건축법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○동 1○○○-○○번지 토지(잡종지, 3,912㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다)의 공유 지분 소유자이다. 피청구인은 2015. 8. 15. 청구인이 이 사건 토지에서 무단으로 조립식패널을 신축(20.25㎡)하여 창고로 사용하고 있는 것을 적발하고, 시정명령, 이행강제금 부과 계고 하였음에도 시정되지 아니하자, 2016. 3. 10. 청구인에게 이행강제금 1,259,950원을 부과한바 있다. 이후, 청구인이 불법 건축물을 철거하지 아니하자, 피청구인은 2018. 6. 26. 건축법 위반사항 시정통보 및 이행강제금부과 계고하였고 시정되지 아니하자, 2018. 8. 17. 청구인에게 이행강제금 1,900,260원을 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2014. 12. 31. ○○시 ○○구 ○○○동 1○○○-○○번지 소재지를 공동으로 공매 받아 공유하던 중 나머지 2인의 동의를 받아, 2015. 6.경 이동식 방가로를 위 토지에 설치하였다. 그런데 위 설치가 「건축법」 제14조 위반이라는 이유로 ○○시 에 적발되었고 피청구인 ○○시 로부터 「건축법」 제80조 규정에 의거 1,900,260원의 이행강제금 부과처분을 받게 되었다. 2) 처분의 부당성 가) 청구인은 이 사건 건축물의 30% 지분소유자이다. 청구인은 2014. 12. 31. 이 사건 건축물의 토지소재지인 ○○시 ○○구 ○○○동 1○○○-○○번지를 신청 외 신○○, 송○○과 더불어 3인이 공동으로 공매 받은 공유지분소유자이다. 위 3인은 위 토지를 공동담보제공하여 ○○은행 ○○○○지점으로부터 752,000,000원을 대출받아 잔금에 충당하기로 하고 매각 시 이득금은 신○○는 40%, 송○○과 청구인 박○○은 각각 30%을 나누어 가지기로 합의 약정서를 작성하였다. 위와 같이 매각 이득금에 대해 각각 4:3:3의 지분이 있으므로 매각 시 같이 처분되는 위 이 사건 건축물(방가로)은 공유재산으로서 그 소유자 지분도 신○○ 4 : 송○○ 3 : 청구인 3의 비율로 지분을 소유하고 있다. 나) 공유재산에 납세부담은 지분 비율로 한다. 「민법」 제266조제1항“각 공유자는 지분의 비율로 공유물의 관리비용 기타 의무를 부담한다.”고 규정하고 있고, 「지방세법」 제183조제1항 단서조항에서“공유재산인 경우에는 그 지분에 해당하는 부분(지분의 표시가 없는 경우에는 지분이 균등한 것으로 본다)에 대하여 그 지분권자를 납세의무자로 보며”라고 규정하고 있는데, 「건축법」 제69조의2 따르도록 하는 등 지방세법 규정을 준용하고 있는 것에 비추어 볼 때 이 사건 건물의 1/3 지분만을 소유하고 있는 청구인에 대하여 이 사건 이행강제금 1,900,260원의 30% 인570,078원을 부과하는 것이 타당하다. 3) 결론 : 위와 같이 공유재산의 30% 지분권자인 청구인에게 이 사건 이행강제금 100% 전액을 처분한 것은 청구인에게 가혹한 처분이므로 취소되어야 마땅할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 청구인은 위반건축물이 존치된 ○○시 ○○구 ○○○동 1○○○-○○번지 토지가 청구인(박○○), 신○○, 송○○가 더불어 3인이 공매 받은 공유지분으로 이행강제금 부과가 각 3인에게 지분대로 부과하여야 한다고 주장하고 있으나, 이 사건 조립식패널 건축물은 2015. 8. 24. <을 제1호증>에 표기된 바와 같이 토지상에 설치된 창고(방갈로)이며, 「건축법」 제14조에 따른 건축신고를 득하지 않고 설치된 위반건축물로서 「건축법」 위반 사항에 해당된다. 청구인은 해당 토지에 위반건축물 시정명령 및 부과계고 시 이에 부당 할 경우 처분사전통지서 및 의견 제출서를 제출토록 안내하였으나 아무런 의견 없이 고지서를 수령후 2016. 3. 16.에 이행강제금을 납부하였다. 건축법상의 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 의무자에게 시정명령을 받은 의무의 이행을 명하고 그 이행기간 안에 의무를 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단이다(대법원 2018. 1. 25. 선고 2015두35116 판결 참조). 따라서 이는 지방세법상의 납세자가 부담하는 세금이라 볼 수 없으므로 공유재산의 지분에 해당되는 만큼 관리비용을 나누어서 부담해야 한다는 청구인의 주장은 그 이유가 부족하다 할 것이다. 또한, 「건축법」상 이행강제금의 부과대상자는 토지의 소유자가 아니라 「건축법」 제79조에 따라 시정명령을 이행하지 아니한“건축주 등”이므로, 청구인이 행정심판 청구서에 기술한바 대로 청구인 외 다른 2명의 공유자의 동의를 받아 이 사건 불법건축물을 설치한 자는 청구인이며, 이에 대한 시정명령을 받고 이행하지 않은“건축주 등”에 해당하는 자도 청구인이므로, 토지의 공유관계에 따라 이행강제금의 부과대상자가 달라져야 한다는 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다. 2) 결론 : 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하“건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 5. 28.> ③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다. ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 1. 19.> 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011. 5. 30., 2015. 8. 11.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. <신설 2015. 8. 11.> ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014. 5. 28., 2015. 8. 11.> ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. <개정 2015. 8. 11.> ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013. 8. 6., 2015. 8. 11.> 【건축법 시행령】 제115조의3(이행강제금의 탄력적 운영) ① 법 제80조제1항제1호에서“대통령령으로 정하는 비율”이란 다음 각 호의 구분에 따른 비율을 말한다. 다만, 건축조례로 다음 각 호의 비율을 낮추어 정할 수 있되, 낮추는 경우에도 그 비율은 100분의 60 이상이어야 한다. 1. 건폐율을 초과하여 건축한 경우: 100분의 80 2. 용적률을 초과하여 건축한 경우: 100분의 90 3. 허가를 받지 아니하고 건축한 경우: 100분의 100 4. 신고를 하지 아니하고 건축한 경우: 100분의 70 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 시정통보, 이행강제금 부과계고, 위반건축물관리대장, 등기사항전부증명서(토지), 합의약정서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○동 1○○○-○○번지 토지의 공유 지분 소유자이다. 나) 피청구인은 2015. 8. 15. 청구인이 이 사건 토지에서 무단으로 조립식패널을 신축(20.25㎡)하여 창고로 사용하고 있는 것을 적발하고, 시정명령, 이행강제금 부과 계고 하였음에도 시정되지 아니하자, 2016. 3. 10. 청구인에게 이행강제금 1,259,950원을 부과한바 있다. 다) 이후, 청구인이 불법 건축물을 철거하지 아니하자, 피청구인은 2018. 6. 26. 건축법 위반사항 시정통보 및 이행강제금 부과계고 하였고 시정되지 아니하자, 2018. 8. 17. 청구인에게 이행강제금 1,900,260원을 부과처분 하였다. 라) 청구인이 제출한 합의약정서 4.에 따르면,‘전○○(갑), 박○○(을), 송○○(병) 중 2인이 동의하면 매각할 수 있고, 매각시 이득금 중 위 투자금 및 이자상환금 및 각종세금 등을 미리 지급하고 나머지 이득금액에서 갑은 3, 을은 3, 병은 3으로 나누어 갖기로 한다.’고 기재되어 있다. 2) 「건축법」 제14조제1항에 따르면, 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 미리 시장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 「건축법」 제79조제1항, 제80조제1항에 따르면, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하“건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액의 이행강제금을 부과한다. 3) 청구인은 ① 자신이 2014. 12. 31.경 이 사건 건축물의 토지 소재지인 ○○시 ○○구 ○○○동 1○○○-○○ 잡 3,912㎡를 청구 외 신○○, 송○○과 함께 공매 받았는데, 그 때 청구인을 포함한 3인은 위 토지를 ○○은행에 담보로 제공하고 금 752,000,000원을 대출받아 잔금에 충당하였고, 매각시 이득금은 청구인과 송○○은 각 30%, 신○○는 40%를 나누어 가지기로 합의하였으므로, 이 사건 건축물(방갈로)도 위 이득분할약정과 같은 비율대로 공유하고 있다고 보아야 하며, ② 「지방세법」 제183조제1항 단서는‘공유재산인 경우에는 그 지분에 해당하는 부분(지분의 표시가 없는 경우에는 지분이 균등한 것으로 본다)에 대하여 그 지분권자를 납세의무자로 본다’고 규정되어 있고 「건축법」 제69조의2가 이 규정을 따르도록 하고 있으므로 피청구인이 산정한 1,900,260원의 30%인 570,078원을 넘는 부과처분은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 관련 법령과 기록에 의하면, ① 건축법상 이행강제금은 토지의 소유권자가 아니라 「건축법」 제79조에 따라 시정명령을 이행하지 아니한‘건축주등’에게 부과되는 것인데, 청구인이 심판청구서에서 자인하고 있는 바와 같이 청구인이 토지에 관한 나머지 공유지분권자들의 동의를 받은 후 이 사건 불법건축물을 축조하였으므로 청구인만 위‘건축주등’에 해당할 뿐, 나머지 공유자들은‘건축주등’에 해당하지 않고, ② 피청구인은 2015. 9. 7.경 청구인에 대하여 최초로 건축법위반사항 시정명령(1차)을, 2016. 11. 6.경 건축법위반사항 시정명령(2차)을, 2016. 1. 14.경 건축법 위반사항 시정명령 및 이행강제금 부과계고를, 2016. 3. 10.경 위반건축물 이행강제금 부과를 알린 후 청구인에게 금 1,259,950원의 이행강제금을 부과하였는데, 청구인이 그 당시에는 위 이행강제금을 아무런 이의 없이 납부하였으며, ③ 청구인이 「지방세법」 제183조제1항 단서[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]를 준용하고 있다고 주장하는 「건축법」 제69조의2는 존재하지도 않는 규정일 뿐만 아니라 위법건축물에 대한 이행강제금을 토지의 공유지분에 따라 부과하여야 한다는 아무런 법령상의 규정이 없는 점 등을 종합하면 피청구인의 이 사건 처분에는 아무런 위법·부당함이 없다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인이 주장하는 위 내용은 「지방세법」 제107조(납세의무자)에 규정되어 있다. 「지방세법」 제107조(납세의무자) ① 재산세 과세기준일 현재 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 각 호의 자를 납세의무자로 본다. 1. 공유재산인 경우: 그 지분에 해당하는 부분(지분의 표시가 없는 경우에는 지분이 균등한 것으로 본다)에 대해서는 그 지분권자