 교부한 후 청구인 주장대로 건축주가 도로폭 규정을 위반하여 경계석을 재시공하였다고 하더라도 사용승인처분의 무효확인이나 취소로 인하여 도로폭 하자가 제거되거나 보완되는 것이 아니므로 청구인은 무효확인이나 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 모두 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.