건축법 위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○번길 ○○(○○동 ○○-○○번지) 상의 단독주택의(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다) 소유자이며, 피청구인은 2014년 항공사진 현장조사에서 이 사건 주택의 무단증축 사실을 적발하여, 건축물대장 등 공부에 기재되어 있는 면적 이외에 33.0㎡를 무단 증축한 사실을 확인하고, 2015. 5. 27., 6. 11., 7. 10. 3회에 걸쳐 청구인에게 위반건축물 시정계고 하였으나, 시정하지 않자, 2015. 8. 28. 이행강제금부과예고 및 시정촉구 하고, 2015. 9. 23. 청구인의 의견 제출 후 2015. 10. 23.「건축법」제79조, 제80조 규정에 의거 건축법위반 이행강제금 924,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-○○호에 신축한지 25년도 더 지난 낡은 단독주택을 갖고 있으며, 옥상에 옥탑방이 있었는데 지난봄에 집을 수리하면서, 옥탑방 지붕을 판넬로 수리하였는데 그 때문에 2년마다 하는 항공사진에 변동사실이 적발되었다. 2) 옥탑방은 준공 당시부터 있어 왔고, 2년 전과 비교하여 판넬로 단지 지붕만 덮었을 뿐이라고 주장하니, 피청구인은 도면에 없는 집이며, 처음엔 ‘경량철골조’라 60만원이라고 하더니, 이제는 ‘벽돌연와조’로 이행강제금이 924,000원 이라고 통보가 왔다. 3) 건축설계사에게 들으니, 오래된 건축으로 내진설계가 되어 있지 않아 철거를 하고 싶어도 할 수 없고, 슬라브 지붕에 옥탑방도 천정은 철근으로 레미콘작업을 해서 철거를 하면 오히려 안전상 위험하다는 판정을 받았다. 그리고 청구인 주택 주변에 똑같은 옥탑방이 지어져 있는 집들이 많고, ○○시 ○○동 ○○번지 일대는 건물 자체가 도면이 없어도 재산세 내고 사용하고 있다고 피청구인에게 항의하였더니, 피청구인이 ○○동 ○○번지 일대 50여 가구를 경찰에 고발하였으나, 검찰 조사결과 집주인들은 모두 혐의 없음으로 통지받고 건축주들도 시효가 지났다는 이유로 무혐의 처리되었다. 4) ○○동 사례와 비교할 때, 청구인은 준공된 지 10년 이상된 집을 샀고, 집을 매입할 당시 근처에 비슷한 집들이 많이 있었고, 등기부등본에 아무런 표시가 되어 있지 않아 위반 사실을 모르고 샀으며, 살아온 햇수도 15년 이상 되었는데 앞으로 옥탑방이 철거될 때까지 매년 이행강제금을 내야 한다면서 이행강제금 부과처분을 받게 되어 너무나 억울하다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시 ○○구 ○○로 ○○번길 ○○번지 상의 건축물이 2014년 항측정비계획에 따라 위반건축물로 적발되어 건축물대장, 건물등기부등본을 확인한 결과, ‘2층 주택, 지하1 69.42㎡, 1층 69.42㎡, 2층 69.42㎡’로 기재되어 있는 면적 이외의 33.0㎡를 무단으로 증축하였음을 확인하고, 현장조사 결과 증축된 면적 33.0㎡를 청구인이 임대하여 주택으로 사용하고 있는 위반사실을 확인하였다. 2) 「건축법」 제79조 제1항 규정에 의거 2015. 5. 27. 이 사건 건축물에 대하여 위법(무허가 증축) 건축물 시정계고를 2015. 6. 30. 기한으로 청구인에게 통보하였고, 청구인이 건축물의 발생년도에 대해 유선으로 문제를 제기해서 ○○시청 건축과에 발생년도 조회를 통해 1989년 이전 벽돌조 건축물이며 2012~ 2014년 사이 증개축이 발생된 건축물로 판독한 결과를 유선으로 안내하였고, 청구인이 2015. 6. 18. 시정계고에 대하여 민원을 제기하여 2015. 6. 22. 민원 회신하였다. 3) 2015. 6. 30. 다시 민원을 제기하여 2015. 7. 6. 민원을 회신했고, 청구인이 시정기한 내에 자진 원상복구를 하지 않아 2015. 7. 10. 위법건축물 시정촉구 계고를 2015. 8. 14. 기한으로 청구인에게 재차 통보하였으나, 시정 기한 내 자진 원상복구를 하지 않아 2015. 8. 28. 이행강제금 부과예고 및 2015. 9. 30. 기한으로 시정촉구하였고, 청구인은 2015. 9. 23. 의견을 제출하여 피청구인은 2015. 10. 12. 청구인에게 제출한 의견에 대한 회신 후 2015. 10. 23.「건축법」 제80조 규정에 의거 위법 건축물 33.0㎡ 무단증축에 대하여 이행강제금 924,000원을 부과하였다. 4) 이 사건 심판청구에서 청구인은 적발된 부분이 준공 당시부터 벽돌조로 건축된 건축물이며 주택으로 사용하였다고 주장하나, 이 사건 건축물의 ‘건축물대장’,‘건물등기부등본’을 살펴보면, 건축면적은 ‘지하층 69.42㎡, 1층 69.42㎡, 2층 69.42㎡’이며, 공부상 기재되어 있는 면적 이외의 증축된 면적 33.0㎡ 을 청구인이 임대하여 주택으로 사용하고 있고, 「건축법」 제2조 제8항에“건축”이란 건축물을 신축, 증축, 개축, 재축하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다고 하고 있으며 같은 법 시행령 제2조 제2항에 따르면 “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것으로 「건축법」제11조에 의하면, 건축물을 건축하려는 자는 시장, 군수, 구청장의 허가를 받아야 하므로 공부상 기재되지 않은 면적 33.0㎡은 건축허가를 받지 않은 불법증축에 해당된다. 5) ‘이행강제금제도’는 건축법이나 건축법에 따른 명령이나 처분을 위반한 건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는데 입법 취지가 있는 것으로써 위법상태가 지속되고 그에 관한 행정청의 시정명령이 있었음에도 건축주 등이 이를 이행하지 않는 경우 부과되는 금전적 제재인 바, 본 사건 건축물의 위법 상태가 지속되는 한 이행강제금의 부과 대상이 된다고 할 것이므로 건축물의 발생년도와 관계없이 청구인은 본 사건 건축물의 소유자로서 그 위반사항에 대해여 시정할 의무가 있고 그 건축물의 시정명령에 응하지 않은 경우 이행강제금을 부과한 처분은 정당한 처분으로, 이 사건 처분은 「행정절차법」제21조 및 「건축법」제79조 및 제80조 규정에 의거 적법한 절차에 따라 정당하게 부과된 처분이며, 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> 제55조(건축물의 건폐율) 대지면적에 대한 건축면적(대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 이들 건축면적의 합계로 한다)의 비율(이하 "건폐율"이라 한다)의 최대한도는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제77조에 따른 건폐율의 기준에 따른다. 다만, 이 법에서 기준을 완화하거나 강화하여 적용하도록 규정한 경우에는 그에 따른다. 제56조(건축물의 용적률) 대지면적에 대한 연면적(대지에 건축물이 둘 이상 있는 경우에는 이들 연면적의 합계로 한다)의 비율(이하 "용적률"이라 한다)의 최대한도는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제78조에 따른 용적률의 기준에 따른다. 다만, 이 법에서 기준을 완화하거나 강화하여 적용하도록 규정한 경우에는 그에 따른다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가·면허·인가·등록·지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 누구든지 제4항의 표지 설치를 거부 또는 방해하거나 훼손하여서는 아니 된다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> 【건축법 시행령】 제2조(정의)이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "신축"이란 건축물이 없는 대지(기존 건축물이 철거되거나 멸실된 대지를 포함한다)에 새로 건축물을 축조(築造)하는 것[부속건축물만 있는 대지에 새로 주된 건축물을 축조하는 것을 포함하되, 개축(改築) 또는 재축(再築)하는 것은 제외한다]을 말한다. 2. "증축"이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다. 3. "개축"이란 기존 건축물의 전부 또는 일부[내력벽·기둥·보·지붕틀(제16호에 따른 한옥의 경우에는 지붕틀의 범위에서 서까래는 제외한다) 중 셋 이상이 포함되는 경우를 말한다]를 철거하고 그 대지에 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조하는 것을 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 위반건축물 시정계고서, 이행강제금부과예고 및 시정촉구서, 이행강제금부과내역서, 의견제출서, 건축물관리대장 등의 기재사항을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○번길 ○○(○○동 ○○-○○번지) 상의 단독주택의 소유자이며, 피청구인은 2014년 항공사진 현장조사에서 이 사건 주택의 무단증축 사실을 적발하고, 건축물대장 등 공부에 기재되어 있는 면적 이외에 33.0㎡를 무단 증축한 사실을 확인하였다. 나) 이에 피청구인은 2015. 5. 27. 6. 11. 2차례에 걸쳐 청구인에게 위반건축물 시정계고 통지하였으며, 청구인은 피청구인의 시정명령에 대하여 2015. 6. 18., 2015. 6. 30. 시정명령을 취소하여 줄 것을 민원 제기하였으며, 피청구인은 2015. 6. 22., 7. 6., 건축물에 대한 위법사실을 재확인하는 내용으로 민원회신하였다. 다) 2015. 7. 10. 피청구인은 2015. 8. 14.까지를 기한으로 하여 건축물에 대한 시정조치 제3촉구하였으나, 청구인이 위반건축물을 기한 내 시정하지 않자, 2015. 8. 28. 이행강제금부과예고 및 시정촉구하고, 2015. 9. 23. 청구인의 의견 제출 후 2015. 10. 23.「건축법」제79조, 제80조 규정에 의거 건축법위반 이행강제금 924,000원 부과 처분하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272529"></img> 라) 이 사건 건축물은 건축물관리대장에 의하면, 1988. 12. 12. 사용 승인된 건물로, 연와조의 건물로 지붕은 기와이며, 지하 1층(69.42㎡), 1층 (69.42㎡), 2층(69.42㎡) 총 연면적 208.26㎡ 인 것으로 기재되어 있으나, 이 사건 처분 당시 슬라브 지붕 상에 옥탑방 33.0㎡를 무단 증축하여 사용한 사실이 확인된다. 2) 「건축법」 제79조제1항에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 하고 있고, 같은 법 제80조제1항제1호의 규정에는‘제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하며, 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하’의 이행강제금을 부과하도록 하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 건물의 무단증축의 행위자가 아니라고 주장한다. 「건축법」은 건축물이 주거나 생활 등의 공공복리에 있어서 중요한 수단일 뿐만 아니라 특히 건축물의 안전은 생명과 직결되므로 「건축법」은 건축물의 신축부터 사용승인까지 관여하여 건축물이 관계 법령에 따른 기준에 적합한 지 여부 등을 확인하도록 하고 있고, 건축물을 건축하는 경우에는 「건축법」 제11조, 제14조에 따라 허가권자의 허가 또는 신고하여야 하고, 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주나 소유자 또는 점유자 등에게 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·사용금지·사용제한 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 또한 ‘이행강제금제도’는 위반 건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는 데 그 입법 취지가 있으므로, 위반 건축물의 소유자 등이 위반행위자가 아니더라도 행정청은 그에 대하여 시정명령을 할 수 있으며, 위반 건축물이 개정 건축법 시행 이전에 건축된 것일지라도 행정청이 현행 건축법 시행 이후에 시정명령을 하고, 그 건축물의 소유자 등이 그 시정명령에 응하지 않은 경우에는 행정청은 현행 「건축법」에 따라 이행강제금을 부과할 수 있다.(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결 참조) 이 같은 취지에서, 청구인이 이 사건 주택에 대하여 피청구인의 허가나 승인 없이 옥탑방을 무단 증축하여 사용해 온 것이 명백한 이상, 이 사건 위반행위가 현재 위법 상태가 계속되고 있고, 건축 허가(승인)권자인 피청구인이 청구인에게 원상회복 명령을 하였음에도 이에 시정되지 아니하자, 피청구인이 「건축법」 제79조, 제80조의 규정을 적용하여 이 사건 이행강제금 부과처분을 한 것은 적법하다고 판단되며, 청구인이 부담해야할 사익의 침해가 피청구인이 달성하고자 하는 공익 보호의 가치보다 더 중하다고 할 수 없으므로 이 사건 심판청구에서 청구인의 청구는 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.