건축법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 소재 건축물(이하‘이 사건 건축물’이라 한다)의 건축주이며, 피청구인은 2018년 3월경 청구인이 건축법 제11조 및 제42조 규정을 위반하여 이 사건 건축물에 무단 증축(옥탑층 152.1㎡, 창고/경량철골조)을 하고 조경(68.91㎡)을 훼손한 사실을 적발하였다. 피청구인은 2018. 4. 26.과 같은 해 6. 18. 청구인에게 1차, 2차 시정명령 통보하였고, 2018. 7. 11. 원상복구 3차 시정명령을 하였음에도 시정되지 않자, 2018. 10. 30. 건축법 제80조 규정에 의거 이행강제금 24,715,000원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2018년 7월에 ○○도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지의 옥상 경량철골(창고용도)로 인한 건축법 위반 사항에 따른 시정조치를 받았다. 그러나 청구인은 당사의 여러 사정으로 바로 시정하지 못하였고 2018년 10월 이행강제금을 부과 받았다. 2) 청구인은 5층 방수작업을 여러 방면으로 해보았는데도 불구하고 누수가 지속적으로 발생하여 빗물의 흘림을 방지하기 위한 지붕을 옥상에 설치하게 된 것이며, 이 시설물은 결코 창고 용도가 아니었다. 아울러 옥상에 있던 조경식물은 관리업체의 관리소홀로 죽게 되면서 오해를 키우게 되었다. 3) 청구인이 앞서 이 건축물이 창고가 아니라 단순 누수방지를 위한 시설물이었음을 ○○시청 담당자에게 직접 가서 소명하고 공문을 발송하여 주길 요청받아 2018. 11. 21. 우편송달하였다. 그러나 ○○시청 담당자는 2018. 12. 14. 행정심판청구의 절차가 아니면 이행강제금 취소나 감면조치가 이루어 질 수 없다고 전화로 알려왔다. 4) 현재는 철거작업을 마무리하고 있는 상황이며 겨울이라는 특수성으로 인해 내년 봄에 조경도 복구시킬 계획이다. 5) 청구인은 현재 원상복구를 위해 최선의 노력을 기울이고 있는 과정임에도 피청구인이 이행강제금 24,715,000원을 부과한 것은 부당하다. 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되거나 감면되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 상의 건축물 옥상에 「건축법」 제11조(건축허가) 및 제42조(대지의 조경)를 위반하여 무단으로 경량철골조 창고 152.1㎡를 증축하였고, 옥상조경 223.34㎡(법적 의무면적 141.9㎡(대지면적의 15%) 중 옥상조경을 확보해야 할 면적 (68.91㎡)을 훼손하여 피청구인은 「건축법」 제79조에 따라 건축법 위반사항에 대하여 원상복구 시정명령 하였으며, 청구인이 처분 당시까지 미 이행하여 「건축법」 제80조 규정에 의거 이행강제금을 부과하였다. 2) 피청구인은 2018. 3. 23. 최초로 원상복구 시정명령처분 사전통지를 한 이후로 원상복구 시정명령(1차, 2차)을 하였으며 청구인이 2018. 7. 6.에 장마 기간 등을 이유로 원상복구 이행 기한을 연장해줄 것을 요구하여 이행 기한을 연장(1회 약 45일 원상복구 기한(2018. 8. 15.까지)을 연장) 처리하였으며, 장마기간이 지난 2018. 10. 29.에도 원상복구가 되지 않아 이행강제금을 부과하였으며, 이행강제금 부과 이후 청구인이 원상복구 공사 중임을 사유로 이행강제금 부과 취소 및 감면을 요구하였으나, 「건축법」 제80조 제6항 규정의 단서 조항에 의거 이행강제금이 부과된 이후 시정 조치하였으므로 이행강제금을 징수하여야하기 때문에 감면 및 취소가 불가하며 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있음을 알렸다. 3) 해당 건축행위는 지붕의 높이가 2미터 이상으로 단순히 비가림을 위한 시설물이 아닌 창고 및 통로 등으로 사용되어 건축연면적이 증가한 사항이기 때문에 증축허가 미이행에 따른 이행강제금을 부과한 것이다. 4) 위 내용을 종합하여 볼 때, 피청구인은 청구인에게 원상복구를 위해 충분한 기한을 부여하였으나 청구인이 이행하지 않았으므로 이행강제금 부과는 정당하며 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "건축물"이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설 물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 3. "건축물의 용도"란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다. 8. "건축"이란 건축물을 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다. 9. "대수선"이란 건축물의 기둥, 보, 내력벽, 주계단 등의 구조나 외부 형태를 수선ㆍ변경하 거나 증설하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 12. "건축주"란 건축물의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조(이하 "건축물의 건축등"이라 한다) 에 관한 공사를 발주하거나 현장 관리인을 두어 스스로 그 공사를 하는 자를 말한다. 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 제42조(대지의 조경) ① 면적이 200제곱미터 이상인 대지에 건축을 하는 건축주는 용도지역 및 건축물의 규모에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 기준에 따라 대지에 조경이나 그 밖에 필요한 조치를 하여야 한다. 다만, 조경이 필요하지 아니한 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물에 대하여는 조경 등의 조치를 하지 아니할 수 있으며, 옥상 조경 등 대통령령으로 따로 기준을 정하는 경우에는 그 기준에 따른다. ② 국토교통부장관은 식재(植栽) 기준, 조경 시설물의 종류 및 설치방법, 옥상 조경의 방법 등 조경에 필요한 사항을 정하여 고시할 수 있다. <개정 2013. 3. 23.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 5. 28.> ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 1. 19.> ⑤ 삭제 <2016. 1. 19.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. <신설 2015. 8. 11.> ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11.> ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2015. 8. 11.> 【건축법 시행령】 제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "증축"이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다. 【평택시 건축 조례】 제29조(대지안의 조경) ① 법 제42조제1항에 따라 면적이 200제곱미터 이상인 대지는 다음 각 호의 기준에 따른 식수 등 조경에 필요한 면적(이하 “조경면적”이라 한다)을 확보하여야 한다. 1. 연면적의 합계가 2천제곱미터 이상인 건축물: 대지면적의 15퍼센트 이상 2. 연면적의 합계가 1천제곱미터 이상 2천제곱미터 미만인 건축물: 대지면적의 10퍼센트 이상 3. 연면적의 합계가 1천제곱미터 미만인 건축물: 대지면적의 5퍼센트 이상 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 집합건축물대장, 출장결과보고서, 위반건축물 원상복구 시정명령 공문, 의견 제출서, 이 사건 처분서 등에 기재된 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지 소재 이 사건 건축물의 건축주이다. 나) 피청구인은 2018. 3. 23. 청구인에게 건축물 위반사항에 대한 시정명령처분 사전통지를 하였는데, 위 통지서에는 위반사항이 다음과 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026647"></img> 다) 피청구인은 2018. 4. 26. 청구인에게 나)항의 위반사항에 대한 원상복구를 명하는 1차 시정명령처분을 하고, 2018. 6. 18. 2차 시정명령을 하였다. 라) 청구인은 장마기간을 이유로 원상복구 이행 기한을 연장해달라는 취지의 의견서를 2018. 7. 6. 피청구인에게 제출하였다. 마) 피청구인은 청구인이 제출한 의견에 따라 2018. 8. 15.까지 원상복구 기간을 연장하여 3차 시정명령을 하였다. 바) 이후 청구인이 시정명령을 이행하지 않자 피청구인은 나)항의 위반사항에 관하여 2018. 8. 21. 이행강제금 24,715,000원 부과 처분 사전통지를 하고, 2018. 10. 30. 이 사건 처분을 하였다. 2) 건축법 제11조 제1항 및 같은 법 제14조 제1항에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 허가 대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축, 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선, 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선, 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축의 경우에는 미리 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 또한, 건축법 제42조 제1항에 따르면 면적이 200제곱미터 이상인 대지에 건축을 하는 건축주는 용도지역 및 건축물의 규모에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 기준에 따라 대지에 조경이나 그 밖에 필요한 조치를 하여야 하며, 평택시 건축 조례 제29조에 의하면 연면적의 합계가 2천 제곱미터 이상인 건축물은 대지면적의 15퍼센트 이상을 조경면적으로 확보하여야 한다. 같은 법 제79조 제1항에서는 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제80조 제1항에서는 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 옥탑에 설치한 시설물은 5층 누수로 인한 빗물 흘림 방지를 위해 설치한 것으로 창고가 아닌 단순 누수방지 시설물이며, 현재 철거작업을 마무리하고 있는 상황이고 조경 또한 원상복구를 위해 최선의 노력을 기울이고 있는 과정임에도 이행강제금을 부과한 것은 부당하다고 주장한다. 가) 살피건대, 건축법 제2조 제1항 제2호에서는 “건축물이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물”로 규정되어 있고, 건축법 시행령 제2조 제2호에서는 “증축이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것”으로 규정하고 있다. 또한, 이 사건 위반건축물 현장점검 사진을 살펴봤을 때 건축물 옥탑에 조경이 훼손된 점과 창고가 있는 것이 확인되나, 건축물 대장 및 건축물 현황도에 건축물의 지층과 1~4층에 대한 기재 사항만 있을 뿐 옥탑에 대한 기재 사항이 없는 점을 미루어 보아 이 사건 건축물 옥탑 창고는 신고나 허가 없이 무단증축 된 것임을 알 수 있다. 나) 청구인은 현재 철거작업을 마무리하고 있는 상황이고 조경 또한 원상복구를 위해 최선의 노력을 기울이고 있는 과정임에도 이행강제금을 부과한 것은 부당하다고 주장하나, 건축법 제80조 제6항에서는 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다고 규정하고 있는바, 피청구인이 기 부과한 이행강제금을 징수하는 것은 관련 법 규정에 따른 것이다. 다) 따라서 청구인이 이 사건 건축물 옥탑에 신고나 허가 없이 무단으로 창고를 증축하고 조경면적을 훼손한 사실이 명백하고, 피청구인은 건축법에서 규정하는 사전절차를 모두 거쳤으므로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.