건축법 위반 이행강제금부과처분 무효확인 청구등

1. 사건개요 청구인은 남양주시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○번지 소재 공장 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자로, 피청구인은 이 사건 건물의 주차장 144.4㎡가 철골조 창고로 증축되고, 철구조 공작물(계단) 5㎡가 무단으로 설치된 것을 적발하여 2014. 12. 24.과 2015. 2. 23. 청구인에게 원상복구 시정명령을 하였으나, 이에 대한 이행이 없자 같은 해 4. 8. 건축법 위반 계고통지 및 이행강제금 16,857,500원 부과예고를 하였으며, 같은 해 5. 4. 이행강제금 부과예고 통지를 하였으나, 이에 대한 이행이 없자 2015. 7. 7. 「건축법」 제80조에 따라 이 사건 건물의 무단증축 부분에 대하여 이행강제금 16,857,500원을 부과하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 경기도 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○ 지상에 작업장(주차 공간)과 계단을 무단증축하고, 공작물인 화물인양기(화물용엘리베이터)를 무단 설치하여 「건축법」 제11조 및 제83조를 위반한 것이라는 이유로 같은 법 제80조에 따라 2015. 7. 6. 청구인에게 금 16,857,500원의 이행강제금 부과처분을 하였다. 결론적으로 청구인은 이 사건 불법건축물을 건축하거나 증축한 사실이 없다. 청구인은 이미 존재하는 건물을 2007. 8. 23. 경매절차(의정부지방법원 2006 타경 51655)를 통하여 소유권을 취득하였고, 이러한 사실은 부동산등기부등본에도 명백하나 나타나있다. 2) 그런데 청구인이 취득한 건축물 뒤편에 일부에 불법사항이 존재한다는 피청구인측 담당직원(풍양출장소 담당 임영빈, 윤송준)의 지시에 따라 그동안 청구인은 건물 뒤편의 건축물과 1층 중앙의 주차장에 대하여 모두 철거하여 원상복구를 하고, 2012. 7. 20. 이행강제금 20,251,000원까지 모두 납부 하였다. 그런데 그 후에도 계속적인 민원으로 피청구인 주차과에서 2차례나 나와서 주차선을 요구하였다. 이에 청구인은 이곳 주민 ○○○씨와 함께 피청구인이 요구하는 대로 주차선을 만들었고 피청구인 담당직원은 현장에 나와 확인을 한 후 정상적으로 잘 하였다고 확인까지 하고 돌아갔다. 그런데 이번에는 피청구인측 건축과에서 나와서 주차장을 증축하였다고 하기에, 피청구인 풍양출장소에서 이 곳 동네주민들과 함께 여러 차례에 걸쳐 주차장 증축인지 아닌지를 판단하기 위하여, 건물 준공 당시의 도면과 사진에 대한 정보공개를 요구하였다. 그런데 피청구인은 도면과 사진이 없다기에 정식으로 서면으로 정보공개를 요구하였는데 20여일 후 관련정보가 없다는 공문을 보내왔다. 그러나 이들 서류는 준영구 보관 서류인 것으로 알고 있는데 이러한 답변은 이해하기 어렵다. 한편, 동네 주민과 대동할 당시 피청구인측 담당직원은 청구인에게 주차장 출입문을 오픈하라고 하기에, 청구인은 주차장을 오픈하고 영구적으로 주차장 문을 사용하지 않기 위하여 2015. 6. 30. 양쪽 출입문을 전기 용접까지 해버려 완전 개방하고 문도 없어진 상태이다. 3) 「건축법」에 문외한인 청구인은 영문도 모르고 경매로 건물을 취득한 후 피청구인 담당공무원이 지시하는 대로 모든 원상복구를 마친 상태이다. 그런데 2013년경 청구인이 「건축법」을 위반하여 증축 등을 하였다고 하면서 이 사건 이행강제금을 부과한 것이다. 앞서 살펴본 바와 같이 청구인은 공식적인 법원의 경매절차를 통해서 적법하게 건물을 취득한 후 피청구인 담당공무원이 지시하는 대로 이 사건 건물을 원상복구하였다. 그리고 2013년경에는 피청구인이 지적하는 것처럼 공작물을 증개축한 사실이 전혀 없다. 그런데 피청구인은 도면과 사진이 없다면서 청구인이 마치 2013년경 「건축법」을 위반하여 증축 등을 하였다는 이유로 이 사건 처분한 것으로, 주위적으로 명백하게 하자 있는 무효인 행정행위이거나, 가사 당연무효가 아니라도 위법한 행정행위로서 마땅히 취소되어야 한다. 4) 이 사건 건축물 중 피청구인이 지적하는 주차장 부분은 2013년도에 증축한 사실이 전혀 없고, 감정을 해보아도 알겠지만 준공 이후에 증축될 수 없는 구조이기 때문에, 아주 오래 전에 이미 적법하게 준공을 받은 종전 건물이며, 청구인이 한 것이라고는 그 동안 피청구인측 주차과에서 요구하는 대로 주차선을 만들고, 그 후 피청구인측 건축과에서 지시하는 대로 주차장 출입문을 오픈하고 문을 없애버린 것이 전부이다. 그런데 이것을 가지고 2013년경 청구인이 공작물을 증축했다며 이행강제금을 부과한 것은 중대하고 명백한 하자 있는 행정처분이거나 위법한 행정처분인 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2015. 6.경 청구인 소유의 위반건축물에 대하여 확인조치민원이 접수됨에 따라 현장 확인을 하였고, 확인 결과「건축법」제11조를 위반한 사항이 인정되어 같은 법 제79조 및 제80조에 의거 시정명령(1차, 2차) 및 계고를 하고, 청구인이 시정명령(1차, 2차) 및 계고를 받아 위법사항임을 인지하였음에도 시정하지 않자 피청구인은 2015. 7. 7. 청구인에게 이행강제금 부과 사전통지 후 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 2007년경 경매절차를 통하여 이 사건 건축물의 소유권을 취득하였으며, 적법하게 허가를 득하여 사용승인을 득한 건축물에 대하여 이행강제금을 부과한 것은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 3) 청구인은 경매로 이 사건 건물을 취득하여 불법건축 행위자가 아니라고 주장하고 있으나, 「건축법」 제79조에 따라 건축물의 관리자 및 점유자인 청구인에게 관리 책임이 있는 것이고, 청구인은 2012. 7. 20. 같은 번지에서 「건축법」 제11조 위반으로 부과된 이행강제금 20,251,000원을 납부한 사실은 스스로 「건축법」 위반을 인정한 것이다. 청구인이 소유 및 관리하고 있는 이 사건 건물은 건축물대장상 주구조가 철골조로 지상1층 318.24㎡, 지상2층 458.64㎡로 연면적 776.88㎡로서 1996. 11. 26. 건축허가를 득하고 1997. 11. 18. 사용승인된 건축물인데, 1층 평면도에도 주차장이 140.4㎡로 표기되어 있으나 청구인은 이를 주차장으로 사용하지 않고 경량판넬로 출입구를 설치하여 창고 및 작업장으로 사용하였다. 이는 「건축법」 제11조(건축허가)를 위반한 것으로 무단 증축에 해당하고 피청구인은 「건축법」 제79조 및 제80조에 의거하여 이 사건 처분을 한 것이다. 4) 청구인은 2015. 6. 30. 양쪽 출입문을 완전히 개방하고 철거했다고 주장하나, 피청구인이 2015. 6. 3.과 2015. 9. 1.에 2회에 걸쳐 현장을 확인한 결과 주차장이 아닌 창고 및 작업장으로 사용하고 있음을 확인 하였다. 따라서 청구인이 출입문을 철거하였더라도 주차를 할 수 있는 공간이 없어 원상 복구한 것으로 볼 수 없다. 또한 피청구인은 청구인에게 4회(시정명령, 계고, 사전통지, 이행강제금 부과)의 행정처분 과정에서 상당한 기간을 부여하였고 「행정절차법」에 따라 청구인이 문의사항이나 의견을 제출 할 수 있도록 고지하여 의견을 제출할 기회가 있었음에도 불구하고, 청구인은 행정 처분에 대한 의견을 한 번도 제출하지 않았다. 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 청구는 이유 없고 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】[시행 2015.6.4.] [법률 제12738호, 2014.6.3., 타법개정] 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> 제49조(건축물의 피난시설 및 용도제한 등) ① 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물과 그 대지에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 복도, 계단, 출입구, 그 밖의 피난시설과 소화전(消火栓), 저수조(貯水槽), 그 밖의 소화설비 및 대지 안의 피난과 소화에 필요한 통로를 설치하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ② 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물의 안전ㆍ위생 및 방화(防火) 등을 위하여 필요한 용도 및 구조의 제한, 방화구획(防火區劃), 화장실의 구조, 계단ㆍ출입구, 거실의 반자 높이, 거실의 채광ㆍ환기와 바닥의 방습 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> ③ 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물에 대하여 가구ㆍ세대 등 간 소음 방지를 위하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 경계벽 및 바닥을 설치하여야 한다. <신설 2014.5.28.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가·면허·인가·등록·지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014.5.28.> ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014.5.28.> ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> 【건축법 시행령】[시행 2015.7.7.] [대통령령 제26384호, 2015.7.6., 일부개정] 제2조(정의)이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.7.16., 2010.2.18., 2011.12.8., 2011.12.30., 2013.3.23., 2014.11.11., 2014.11.28.> 1. "신축"이란 건축물이 없는 대지(기존 건축물이 철거되거나 멸실된 대지를 포함한다)에 새로 건축물을 축조(築造)하는 것[부속건축물만 있는 대지에 새로 주된 건축물을 축조하는 것을 포함하되, 개축(改築) 또는 재축(再築)하는 것은 제외한다]을 말한다. 2. "증축"이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다. 3. "개축"이란 기존 건축물의 전부 또는 일부[내력벽·기둥·보·지붕틀(제16호에 따른 한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다) 중 셋 이상이 포함되는 경우를 말한다]를 철거하고 그 대지에 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조하는 것을 말한다. 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2011.12.30.> 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270283"></img> 제119조(면적 등의 산정방법) ① 법 제84조에 따라 건축물의 면적·높이 및 층수 등은 다음 각 호의 방법에 따라 산정한다. <개정 2009.6.30., 2009.7.16., 2010.2.18., 2011.4.4., 2011.6.29., 2011.12.8., 2011.12.30., 2012.4.10., 2012.12.12., 2013.3.23., 2013.11.20., 2014.11.28., 2015.4.24.> 2. 건축면적: 건축물의 외벽(외벽이 없는 경우에는 외곽 부분의 기둥을 말한다. 이하 이 호에서 같다)의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 목에서 정하는 기준에 따라 산정한다. 3. 바닥면적: 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 각 목에서 정하는 바에 따른다. 다. 필로티나 그 밖에 이와 비슷한 구조(벽면적의 2분의 1 이상이 그 층의 바닥면에서 위층 바닥 아래면까지 공간으로 된 것만 해당한다)의 부분은 그 부분이 공중의 통행이나 차량의 통행 또는 주차에 전용되는 경우와 공동주택의 경우에는 바닥면적에 산입하지 아니한다. 4. 연면적: 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계로 하되, 용적률을 산정할 때에는 다음 각 목에 해당하는 면적은 제외한다. 나. 지상층의 주차용(해당 건축물의 부속용도인 경우만 해당한다)으로 쓰는 면적 【구 건축법 시행령】[시행 1996.6.30.] [대통령령 제15096호, 1996.6.29., 타법개정 제119조 (면적·높이등의 산정방법) ① 법 제73조의 규정에 의하여 건축물의 면적·높이 및 층수등은 다음 각호의 방법에 의하여 산정한다. <개정 1993·8·9, 1994·12·23, 1995·12·30> 3. 바닥면적 : 건축물의 각층 또는 그 일부로서 벽·기둥 기타 이와 유사한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한다. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 경우에는 각목이 규정하는 바에 의한다. 라. 피로티 기타 이와 유사한 구조의 부분은 당해 부분이 공중의 통행 또는 차량의 주차에 전용되는 경우와 공동주택의 경우에는 이를 바닥면적에 산입하지 아니한다. 【2015년 건물 시가표준액 조정기준】 1. 건물시가표준액 산출체계 가. 산출체계도 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270285"></img> 나. 산출요령 1) 건물에 대한 시가표준액은 소득세법 제99조 제1항 제1호 나목의 규정에 의하여 산정·고시하는 건물신축가격기준액(2015년은 650,000원/㎡)에 구조별, 용도별, 위치별 지수와 경과년수별 잔가율을 곱하여 1㎡당 금액을 산출한다. 2) 산출한 ㎡당 금액(A×B×…×E)에서 1,000원 미만 숫자는 절사한다. 다만, 1㎡당 금액이 1,000원미만일 때는 1,000원으로 한다. 3) 내용년수가 경과된 건물은 최종년도의 잔가율을 적용한다. 4)가감산특례에 해당하는 건물에 대하여는 산출가액{A×B×…×면적(㎡)}에 일정률을 가감한 가액을 시가표준액으로 한다. 2. 적용지수 가. 구조지수의 적용 ≪ 구조지수 ≫ <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270287"></img> 나. 용도지수의 적용 ≪ 용도지수 ≫ <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270279"></img> 다. 위치지수의 적용 ≪ 위치지수 ≫ (단위:천 원/㎡) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270281"></img> 3. 경과년수별 잔가율 ≪ 경과년수별 잔가율 ≫ <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270277"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서와 답변서, 건축법 위반 이행강제금 부과 (2010.12.20.), 건축법위반 시정명령 및 이행강제금 부과 예고 알림(2012. 10. 10.), 건축법위반 건축물에 대한 이행강제금 부과 사전통지 알림(2012. 12. 24.), 출장결과보고(2013. 2. 19. 건축법 위반 상태 원상회복 확인), 건축법 위반건축물 시정명령 알림(2014. 12. 24.), 건축법 위반 시정명령 2차 알림(2015. 2. 23.), 건축법 위반건축물 계고 및 이행강제금부과 예고 알림(2015. 4. 8.), 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 건물은 1996. 11. 26. 청구외 ○○○가 건축허가를 받아 1997. 11. 18. 피청구인으로부터 사용승인을 받았다. 나) 일반건축물대장상 이 사건 건물의 1층 면적은 318.24㎡, 2층 면적은 458.64㎡로 연면적이 776.88㎡이고(구조 : 일반철골조, 용도 : 일반공장), 지상 1층의 주차장 140.4㎡는 「건축법 시행령」 제119조에 따라 바닥면적 및 연면적에서 제외되었다. 다) 청구인은 이 사건 건축물을 2007. 8. 23. 임의경매로 소유권을 취득하였다. 라) 피청구인은 이 사건 건축물의 주차장 140.4㎡와 숙소 112.32㎡, 창고 175.48㎡, 옥외계단 26.88㎡ 총 455.08㎡가 무단으로 증축된 것을 적발하여 2010. 12. 20. 이 사건 처분 전 이행강제금 20,251,060원 부과처분을 하였고, 청구인은 이를 납부하였다. 마) 이후, 피청구인은 2012. 10. 8.에도 이 사건 건물의 위법사항이 시정되지 않았음을 재차 적발하여, 청구인에게 2012. 10. 10. 건축법 위반 시정명령 및 이행강제금 부과예고, 같은 해 11. 14. 건축법 위반 이행강제금 부과예고 및 계고하였으나, 청구인의 시정이 없자 같은 해 12. 24. 아래와 같이 이행강제금 부과 사전 통지를 하였다. - 아 래 - <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270275"></img> 바) 청구인은 위 이행강제금 부과 사전 통지를 받고, 숙소 112.32㎡와 창고 175.48㎡, 옥외계단 26.88㎡는 철거하였고, 1층 주차장 140.4㎡의 전면부 및 배면부의 경량판넬은 철거하지 않고 그 내부를 주차장으로 사용할 수 있도록 집기를 치워 복구 하였으며, 피청구인측 담당공무원은 2013. 2. 18. 이 사건 건물을 방문하여 위 원상복구 사항을 확인하였다. 이후 피청구인은 내부적으로 이행강제금 부과처분의 절차 진행을 중단하고, 이 사건 건물의 일반건축물대장에 기재된 위반사항 기록을 삭제하였다. 사) 이후, 피청구인은 2014. 12. 24.에 이 사건 건물의 주차장 140.4㎡가(처분서의 주차장 면적 144.4㎡는 오기로 보임) 증축되어 작업장 내지 창고로 사용되고, 철구조 공작물(계단) 5㎡가 설치된 것을 적발하여 건축법 위반건축물 시정명령을 하였고, 이에 대한 시정이 없자 2015. 2. 23. 다시 시정명령을 하였다. 아) 피청구인은 위 시정명령에 대하여 이행이 없자 2015. 4. 8. 건축법 위반건축물 계고와 더불어 원상복구 미이행시 이행강제금 16,857,500원이 부과됨을 예고하였고, 같은 해 5. 4. 이행강제금 부과 사전통지를 하였다. 자) 피청구인은 위 이행강제금 부과예고에 청구인의 이행이 없자 2015. 7. 7. 「건축법」 제80조에 따라 이 사건 건물의 무단증축 부분에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 피청구인이 청구인에게 부과한 이 사건 이행강제금 산출기초는 아래와 같다. - 아 래 - 위반내용 : 무단증축 및 공작물 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270289"></img> 이행강제금 산출내역 : 건물시가과세표준액 × 위반면적 × 부과율 - 주차장→창고 : 233,000원/㎡ × 144.4㎡ × 50/100 = 16,822,600원 - 계단 설치 : 233,000원/㎡ × 5.0㎡ × 3/100 = 34,900원 - 부과 총액 : 16,857,500원 2) 「건축법」 제11조제1항, 제79조 제1항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제80조에서 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행 기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 건축물이 「건축법」 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하를 이행강제금으로 부과하고, 그 이외의 경우에는「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있으며, 「건축법 시행령」 제115조의2 별표15 이행강제금 산정기준에서 피난시설 등이 법령등의 기준에 적합하지 아니한 건축물은 시가표준액의 100분의 3에 해당하는 금액의 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 한편, 「건축법 시행령」 제2조에서는 "증축"이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것으로 규정하고 있고, 같은 시행령 제119조에서 ‘바닥면적’은 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하고, 다만 필로티나 그 밖에 이와 비슷한 구조(벽면적의 2분의 1 이상이 그 층의 바닥면에서 위층 바닥 아래면까지 공간으로 된 것만 해당한다)의 부분은 그 부분이 공중의 통행이나 차량의 통행 또는 주차에 전용되는 경우 바닥면적에 산입하지 아니하고, ‘연면적’을 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계로 규정하고 있다. 3) 청구인은 2007. 8. 23. 임의경매로 이 사건 건물을 취득하고, 2013년경 피청구인의 요구대로 건축법 위반사항에 대하여 원상복구한 이후 불법 증축을 한 사실이 없음에도, 피청구인이 이 사건 건물의 주차장을 창고로 증축하였다고 이 사건 처분한 것은 당연무효이거나 위법한 처분으로 취소되어야 한다고 주장한다. 가) 서울행정법원은 건축법 시행령 제2조 제1항 제2호 에 따르면 '증축'은 기존건축물이 있는 대지 안에서 건축물의 건축면적ㆍ연면적ㆍ층수 또는 높이를 증가시키는 것인데, 이 때 연면적이라 함은 하나의 건축물의 각층의 바닥면적의 합계이고( 같은 법 시행령 제119조 제1항 제4호 ) 바닥면적은 건축물의 각층 또는 그 일부로서 벽ㆍ기둥 기타 이와 유사한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하되(같은 항 제3호 본문) 피로티 기타 이와 유사한 구조(벽면적의 1분의 1이상이 당해층의 바닥면에서 위측 바닥아래면까지 공간으로 된 것에 한한다)의 부분은 당해 부분이 공중의 통행 또는 차량의 통행ㆍ주차에 전용되는 경우에는 이를 바닥면적에 산입하지 아니하는바(같은 호 단서 라목), 피로티 기타 이와 유사한 구조의 부분으로서 차량의 통행ㆍ주차에 전용되어 바닥면적에 산입되지 아니한 부분을 방실로 개조한 경우에는 그 부분만큼 바닥면적이 증가되어 연면적 또한 증가한 것이 되므로 위 시행령 조항에 정한 증축에 해당한다(서울행정법원 2009. 7. 29. 선고 2009구합11621 판결)고 판시하고 있다. 피청구인이 2015. 9. 1. 현장을 확인하고 작성한 위법행위 조사서에 따르면, 이 사건 건물의 주차장 140.4㎡에는 앞뒤로 철제 판넬로 벽체와 문이 설치되어 있고 그 내부 공간을 작업장 내지 창고용도로 사용하고 있었음을 확인할 수 있다. 「건축법 시행령」 제119조에서 ‘바닥면적’은 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하고, 다만 필로티나 그 밖에 이와 비슷한 구조(벽면적의 2분의 1 이상이 그 층의 바닥면에서 위층 바닥 아래면까지 공간으로 된 것만 해당한다)의 부분은 그 부분이 공중의 통행이나 차량의 통행 또는 주차에 전용되는 경우에 바닥면적에 산입하지 아니한다고 규정하고 있다. 이 사건 건물의 주차장 140㎡ 부분은 구조상 벽체와 문을 설치해 두고 있어 필로티나 그 밖에 이와 비슷한 구조로 보기 어렵고, 용도상 주차장이 아닌 창고 내지 작업장으로 사용하고 있어, 그 부분만큼 바닥면적과 연면적이 증가한 것으로 봄이 상당하므로, 이 사건 건물의 주차장 부분을 「건축법」 제11조에 따른 허가 없이 증축된 것으로 본 피청구인의 판단은 적법하다. 한편, 대법원은 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다고(대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 등 참조) 판시하고 있는데, 앞서 살펴본 사실관계에 비추어 이 사건 처분에 중대하고 명백한 하자가 있다고 보이지 않으므로 이 사건 처분이 당연무효라는 청구인의 주장은 인정하기 어렵다. 나) 청구인은 이 사건 건물의 무단증축의 행위자가 아니라고 주장한다. 살피건대, 「건축법」 제79조 및 제80조에서 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건 건물이 무단으로 증축되었다면 피청구인은 허가권자로서 이 사건 건물의 소유자인 청구인에게 원상복구를 명할 수 있고, 건축주등이 이를 이행하지 않을 경우 피청구인은 당연히 이행강제금을 부과할 수 있는 것이다. 다) 다만, 청구인이 이 사건 처분을 하면서 주차장의 면적을 144.4㎡로 산출하였는데, 건축물대장상 주차장의 면적은 140.4㎡이므로, 이를 적용하여 다시 계산한 이행강제금 총액은 16,391,500원〔= 233,000원㎡ × 140.4㎡ × 이행강제금 부과율 50/100 + 233,000원/㎡ × 위반면적 5㎡ × 이행강제금 부과율 3/100〕이라고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 이행강제금 16,822,600원 부과처분은 이행강제금 16,391,500원 부과처분으로 변경함이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.