건축물 착공신고수리 거부처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 6. 19. 피청구인에게 ○○시 □□면 △△리 62-5(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 단독주택 신축(건축면적 155.45㎡ 연면적 149.74㎡)을 위해 건축신고를 득하고, 같은 해 7. 10. 피청구인에게 착공신고서를 제출하였으나, 피청구인은 같은 날 이 사건 토지가 ○○시 고시 제2018-325호(2018. 6. 29.)로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제63조 및 같은 법 시행령 제60조에 따른 개발행위허가 제한지역으로 지정되고, 「토지이용규제기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형도면이 고시된 지역이므로 건축물의 건축을 위해서는 위 고시 전일까지 착공신고서를 제출하여야 한다는 사유로 착공신고수리 거부처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)을 하였다. 청구인은 2019. 3. 5. 착공연기 신청이 수리되자 다시 같은 해 10. 7. 피청구인에게 착공신고서를 제출하였고, 이에 피청구인은 같은 해 10. 21. 이 사건 제1처분 사유와 같은 사유로 착공신고수리 거부처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 한다. 이하 ‘이 사건 제1처분’과 ‘이 사건 제2처분’을 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인의 아들 이△△는 2013. 9. 10. 피청구인에게 ○○시 □□면 △△리 산19 임야 1,785㎡ 중 1,470㎡에 대하여 제2종근린생활시설(사무소) 부지조성을 위한 개발행위허가를 받았는데, 청구인은 이△△로부터 개발행위허가에 관한 권리를 양도받아 2017. 12. 12. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 단독주택 부지조성을 위한 개발행위 변경허가를 받았으며, 2018. 6. 19. 단독주택 신축에 대한 건축신고가 수리되어 건축신고필증을 교부받았다. 한편, 피청구인은 이 사건 건축신고 수리일부터 불과 열흘이 지난 2018. 6. 29. ○○시 △△동 일원을 국토계획법 제63조 및 같은 법 시행령 제60조에 따른 개발행위허가 제한지역으로 지정하고, 「토지이용규제기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형도면을 고시하였다. 나) 청구인은 건축신고 수리일인 2018. 6. 19.부터 1년 이내인 2019. 6. 18.까지 공사에 착수하여야 해서 2018. 7. 10. 피청구인에게 착공신고서를 제출하였으나, 피청구인은 같은 날 이 사건 토지는 ○○시 고시 제2018-325호(2018. 6. 29.)로 지정된 ‘개발행위허가 제한지역’이므로 건축물의 건축을 위해서는 고시 전일까지 착공신고서를 제출하였어야 한다는 이유로 이 사건 제1처분을 하였다. 피청구인은 이 사건 건축신고의 착공기한을 1년 뒤인 2020. 6. 18.로 연기하여 달라는 청구인의 신청을 수리하였고, 2019. 12. 3. 개발행위 허가기간도 연장되었다. 이에 청구인은 2019. 10. 7. 착공신고를 재차 신청하였는데 피청구인은 같은 해 10. 21. 청구인에게 이 사건 토지가 ○○시 고시 제2018-325호로 지정된 ‘개발행위허가 제한지역’이므로 건축물의 건축을 위해서는 위 고시 전일까지 착공신고서를 제출하여야 한다는 이유로 이 사건 제2처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 무효확인청구에 대하여 피청구인이 청구인의 착공신고를 반려한 이유로 개발행위허가 제한지역 지정 고시의 존재 및 이 사건 착공신고가 위 고시일 이전에 접수되어야 한다는 것만을 들고 있으므로 청구인의 착공신고는 「행정절차법」 제40조제2항 각호 소정의 기재사항의 흠결, 구비서류 미첨부, 법령 등에 규정된 형식상의 요건 미비가 없는 건축법령상 정해진 요건과 절차에 따른 적법한 신고임을 알 수 있다. 결국, 청구인의 2018. 7. 10.자 착공신고는 건축법령상 정해진 요건과 절차에 따른 적법한 신고로서 피청구인은 건축법령상 규정된 형식적 사유가 아닌 실체적인 사유인 위 고시의 존재를 이유로 들어 착공신고를 거부할 수 없음에도 불구하고, 피청구인은 개발행위 제한지역 지정 고시가 존재하고 이 사건 착공신고 접수신청이 고시일 전일에 이루어졌어야 한다는 실체적 이유를 들어 이 사건 처분을 한 것이다. 따라서 이 사건 제1처분은 앞서 본 건축법령 및 「행정절차법」 등 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 그러한 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로도 명백하여 무효이다. 3) 이 사건 제2처분의 취소청구 가) 법령 위반에 따른 재량권의 일탈·남용 「건축법」상의 착공신고는 「건축법」, 기타 관계 법령에서 정한 제한 사유에 해당하지 않는 한 당연히 이를 수리해야 함에도 피청구인이 청구인의 착공신고를 거부한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다. 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분의 무효확인청구에 대하여 주장한 바를 이 사건 제2처분의 위법·부당의 근거로 원용하는 바이다. 나) 신뢰보호의 원칙 위배에 따른 재량권 일탈·남용 청구인은 ○○시 동부출장소장의 건축신고 수리통보(2019. 6. 18.까지 공사에 착수하라는 내용) 및 ○○시 □□출장소장의 착공연기신청 수리통보(2020. 6. 18.까지 공사에 착수하라는 내용) 등 ‘공적인 견해표명’에 따라 관할관청으로부터 이 사건 건축신고에 따른 착공이 당연히 가능할 것이라 신뢰하였고, 이러한 청구인의 신뢰는 정당하면서도 보호가치가 있는 것이다. 청구인은 피청구인의 선행 행정행위를 신뢰하여 행정사를 대리인으로 고용하여 단독주택 착공을 위한 시간과 비용을 투자하는 등 각고의 노력을 다하였다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 선행 행정행위와는 전혀 모순되도록 그 선행 행정행위에 따라 당연히 착공이 가능할 것이라고 정당하게 신뢰하였던 청구인의 신뢰이익을 침해하였던바, 이 사건 제2처분은 신뢰보호의 원칙을 위배하여 위법하다. 더욱이 착공신고가 그 기초되는 건축신고의 내용과 동일하게 이루어지는 점, 피청구인은 개발행위허가 제한지역 지정 고시가 있기 이전에 이미 청구인의 건축신고를 수리한다고 통보하였다는 점 등에 비추어 보면, 청구인의 건축신고 이후에 개발행위허가 제한지역 지정 고시가 있었다는 우연적인 사후의 사정 변경만으로 종전에 이미 적법·타당하게 수리되었던 건축신고에 단순히 수반할 뿐인 착공신고 수리를 거부한다는 것은 청구인의 정당한 신뢰이익을 침해하는 위법·부당한 행위임이 명백하다. 다) 평등의 원칙 위배에 따른 재량권 일탈·남용 만약, 청구인과 동일하게 2018. 6. 19. 피청구인으로부터 건축신고를 통보받았으나 개발행위허가 제한지역 지정 고시일인 2018. 6. 29. 이전 즉 2018. 6. 19.로부터 2018. 6. 28.까지의 약 열흘간의 기간에 별다른 형식적 요건의 흠결 없이 착공신고를 마친 사람이 있다고 가정한다면 그는 개발행위허가 제한지역 지정 고시가 존재하기 이전에 착공신고를 접수하였으므로 「건축법」에 따라 피청구인으로부터 3일 이내에 착공신고 수리를 통보받고 공사에 착수할 수 있었을 것이다. 결국, 착공신고의 접수시점 즉, 개발행위허가 제한지역 지정 고시 이전에 착공신고를 접수하였는지 혹은 위 고시 이후에 착공신고를 접수하였는지의 우연한 사정에 의해 누군가는 공사에 착수할 수 있고 누군가는 이미 적법하게 수리통보를 받은 건축신고에 수반하는 착공신고 수리를 거부당하는 불평등이 초래되는 것이다. 즉 피청구인은 개발행위허가 제한지역 지정 고시 이전에 이미 건축허가 등을 받은 사람들에 대해서는 해당 허가에 따른 착공 등 후속행위가 가능하게 함으로써 이상과 같은 불합리한 간극이나 불평등을 해소할 수 있었을 것임에도 단지 개발행위허가 제한지역 지정 고시 이후에 착공신고를 접수하였다는 이유로 이를 거부하는 것은 평등의 원칙에 위배되어 위법한 처분이 명백하다. 4) 이미 허가된 건축을 위한 착공행위는 개발행위허가 제한지역 내에서 제한되는 사항이 아니다. 개발행위허가 제한지역 지정 고시는 건축물의 건축을 제한행위로 정하면서도 예외적으로 ‘기 허가받은 건에 대한 수허가자 명의변경 등 경미한 사항’ 등은 ‘할 수 있는 행위’로 정하고 있다. 이는 곧 개발행위허가 제한지역 지정 고시 이전에 이미 건축허가 등을 받았으나 갑작스러운 개발행위허가 제한지역 지정 등에 따라 종전의 허가가 수포로 돌아가고 그에 따라 발생하는 신뢰이익 침해 및 공법상 기득권의 멸실 등에 따른 손해를 최소화하기 위한 취지에서 비롯된 것이다. 즉, 피청구인의 이 사건 처분은 청구인이 신고한 착공이 ○○시장의 개발행위허가 제한지역 지정 고시에 제한행위로 명시된 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하기 때문이라는 취지인데, 반대로 위 고시에는 할 수 있는 행위로서 기존 건축물의 대수선, 용도변경, 개축, 재축과 기 허가된 사항에 대한 수허가자 명의변경 등이 명시되어 있기도 하다. 그런데 위 고시에 할 수 있는 행위로 명시된 기존 건축물의 대수선 등과 기 허가된 사항에 대한 수허가자 명의변경 등은 모두 기존에 관할 관청으로부터 허가된 상태였던 점에 전제된 행위들이다. 예를 들어 개발행위허가 제한지역 지정 고시는 기허가 받은 건에 대한 수허가자 명의변경 등의 신고는 개발제한구역 내에서도 가능하도록 정하고 있는데 이를 건축과 관련지어 보면 이는 곧 기존에 건축을 허가받은 건축주로부터 그 허가 명의를 승계받은 양수인이 기존 건축허가의 내용 그대로 착공에 나아갈 수 있다는 것을 당연히 전제로 하는 것이다. 왜냐하면 어차피 착공조차 허용될 수 없는 건축허가에 있어서 그 수허가자 명의만 변경되는 것은 그 자체로 아무런 의미나 실익이 없기 때문이다. 즉, 기 허가받은 건에 대한 착공신고를 불허하는 내용의 이사건 처분은 위 고시의 내용과 논리적으로 모순될 수밖에 없다. 또한, 개발행위허가 제한지역 이내에서의 기존 건축물의 대수선, 용도변경, 개축, 재축 등의 행위를 허용하는 것은 기존에 허가되어 축조되어 있는 건축물의 종전 허가내용과 동일한 규모의 범위에서 건축이라는 사실행위는 허용하는 것이므로 위 고시 이전에 기 허가받은 내용과 동일하게 사실행위로서의 건축을 하는 것에 불과한 청구인의 이 사건 착공신고도 당연히 수리되어야 할 성질의 것이다. 결국, 개발행위허가 제한지역 지정 고시가 기 허가받은 내용에 따른 사실행위로서의 건축행위를 예외적으로 “라. 할 수 있는 행위”로서 허용하고 있는 이상, “다. 제한행위”로 정하고 있는 건축물의 건축이라 함은 무(無)의 상태에서 아예 새로운 내용의 건축허가 신청에 따른 신축을 가리킬 뿐 이미 허가 받은 내용과 동일한 내용의 착공행위로서의 건축은 위 제한행위에 포함되지 않는다고 제한적으로 해석하여야 마땅할 것이다. 5) 결론 가) 피청구인은 청구인에게 ○○시 고시 제2018-325호(2018. 6. 29.) 고시 전일까지 착공신고서를 제출했어야 한다면서 이 사건 처분의 근거법령으로 국토계획법 제63조를 제시하였다. 그러나 이 규정은 개발행위허가의 제한내용을 포괄적으로 정하고 있을 뿐 고시 전일까지 착공신고서를 제출하여야 하다는 처분사유의 근거규정이 될 수는 없고 또한 그와 같은 해석도 불가능하다. 즉 이 사건 처분은 아무런 법적 근거 없이 이루어진 것으로 그 하자가 건축법령의 중요 부분을 중대하게 위반하였고 객관적으로도 명백하므로 무효임이 분명하다. 나) 설령, 이 사건 처분의 하자가 객관적으로 명백하지는 않아 유효하다고 가정하더라도 피청구인은 착공기한 및 개발행위허가의 기간을 각 연장하여 청구인으로 하여금 개발행위허가에 따른 착공이 가능할 것이라는 공적인 견해표명을 하였음에도 불구하고 그러한 견해표명에 반하는 이 사건 제2처분을 함으로서 그 견해표명을 신뢰한 청구인의 신뢰이익을 침해한 것인바, 이는 신뢰보호의 원칙 및 평등의 원칙, 기타 법령 위반 등으로 위법·부당하여 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 처분의 근거가 된 국토계획법 제63조는 ○○시 고시 제2018-325호(2018. 6. 29.) 고시 전일까지 착공신고서를 제출하여야 한다는 처분사유의 근거가 될 수 없으므로 이 사건 처분은 부당하다고 주장하고, 착공기한을 연장하여 착공이 가능할 것이라는 공적 견해표명 이후 이 사건 제2처분을 함으로써 청구인의 신뢰이익을 침해하였다고 주장한다. 2) 이 사건 토지를 포함한 ○○시 △△동 일원은 2018. 6. 29. ○○시 고시 제2018-325호로 국토계획법 제63조 및 같은 법 시행령 제60조에 따라 개발행위허가 제한지역으로 지정되고, 「토지이용규제기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형도면이 고시되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023795"></img> 2) ○○시 고시 제2018-325호(2018. 6. 29.) 고시문 상 제한지역, 제한사유, 제한행위, 할 수 있는 행위, 제한기간을 명시하였으며, 제한기간은 고시일로부터 3년간, 제한행위는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등, 할 수 있는 행위는 기존 건축물의 대수선, 용도변경, 개축, 재축과 이미 허가받은 건에 대한 수허가자 명의변경 등 세부사항을 고시하였다. 따라서 피청구인은 청구인이 제출한 건축물의 신축 건에 대한 착공신고는 개발행위허가 제한지역 내에 제한행위에 해당하고 제한기간 내에 신청되어 이 사건 처분을 하였다. 3) 「건축법」 제14조제5항에 따라 신고일로부터 1년 이내에 공사에 착수하여야 하고, 정당한 사유가 있을 경우 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있도록 규정되어 있다. 따라서 착공신고 수리 가능 여부는 착공기한 연장 여부와 상관없이 「건축법」 및 관련 법령을 검토 후 판단하여야 함으로 청구인의 건축신고 건은 착공신고 전에 이미 개발행위 허가 제한행위에 해당되어 착공신고수리를 거부한 이 사건 처분은 적법한 처분이다. 4) 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 국토계획법 제63조를 근거로 개발행위허가 제한지역 지정 고시 이후에 접수된 착공신고에 대하여 관련법 협의를 거쳐 적법하게 처분하였으며, 청구인이 착공연기 신청 수리와 착공가능 여부를 연관지어 주장하는 것은 타당성이 없는바, 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014. 5. 28.> ⑤ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있다. <개정 2016. 1. 19., 2017. 4. 18.> 제21조(착공신고 등) ① 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. 다만, 제36조에 따라 건축물의 철거를 신고할 때 착공 예정일을 기재한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23.> ② 제1항에 따라 공사계획을 신고하거나 변경신고를 하는 경우 해당 공사감리자(제25조제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 공사시공자가 신고서에 함께 서명하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 본문에 따른 신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ④ 허가권자가 제3항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. <신설 2017. 4. 18.> ⑤ 건축주는 「건설산업기본법」 제41조를 위반하여 건축물의 공사를 하거나 하게 할 수 없다. <개정 2017. 4. 18.> ⑥ 제11조에 따라 허가를 받은 건축물의 건축주는 제1항에 따른 신고를 할 때에는 제15조제2항에 따른 각 계약서의 사본을 첨부하여야 한다. <개정 2017. 4. 18.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제63조(개발행위허가의 제한) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 지역으로서 도시ㆍ군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 지역에 대해서는 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 한 차례만 2년 이내의 기간 동안 개발행위허가의 제한을 연장할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2013. 7. 16.> 1. 녹지지역이나 계획관리지역으로서 수목이 집단적으로 자라고 있거나 조수류 등이 집단적으로 서식하고 있는 지역 또는 우량 농지 등으로 보전할 필요가 있는 지역 2. 개발행위로 인하여 주변의 환경ㆍ경관ㆍ미관ㆍ문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있는 지역 3. 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획이 결정될 경우 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역 4. 지구단위계획구역으로 지정된 지역 5. 기반시설부담구역으로 지정된 지역 ② 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따라 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역ㆍ제한사유ㆍ제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ③ 개발행위허가를 제한하기 위하여 제2항에 따라 개발행위허가 제한지역 등을 고시한 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 해당 지역에서 개발행위를 제한할 사유가 없어진 경우에는 그 제한기간이 끝나기 전이라도 지체 없이 개발행위허가의 제한을 해제하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해제지역 및 해제시기를 고시하여야 한다. <신설 2013. 7. 16.> ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 개발행위허가를 제한하거나 개발행위허가 제한을 연장 또는 해제하는 경우 그 지역의 지형도면 고시, 지정의 효력, 주민 의견 청취 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따른다. <신설 2019. 8. 20.> [전문개정 2009. 2. 6.] 제64조(도시ㆍ군계획시설 부지에서의 개발행위) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하는 그 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.> ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 2년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시ㆍ군계획시설 중 제85조에 따라 단계별 집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획(단계별 집행계획을 변경한 경우에는 최초의 단계별 집행계획을 말한다)에 포함되지 아니한 도시ㆍ군계획시설의 부지에 대하여는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 개발행위를 허가할 수 있다.<개정 2011. 4. 14.> 1. 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경 2. 도시ㆍ군계획시설의 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경 3. 건축물의 개축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(제56조제4항제2호에 해당하는 경우는 제외한다) ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제2항제1호 또는 제2호에 따라 가설건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가한 토지에서 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되는 경우에는 그 시행예정일 3개월 전까지 가설건축물이나 공작물 소유자의 부담으로 그 가설건축물이나 공작물의 철거 등 원상회복에 필요한 조치를 명하여야 한다. 다만, 원상회복이 필요하지 아니하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.> ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제3항에 따른 원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 아니하면 「행정대집행법」에 따른 행정대집행에 따라 원상회복을 할 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제60조(개발행위허가의 제한) ①법 제63조제1항의 규정에 의하여 개발행위허가를 제한하고자 하는 자가 국토교통부장관인 경우에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수인 경우에는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2008. 2. 29, 2013. 3. 23> ②법 제63조제1항의 규정에 의하여 개발행위허가를 제한하고자 하는 자가 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사인 경우에는 제1항의 규정에 의한 중앙도시계획위원회 또는 시ㆍ도도시계획위원회의 심의전에 미리 제한하고자 하는 지역을 관할하는 시장 또는 군수의 의견을 들어야 한다. <개정 2008. 2. 29, 2013. 3. 23> ③법 제63조제2항에 따른 개발행위허가의 제한 및 같은 조 제3항 후단에 따른 개발행위허가의 제한 해제에 관한 고시는 국토교통부장관이 하는 경우에는 관보에, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수가 하는 경우에는 당해 지방자치단체의 공보에 게재하는 방법에 의한다.<개정 2008. 2. 29, 2013. 3. 23, 2014. 1. 14> ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제3항에 따라 고시한 내용을 해당 기관의 인터넷 홈페이지에도 게재하여야 한다. <신설 2016. 11. 1> 제61조(도시ㆍ군계획시설부지에서의 개발행위) 법 제64조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.<개정 2009. 7. 7, 2012. 4. 10, 2013. 6. 11, 2015. 6. 15> 1. 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시ㆍ군계획시설이 결정되어 있고, 그 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물 또는 공작물을 그 도시ㆍ군계획시설인 건축물 또는 공작물의 부지에 설치하는 경우 2. 도시ㆍ군계획시설과 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설을 같은 건축물안에 설치한 경우(법률 제6243호 도시계획법개정법률에 의하여 개정되기 전에 설치한 경우를 말한다)로서 법 제88조의 규정에 의한 실시계획인가를 받아 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 건폐율이 증가하지 아니하는 범위 안에서 당해 건축물을 증축 또는 대수선하여 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설을 설치하는 경우 나. 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위 안에서 도시ㆍ군계획시설을 도시ㆍ군계획시설이 아닌 시설로 변경하는 경우 3. 「도로법」등 도시ㆍ군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 의하여 점용허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치하는 경우 4. 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신ㆍ재생에너지 설비 중 태양에너지 설비 또는 연료전지 설비를 설치하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축신고 통보서, ○○시 고시 제2018-325호(2018. 6. 29.) 고시문, 이 사건 제1처분서, 이 사건 제2처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인이 피청구인에게 한 ○○시 □□면 △△리 62-5에 단독주택 신축(건축면적 155.45㎡ 연면적 149.74㎡)을 위한 건축신고가 2018. 6. 19. 수리되었고, 청구인은 같은 해 7. 10. 피청구인에게 착공신고서를 제출하였다. 나) 피청구인은 2018. 7. 10. 이 사건 토지가 ○○시 고시 제2018-325호(2018. 6. 29.)로 국토계획법 제63조 및 같은 법 시행령 제60조에 따른 개발행위허가 제한지역으로 지정되고, 「토지이용규제기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형도면이 고시된 지역이므로 건축물의 건축을 위해서는 위 고시 전일까지 착공신고서를 제출하여야 한다는 사유로 착공신고수리 거부처분을 하였다. 다) 청구인은 2019. 3. 5. 착공연기 신청이 수리되자 다시 같은 해 10. 7. 피청구인에게 착공신고서를 제출하였고, 이에 피청구인은 같은 해 10. 21. 이 사건 제1처분 사유와 같은 사유로 착공신고수리 거부처분을 하였다. 라) 한편, ○○시장은 2018. 6. 29. ○○시 고시 제2018-325호로 계획적·체계적인 도시계획 수립을 도모하기 위해 2035년 ○○도시기본계획이 수립 중에 있는바, 관련 계획이 결정될 경우 개발행위허가 기준이 크게 달라질 것으로 예상됨에 따라 이 사건 토지를 포함한 ○○시 △△동 일원을 국토계획법 제63조 및 같은 법 시행령 제60조에 근거하여 개발행위허가 제한지역으로 지정하고, 「토지이용규제기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형도면을 고시하면서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 죽목의 벌채 및 식재, 토지분할, 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 등을 제한하고, 그 제한기간은 고시일로부터 3년간으로 고시하였다. 2) 「건축법」 제14조제5항 및 제21조제1항에 따르면 건축신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어지고, 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있으며, 건축신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. 국토계획법 제63조제1항제3호 및 제2항에 따르면 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 그 도시ㆍ군기본계획이나 도시ㆍ군관리계획이 결정될 경우 용도지역ㆍ용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역으로서 도시ㆍ군관리계획상 특히 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 한 차례만 3년 이내의 기간 동안 개발행위허가를 제한할 수 있고, 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수가 개발행위허가를 제한하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한지역ㆍ제한사유ㆍ제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분의 근거법령으로 국토계획법 제63조를 제시하였으나, 이 규정은 개발행위허가의 제한내용을 포괄적으로 정하고 있을 뿐 고시 전일까지 착공신고서를 제출하여야 한다는 처분사유의 근거규정이 될 수 없으므로 이 사건 처분은 아무런 법적 근거 없이 이루어진 것으로 그 하자가 중대하고 명백하므로 무효라고 주장한다. 그리고 예비적으로 이 사건 처분의 하자가 객관적으로 명백하지 않아 유효하다고 가정하더라도 피청구인이 착공기한 및 개발행위허가의 기간을 각 연장하여 청구인으로 하여금 개발행위허가에 따른 착공이 가능할 것이라는 공적인 견해표명을 하였음에도 불구하고 그러한 견해표명에 반하는 이 사건 제2처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 청구인의 신뢰이익을 침해하였는바, 이는 신뢰보호의 원칙에 반한 위법한 처분이므로 취소되어져야 한다고 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 이 사건 토지를 포함한 ○○시 △△동 일원은 2018. 6. 29. ○○시 고시 제2018-325호로 국토계획법 제63조 및 같은 법 시행령 제60조에 따른 개발행위허가 제한지역으로 지정되고, 「토지이용규제기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 지형도면이 고시된 지역이므로 청구인이 제출한 착공신고는 개발행위허가 제한지역 내 제한행위에 해당하여 이 사건 처분을 한 것이므로 적법하고, 착공기한 및 개발행위허가 기간을 각 연장한 것은 관련 법령에서 정한 바에 따른 것일 뿐 이를 착공 가능 여부와 연관할 수 없으므로 청구인의 예비적 청구는 이유가 없다고 주장한다. 살피건대, 국토계획법 제53조제1항에 따르면 개발행위란 건축물의 건축 등을 의미하고, ○○시는 같은 법 제63조제1항제3호 및 제2항에 따라 이 사건 토지 등에 관하여 개발행위허가를 제한하는 고시를 하였는바, 그렇다면 청구인이 제출한 건축물의 건축을 위한 착공신고는 개발행위허가 제한지역 내 제한행위에 해당하여 위 법률에 따라 피청구인이 청구인의 착공신고 수리를 거부한 이 사건 처분은 적법하다. 또한, 청구인은 개발행위허가 제한지역 지정 고시 전일까지 착공신고서를 제출하여야 한다는 처분사유의 근거규정이 없다고 주장하나, 착공신고의 수리 여부는 개발행위에 관한 처분이고 고시에서 규정한 제한행위에 대한 것이므로 위 법률 및 고시가 그 근거규정이 되므로 청구인의 위와 같은 주장은 이유가 없다. 다음으로 청구인은 이 사건 제2처분에 관하여 신뢰보호의 원칙을 주장하고 있으나, 이미 이 사건 제1처분에 의하여 위 법률 및 고시에 따라 착공신고 수리가 거부될 수 있다는 사실을 알고 있었고, 비록 착공기한 및 개발행위허가 기간이 연장된 사실이 있다고 하더라도 이는 개발행위허가의 제한이 해제되는 등 사유가 발생되어 착공 및 개발행위가 가능해질 때를 대비한 것으로 보이는 등 청구인에게 보호할 만한 신뢰가 존재한다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.