건축법위반 시정명령 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 12. 26. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 000번지 중 000㎡(이후 ○○리 000-1번지로 분할, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 도로지정(○○시 공고 제20○○-○○호) 받아 ○○리 000번지 소재 건축물의 건축허가를 받은 자이다. 이후 청구인은 도로로 지정된 이 사건 토지 입구에 철제대문(이하 ‘이 사건 공작물’이라 한다)을 설치하였다. 피청구인은 2023. 12. 5. 청구인이 이 사건 공작물 위에 철제구조물(이하 ‘이 사건 구조물’이라 한다)을 추가 설치한 사실을 적발하고 「건축법」 제83조를 위반하여 2미터 이상의 담장에 해당하는 이 사건 구조물에 대한 축조신고를 하지 않았다는 이유로 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. “건축물”이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2014. 1. 14.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2019. 4. 23., 2019. 4. 30.> 제83조(옹벽 등의 공작물에의 준용) ① 대지를 조성하기 위한 옹벽, 굴뚝, 광고탑, 고가수조(高架水槽), 지하 대피호, 그 밖에 이와 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 공작물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2014. 1. 14.> 【건축법 시행령】 제12조(허가ㆍ신고사항의 변경 등) ② 법 제16조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경”이란 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ대수선 또는 용도변경에 해당하지 아니하는 변경을 말한다. <개정 2012. 12. 12.> 제118조(옹벽 등의 공작물에의 준용) ① 법 제83조제1항에 따라 공작물을 축조(건축물과 분리하여 축조하는 것을 말한다. 이하 이 조에서 같다)할 때 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 해야 하는 공작물은 다음 각 호와 같다. <개정 2014. 10. 14., 2016. 1. 19., 2020. 12. 15.> 5. 높이 2미터를 넘는 옹벽 또는 담장 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 도로지정 공고문, 이행강제금 부과계고서, 이행강제금 부과 처분서, 건축법 위반에 따른 고발 의뢰서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 도로로 지정된 이 사건 토지 입구에 설치된 대문인 이 사건 공작물(철제)을 설치하였다. 나) 피청구인은 2023. 12. 5. 청구인이 아래와 같이 이 사건 공작물에 이 사건 구조물을 추가 설치한 사실을 적발하여 이 사건 처분을 하였다. < “이 사건 위반건축물 현황”사진 삭제 > 다) 한편, 피청구인은 이 사건 처분에도 청구인이 원상복구를 하지 않자 2024. 2. 22. 이행강제금 부과 전 계고 후 같은 해 4. 8. 위반건축물에 대한 이행강제금을 부과하였고, 같은 해 3. 27. ○○경찰서장에게 청구인을 고발하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 「건축법」 제83조제1항은 ‘대지를 조성하기 위한 옹벽, 굴뚝, 광고탑, 고가수조, 지하 대피호, 그 밖에 이와 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 공작물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다.’라고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제118조제1항은 ‘「건축법」 제83조제1항에 따라 공작물을 축조(건축물과 분리하여 축조하는 것을 말한다)할 때 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 하는 공작물은 다음 각 호와 같다.’라고 규정하면서 제5호에서 ‘높이 2미터를 넘는 옹벽 또는 담장’을 신고 대상 공작물로 규정하고 있다. 피청구인은 이 사건 처분서에서 청구인이 공작물(담장)을 축조하면서 신고를 득하지 아니하고 무단 건립하였다는 이유로 「건축법」 제83조를 근거로 시정명령을 하였는바, 청구인이 축조한 이 사건 구조물이 같은 법 제83조, 같은 법 시행령 제118조제1항 제5호에서 규정하는 신고 대상 공작물인지 살펴본다. 「건축법」은 규율 대상이 되는 ‘담장’의 의미에 관한 규정을 두고 있지 않다. 법령에서 쓰인 용어에 관해 정의 규정이 없는 경우 원칙적으로 사전적인 정의 등 일반적으로 받아들여진 의미에 따라야 한다(대법원 2017. 12. 21. 선고 2015도8335 전원합의체 판결 참조). 국립국어원의 표준국어대사전은 담장을 ‘집이나 일정한 공간을 둘러막기 위하여 흙, 돌, 벽돌 따위로 쌓아 올린 것’으로 정의하고 있다. 국어학적 의미에서 ‘담장’에는 일정한 공간을 외부와 나누기 위하여 둘레를 둘러 가며 막는다는 의미가 내포되어 있다. 위와 같은 건축법령의 문언과 취지, 특히 「건축법」 제83조제1항이 ‘그 밖에 이와 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 공작물’이라고 규정한 점에 비추어 보면, 「건축법」상 건축물이 아님에도 신고의 대상이 되는 공작물은 ‘대통령령으로 정하는 공작물’에 한정된다고 보아야 하고, 같은 법 시행령 제118조제1항제5호가 ‘높이 2미터를 넘는 옹벽 또는 담장’이라고만 규정할 뿐 ‘그 밖에 이와 비슷한 것’을 규정하지 아니한 이상 위 규정에 따른 신고의 대상은 ‘옹벽 또는 담장’만이 해당한다고 봄이 타당하다. 즉 「건축법」은 건축물의 대지, 구조 및 용도 등을 정하여 궁극적으로 건축물의 안전 또는 기능 등을 향상시키는 것을 입법목적으로 하는 법률인 점, 같은 법은 신고 의무가 있는 옹벽 등에 대해 제111조 이하에서 신고 의무 위반의 경우에 대한 벌칙을 규정하고 있는데 벌칙 규정은 해석에 있어서 엄격함을 요하고 유추 또는 확대해석은 허용되지 아니하는 것인 점 등에 비추어 보면, 이 사건 구조물 중 피청구인이 특정한 상단‘ㅡ’부분은 일정한 공간을 외부와 구분하기 위해 둘레를 둘러가며 막는 ‘담장’으로 유추 또는 확대해석하기 어렵고 이를 담장에 포함된다고 해석하는 것은 앞서 본 엄격 해석 원칙에 어긋나므로 피청구인이 같은 법 제83조제1항, 같은 법 시행령 제118조제1항제5호 담장에 해당되지 아니함에도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 하자가 중대·명백하여 효력이 없다 할 것이다. 또한 피청구인은 청구인이 「건축법」 제83조제1항을 위반하였음을 전제로 청구인에게 2024. 1. 15. 같은 법 제79조에 따라 자진 원상복구를 요청하는 건축법 위반행위 시정촉구를 하였고, 같은 해 2. 22. 같은 법 제80조에 따른 이행강제금부과 계고, 같은 해 3. 27. 같은 법 제111조에 근거하여 포천경찰서에 고발의뢰 및 같은 해 4. 8. 이행강제금을 부과한 사실이 인정된다. 위와 같이 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 선행처분과 후행처분이 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 경우, 선행처분이 하자가 있는 위법한 처분이라면 선행처분을 전제로 하여 행하여진 후행처분도 선행처분과 같은 하자가 있는 위법한 처분으로 보아 항고소송으로 취소를 청구할 수 있는데(대법원 1993. 2. 9. 선고 92누4567 판결, 대법원 1996. 2. 9. 선고 95누12507 판결, 대법원 2013. 6. 13. 선고 2012두26449 판결 등 참조), 앞서 본 「건축법」 위반 건축물의 철거 등에 관한 시정명령과 이행강제금의 부과는 동일한 행정목적을 달성하거나 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 경우에 해당하므로, 피청구인의 선행처분인 시정명령이 하자가 있는 위법한 처분이라면 후행처분인 이행강제금 부과처분도 선행처분인 시정명령과 같은 하자가 있는 위법한 처분이라 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.