건축법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 소유자로, 피청구인은 청구인이 이 사건 건축물에 대하여 ‘지하 1층 무단 용도변경, 지상 1층 및 2층 임의 가구 분할, 옥상 무단증축’을 한 사실을 적발하고, 「건축법」제11조 및 제19조 위반을 이유로 청구인에게 시정명령 및 (재)촉구를 하였으나 이행하지 않아, 2014. 10. 27. 이행강제금 부과예고 및 처분 사전통지를 하였으며, 청구인의 이의 제기 및 의견 제출이 없어 2014. 12. 30. 이행강제금 19,997,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1995년경 이 사건 건축물을 연와조로 신축하고, 신축 후 바로 지하 1층 근린생활시설을 주거용으로 용도변경하고 지상 1층 및 지상 2층의 가구 수 분할을 하였으며, 이후 2013년경 옥상에 기존에 있던 물탱크실(면적 12.14㎡)을 포함하여 옥탑방 88.80㎡를 조립식 패널조로 증축하였다. 2) 이에 대해 피청구인으로부터 2014. 12. 30. 이 사건 부과처분을 받았는데, 청구인은 2015. 3. 27. 이 사건 부과 처분에 대한 취소를 구하는 서면을 제출한 적이 있으므로 이 사건 부과처분에 대한 행정심판 취소청구는 청구기간 내로서 적법하다. 대법원 판례에 따르면 「행정심판법」 제18조, 제23조의 규정취지와 행정심판제도의 목적에 비추어 보면, 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 않는 서면행위로 해석되므로, 위법·부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 「행정소송법」 제18조 소정의 행정심판청구로 보아야 하며, 행정심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우가 적지 않을 것이나, 이러한 경우 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자에게 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다(대법원 1995. 9. 5. 선고 94누16250판결, 2006. 6. 9. 선고 98두2621판결 참조). 청구인은 2015. 1.경 이 사건 건축이행강제금 부과 처분서 및 고지서를 송달받았으며, 2015. 3. 27. 피청구인에게 건축이행강제금의 취소를 구하는 이의제기 의견서를 제출하였다. 따라서 행정심판의 청구는 피청구인에게 할 수 있다는 「행정심판법」 제23조제1항 및 처분의 취소를 구하는 취지의 서면은 행정심판 청구로 볼 수 있다는 위 대법원 판결에 따라 이 사건 부과처분을 받은 날로부터는 90일 이내에 있으므로 이 사건 부과처분에 대한 행정심판 취소 청구는 적법하고, 위 판례의 취지에 따라 이 사건 부과처분이 있었던 이후에 제출된 청구인의 의견제출은 행정심판청구로 보아야 한다. 그리고, 청구인이 피청구인에게 송부한 의견제출서는 2015. 3. 26. 발송하여 2015. 3. 27. 피청구인에게 도달되었고, 당시 담당 주무관이 오랫동안 검토하여 2015. 4. 16. 의견제출서에 대한 거부 회신을 하여 2015. 4. 19.경에 청구인에게 송달되었다. 청구인은 검토기간이 길어지기에 피청구인이 신중히 검토하여 의견제출 내용을 인정할 것으로 기대하고 있었으나 회신 내용은 구체적인 검토는 전혀 없이 단순히 행정쟁송만 하라는 것이었다. 이럴거면 의견제출서를 받자마자 피청구인 소관을 떠난 사안이니 곧바로 행정쟁송을 하라고 하였더라면 행정심판위원회에 심판 청구를 적기에 할 수 있었을 것임을 감안하여 주기 바란다. 따라서 위 대법원 판례 및 행정심판법 제23조제1항에 따라 피청구인에게 제출했던 청구인의 의견제출서는 행정심판청구서로 보아야 하며, 2015. 1. 초순경에 이 사건 부과 처분서가 도달하였고, 의견제출서는 2015. 3. 27. 제출되었으므로 청구인은 행정심판 취소 청구기간을 준수하였다. 3) 이 사건 건축물은 1995년경 유행했던 붉은 벽돌(연와조)로 지어진 것이나, 이행강제금 부과 산출내역에는 철근 콘크리트 구조지수가 적용되었고, 옥상 증축은 샌드위치 판넬(조립식 패널조)을 주요 구조로 하였으나 경량 철골조로 구조지수가 잘못 적용되었다. 4) 지하 1층 용도변경은 1995년 신축 후 바로 한 것으로 1999년 「건축법 시행령」 개정(1999. 5. 9.) 이전에 행한 것이므로 현행 적용되고 있는 부과요율인 10/100이 적용되는 것이 아니라, 3/100이 적용되어야 한다. 또한, 무단 용도변경의 시가표준액 산출시 경과년수별 잔가율의 적용지수는 이 사건 건축물의 감가상각을 의미하기 때문에 증축처럼 행위 시가 신축시기인 경우와는 다르게 용도변경 행위 시가 아니라 신축할 때부터 기산하여 정하여야 한다. 그러므로 1995년을 기준으로 하여 경과년수별 잔가율이 정해져야 하는데, 피청구인의 산출내역서에는 용도변경 행위 시를 기준으로 잘못 정하였다. 지하1층은 건축물대장상 근린생활시설로 되어 있으나 전기공급내역서에 기재되어 있듯이 1995년 당시 가구분할을 하고 ‘1995. 11. 14.’ 전력량계를 신설하여 그 계약종별을 ‘100주택용전력’으로 하고 용도를 ‘20연립주택’으로 사용하여 왔다. 전기공급내역서에 ‘1995. 11. 14.’부터 지하B01호 및 B02호에 전력량계를 신설하여 그 용도를 주택용으로 사용하였기 때문에 부과요율은 3/100이 되어야 한다. 피청구인은 지하1층 무단 용도변경이 1995년에 있었던 것이 아니라 2013년 적발 당시 한 것이라 주장하고 있으나 경과년수별 잔가율(이행강제금 산출근거)을 정하기 위한 행위년도에 대한 입증책임은 피청구인에게 있으므로 청구인의 주장에 대하여 부정하고 2013년경에 이 사건 용도변경이 있었다는 사실에 대한 증거를 제시하여야 한다. 그러나 피청구인은 청구인이 한국전력공사의 고객종합정보내역을 제시하여 1995년에 이미 가구분할이 되어 대피소를 주거로 사용하고 있었다는 사실을 어느 정도 근거를 들어 주장한 것을 아무런 입증도 없이 부정하고 2013년 적발 당시가 이 사건 용도변경을 한 것이라는 주장만 하고 있어 피청구인이 입증책임을 다하지 않은 것이므로 인정될 수 없다. 5) 지상 1층 및 2층 가구 분할의 경우도 1995년 신축 후 바로 행해진 것인데, 가구 분할을 위하여 경계벽을 설치한 것이 대수선이 되려면 대법원 판례(대법원 2011. 3. 10. 선고 2010두23316 판결)에 따라 2006. 5. 9. 이전까지는 그 경계벽이 주요구조부인 내력벽에 해당하여야 한다. 그러나 이 사건 가구분할에서 경계벽은 시멘트벽돌로 쌓은 것으로서 내력벽이 아니며, 또한 서울행정법원 판례(서울행법 2007. 10. 4. 선고 2007구합6243 판결)에 따르면 대수선이 되려면 2006. 5. 9. 이전까지는 경계벽의 수선 또는 변경이어야 하는데, 이 사건 가구 분할은 경계벽을 증설한 것이기 때문에 또한 대수선이 되지 않는다. 따라서 「구 건축법(2005. 11. 8. 법률 제7696호로 개정되기 전의 것)」에 따라 이 사건 가구분할은 대수선 행위가 되지 않으므로 무단대수선에 대한 이행강제금을 부과할 수 없다. 이 사건 가구분할 시기는 2004년 이전이라고 증명한 바 있듯이 이 당시 적용되던 「건축법 시행령(2006.5.8. 대통령령 제19466호로 개정되기 전의 것)」에 따르면 ‘내력벽의 벽면적을 30㎡ 이상 해체하여 수선 또는 변경하는 것’이 대수선으로 정의되어 있다(서울행법 2007. 10. 4. 선고 2007구합6243 판결 참조). 그러나, 청구인이 가구분할을 하면서 새로운 문을 설치하고 현관을 나누기 위해서 약간의 내력벽의 해체가 있었을 수도 있으나, 그 전체 해체 벽면적이 30㎡ 이상이 되지는 않는다. 처분의 적법성에 대한 증명책임은 처분청에 있으므로 내력벽 해체 벽면적이 30㎡ 이상이라는 사실에 대한 증명책임은 이행강제금 부과 처분청인 피청구인에게 있다. 6) 옥상 증축의 경우, 증축건물에 대한 시가표준액을 산정할 때 기초공사를 하지 않은 건물에 따라야 한다. 「2014년 경기도 시가표준액 산정지침」의 5. 증·개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령의 [별표1] 증축건물에 대한 시가표준액표 중 ‘구조번호 11번(조립식 패널조) 및 기초공사를 하지 않은 증축건물’에 해당하기 때문에 신축건물시가표준액에 0.85를 곱하여야 한다. 또한 산출내역서의 증축 위반면적은 기존의 옥탑(물탱크실)으로 사용되던 부분의 면적 12.14㎡가 포함된 것이다. 이 부분의 용도변경 여부는 별론으로 하더라도 증축 부분에서는 제외되기 때문에 실제 증축면적은 산출내역서에 있는 88.80㎡가 아니라 76.66㎡이다. 7) 따라서, ① 구조지수를 철근콘크리트로 적용한 것은 연와조로, 경량철골조로 적용한 것은 조립식 패널조로 하여야 한다. ② 지하 1층 무단용도변경에는 경과년수별 잔가율을 1995년을 기산점으로 하여야 하고, 부과율은 0.10이 아니라 0.03이어야 한다. ③ 지상 1층 및 2층 무단대수선은 그 당시 건축 법령에 따르면 대수선이 되지 않으므로 전부 무효가 되어야 한다. ④ 옥상 무단증축은 ‘기초공사를 하지 않은 증축건물’에 해당하는 지수 0.85를 곱하여 시가표준액을 산정하고, 위반면적은 기존 옥탑 면적을 제외하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 2014. 12. 30. 청구인에게 이행강제금 부과 통지 시 「행정절차법」제26조에 따라 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있음을 고지하였으나, 청구인은 2015. 1. 8. 우편물을 송달받은 후 90일이 도과된 2015. 5. 19.에 행정심판을 청구하였으므로 이 사건 심판청구는 「행정심판법」제27조 규정에 따라 행정심판 청구기간을 도과한 부적합한 청구이다. 청구인은 부과처분의 취소를 구하는 서면을 2015. 3. 27. 제출하였으므로 행정심판 청구기간 내 제기된 적법한 심판 청구라고 주장하지만, 피청구인이 이 사건 처분 시 행정심판위원회에 행정심판을 청구할 수 있다는 내용을 고지하였음에도 청구인이 「행정절차법」에 따라 의견제출서를 제출한 것을 행정심판 청구로 주장하는 것은 부당하며, 청구인이 주장하는 위법·부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 「행정소송법」 제18조의 소정의 행정심판 청구로 보아야 한다는 판례에 따른다 해도 청구인은 「건축법」을 위반하여 부당한 경제적 이익을 취했으므로 권리나 이익을 침해당한 자로 볼 수 없다고 할 것이다. 2) 피청구인은 2014. 12. 30. 이 사건 건축물에 대하여 이 사건 처분을 하였으며, 2015. 3. 27. 청구인의 이의 신청서가 피청구인에게 송달되어 내용을 확인한바, 이 사건 부과 처분에 대해 다시 산정하여 달라는 내용으로 ‘이행강제금 부과처분에 대해서는 이의신청 수용이 불가하므로 이 사건 이행강제금 부과 통보 시 이행강제금 부과처분에 대하여 이의가 있을 경우에는 동 처분을 받은 날로부터 90일 이내에 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하거나 관할 법원에 행정소송을 제기할 수 있음을 고지한 바와 같이 이행강제금 부과 처분에 대하여 이의가 있을 경우 행정심판 청구 또는 행정소송을 제기하시기 바랍니다.’라고 민원회신을 하였다. 청구인은 2015. 3. 27. 송달된 이의신청서에서 이행강제금 부과 시 산정이 잘못되었으니 산정을 다시 하여 달라고 이의신청 민원제기만 하였을 뿐 행정심판으로 다투겠다는 의사표시가 전혀 없었으므로 피청구인은 일반민원과 같이 취급하여 민원처리 하였다. 청구인은 2015. 3. 27.에 피청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구하는 이의신청서를 제출하였다고 주장하나 이의신청서 내용을 살펴보면 이 사건 처분의 취소를 구하는 의사표시는 전혀 없었으며 청구인은 없는 사실을 주장하고 있다. 3) 「행정심판법」 제23조에 의하면 행정심판을 청구하려는 자는 「행정심판법」 제28조에 따라 심판청구서를 작성하여 피청구인이나 위원회에 제출하여야 한다. 행정심판법 제2조에 의하면 처분에 대한 심판청구를 하는 경우 ‘1) 청구인의 이름과 주소 또는 사무소(주소 또는 사무소 외의 장소에서 송달받기를 원하면 송달장소를 추가로 적어야 한다), 2) 피청구인과 위원회, 3) 심판청구의 대상이 되는 처분의 내용, 4) 처분이 있음을 알게 된 날, 5) 심판청구의 취지와 이유, 6) 피청구인의 행정심판 고지 유무와 그 내용’ 등이 포함된 심판청구서를 작성하여 제출하여야 하나, 청구인이 2015. 3. 27. 피청구인에게 제출한 이의신청서는 위와 같은 방법으로 심판청구서를 작성하거나 서류를 구비하지 않았으며, 이의신청 내용에도 행정심판 청구의 의사표시가 전혀 없었다. 설령, 구비서류 등이 미비하여 보정하더라도 신청사항이 무엇인지 의사표시가 명확하게 있었다면 관계 법령이 정하는 서류를 보정 요구하여 행정심판위원회에 제출토록 하였을 것이다. 따라서 대법원 판례를 인용하여 청구인이 2015. 3. 27. 피청구인에게 제출한 이의신청서가 행정심판청구로 볼 수 있어 이 사건 부과처분을 받은 날로부터 90일 이내에 있으므로 이 사건 부과처분에 대한 행정심판 취소 청구가 적법하다는 청구인의 주장은 부당하다 할 것이다. 4) 이 사건 건축물의 건축물대장상 구조는 R.C조 및 조적조로 되어 있어 건축물의 기둥 등 주요 부재가 철근콘크리트로 이루어진 건축물로 구조지수는 철근콘크리트조를 적용하는 것이 타당하므로 이 사건 이행강제금 부과 산식에 구조지수가 잘못 적용되었다는 청구인 주장은 이유 없다. 5) 청구인은 지하1층 무단용도변경의 시가표준액 산정시 경과년수별 잔가율 적용 및 이행강제금 부과요율을 3/10으로 부과해야 한다고 주장하고 있으나, 위반건축물이 개정 「건축법」 시행 이전에 건축된 것일지라도 행정청이 2008. 3. 21. 법률 제8941호로 전부 개정된 「건축법」 시행 이후에 시정명령을 하고, 건축물의 소유자 등이 시정명령에 응하지 않은 경우에는 행정청은 현행 건축법에 따라 이행강제금을 부과할 수 있다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결). 피청구인은 2013년에 위법사항을 적발하여 현행 「건축법」에 따라 이행강제금을 부과한 적법한 사항이며, 경과년수별 잔가율 0.97을 적용하여 시가표준액을 산출하였고 무단용도변경의 시가표준액 산출은 증축의 시가표준액과 달리 증축에 대한 시가표준액 산출비율(0.85)을 제외하고 산출하였어야 하나 이를 적용하여 산출된 금액으로 이행강제금을 적게 부과하였다. 또한 청구인이 제시한 한국전력공사의 ‘고객종합정보내역’은 한국전력공사에서 자체적으로 고객관리를 위한 고객정보의 단순 전산출력물로서 이 사건 건축물의 무단용도변경이 ‘고객종합정보내역’에 기재된 날짜에 이루어졌다고 확정할 수 있는 증거자료 내지 객관적인 자료가 될 수 없으므로 이 사건 부과 처분은 적법하다 할 것이다. 따라서, 피청구인은 이 사건 건축물 지하1층 무단용도변경 시가 표준액 산출 시 계산의 오류로 과소 부과된 사실은 있으나 적법한 절차로 이행강제금을 부과하였고, 이행강제금 제도의 목적처럼 건축법을 위반하여 부당한 경제적 이익을 취한 청구인의 가구분할 행위에 대한 집행벌로 부과하는 이행강제금이 부당하다면 이는 건축법에 의한 이행강제금제도 취지를 벗어났다 할 것이다. 6) 청구인은 지상 1층 및 2층 가구 분할이 대수선에 해당하지 않는다고 주장하나, 피청구인이 대수선 규정 개정 이후 청구인의 대수선(가구분할) 행위를 2013년 최초 적발하여 건축법 제3조의2제8호(다가구주택의 가구 간 경계벽을 증설 또는 해체하거나 수선 또는 변경하는 것)에 따라 원상복구 시정명령 이후 이행강제금을 부과한 것은 적법한 사항이며, 이행강제금 제도는 「건축법」 위반에 따른 경제적 이익을 반복적으로 환수함으로써 위반사항 자진 시정을 촉구하기 위한 목적의 집행벌로서 「건축법」 제79조에 의한 시정명령을 받은 후 시정명령을 이행하지 아니한 건축물에 대해 「건축법」제80조에 따라 위반행위 관련자에게 부과하는 것이므로 피청구인은 「건축법」을 위반한 행위에 대하여 적법한 절차에 따라 이행강제금을 부과한 것이다. 7) 청구인은 옥상 무단 증축 시가표준액 산정 시 기초공사를 하지 않은 증축건물에 해당하는 지수 0.85를 적용하지 않았고 증축면적 산출 시 옥탑면적을 합산한 것이 부당하다고 주장하나, 피청구인이 시가표준액 산정 시 기초공사를 하지 않은 건물로 시가표준액을 산정하였으며, 옥탑면적은 용적률 산정 연면적에 포함되지 않으나 증축에 따른 옥탑면적은 용적률 산정 연면적에 포함되어 부과하여야 하는 것이 타당한바 청구인의 주장은 이유 없다. 8) 청구인은 「건축법」을 위반한 행위에 대한 이행강제금 산정 시 행위년도에 대한 입증책임은 피청구인에게 있어 지하층 용도변경 및 지상층 대수선의 행위년도를 피청구인이 입증해야 한다고 주장하지만 이 사건 건축물의 지하층은 근린생활시설로서 전력공급이 불법용도변경의 행위년도 증빙서류라며 청구인이 제출한 한국전력공사의 고객종합정보내역은 불법용도변경의 증빙서류로 볼 수 없으며, 무단증축과 달리 용도변경 및 대수선의 행위년도 입증은 육안으로 확인 불가능하여 소유주(행위자)의 객관적인 입증자료(주택 임대차계약서 등)로 확인할 수밖에 없는 것이다. 9)　피청구인은 이 사건 부과 처분 시 이 사건 건축물 지하1층 무단 용도변경, 지상 1층·2층 무단대수선(주택 가구분할), 옥상층 무단증축에 대한 건축이행강제금 산출은 「건축법」제80조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제115조의2제2항 [별표15], 「지방세법」 제4조제2항 및 같은 법 시행령 제4조제1항 규정에 위법함이 없고, 행정심판 청구기간이 도과하여 이미 납부의무가 확정된 이행강제금 부과처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 「행정심판법」 제27조에 따라 청구기간이 도과하여 심판제기 요건을 결한 부적법한 청구인 바 각하 또는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제23조(심판청구서의 제출) ① 행정심판을 청구하려는 자는 제28조에 따라 심판청구서를 작성하여 피청구인이나 위원회에 제출하여야 한다. 이 경우 피청구인의 수만큼 심판청구서 부본을 함께 제출하여야 한다. ④ 제27조에 따른 심판청구 기간을 계산할 때에는 제1항에 따른 피청구인이나 위원회 또는 제2항에 따른 행정기관에 심판청구서가 제출되었을 때에 행정심판이 청구된 것으로 본다. 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 제28조(심판청구의 방식) ① 심판청구는 서면으로 하여야 한다 ② 처분에 대한 심판청구의 경우에는 심판청구서에 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 청구인의 이름과 주소 또는 사무소(주소 또는 사무소 외의 장소에서 송달받기를 원하면 송달장소를 추가로 적어야 한다) 2. 피청구인과 위원회 3. 심판청구의 대상이 되는 처분의 내용 4. 처분이 있음을 알게 된 날 5. 심판청구의 취지와 이유 6. 피청구인의 행정심판 고지 유무와 그 내용 ③ 부작위에 대한 심판청구의 경우에는 제2항제1호·제2호·제5호의 사항과 그 부작위의 전제가 되는 신청의 내용과 날짜를 적어야 한다. ④ 청구인이 법인이거나 제14조에 따른 청구인 능력이 있는 법인이 아닌 사단 또는 재단이거나 행정심판이 선정대표자나 대리인에 의하여 청구되는 것일 때에는 제2항 또는 제3항의 사항과 함께 그 대표자·관리인·선정대표자 또는 대리인의 이름과 주소를 적어야 한다. ⑤ 심판청구서에는 청구인·대표자·관리인·선정대표자 또는 대리인이 서명하거나 날인하여야 한다. 【행정절차법】 제27조(의견제출) ① 당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다. ② 당사자등은 제1항에 따라 의견제출을 하는 경우 그 주장을 입증하기 위한 증거자료 등을 첨부할 수 있다. ③ 행정청은 당사자등이 말로 의견제출을 하였을 때에는 서면으로 그 진술의 요지와 진술자를 기록하여야 한다. ④ 당사자등이 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다. 제31조(청문의 진행) ① 청문 주재자가 청문을 시작할 때에는 먼저 예정된 처분의 내용, 그 원인이 되는 사실 및 법적 근거 등을 설명하여야 한다. ② 당사자등은 의견을 진술하고 증거를 제출할 수 있으며, 참고인이나 감정인 등에게 질문할 수 있다. ③ 당사자등이 의견서를 제출한 경우에는 그 내용을 출석하여 진술한 것으로 본다. 【행정절차법 시행규칙】 제10조(의견제출관련서식) ① 법 제27조제1항 및 법 제31조제3항의 규정에 의한 의견제출은 별지 제11호서식에 의한다. 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14> 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6, 2011.4.14, 2013.3.23, 2014.1.14, 2014.5.28> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23, 2014.1.14> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23, 2014.1.14> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011.5.30, 2014.1.14, 2014.5.28> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30> 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014.5.28> ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6> 【건축법 시행령】 제11조(건축신고) ① 법 제14조제1항제2호나목에서 "방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지구 또는 지역을 말한다. <신설 2014.10.14> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조에 따라 지정된 방재지구(防災地區) 2. 「급경사지 재해예방에 관한 법률」 제6조에 따라 지정된 붕괴위험지역 ② 법 제14조제1항제4호에서 "주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 대수선을 말한다. <신설 2009.8.5, 2014.10.14> 1. 내력벽의 면적을 30제곱미터 이상 수선하는 것 2. 기둥을 세 개 이상 수선하는 것 3. 보를 세 개 이상 수선하는 것 4. 지붕틀을 세 개 이상 수선하는 것 5. 방화벽 또는 방화구획을 위한 바닥 또는 벽을 수선하는 것 6. 주계단·피난계단 또는 특별피난계단을 수선하는 것 ③ 법 제14조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. <개정 2008.10.29, 2009.8.5, 2012.4.10, 2014.10.14, 2014.11.11> 1. 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물 2. 건축물의 높이를 3미터 이하의 범위에서 증축하는 건축물 3. 법 제23조제4항에 따른 표준설계도서(이하 "표준설계도서"라 한다)에 따라 건축하는 건축물로서 그 용도 및 규모가 주위환경이나 미관에 지장이 없다고 인정하여 건축조례로 정하는 건축물 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호다목에 따른 공업지역, 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역(같은 법 시행령 제48조제10호에 따른 산업·유통형만 해당한다) 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지에서 건축하는 2층 이하인 건축물로서 연면적 합계 500제곱미터 이하인 공장(별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 등 물품의 제조·가공을 위한 시설을 포함한다) 5. 농업이나 수산업을 경영하기 위하여 읍·면지역(특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수가 지역계획 또는 도시·군계획에 지장이 있다고 지정·공고한 구역은 제외한다)에서 건축하는 연면적 200제곱미터 이하의 창고 및 연면적 400제곱미터 이하의 축사·작물재배사(作物栽培舍) ④ 법 제14조에 따른 건축신고에 관하여는 제9조제1항을 준용한다. <개정 2008.10.29, 2014.10.14> 제14조(용도변경) ③ 국토교통부장관은 법 제19조제1항에 따른 용도변경을 할 때 적용되는 건축기준을 고시할 수 있다. 이 경우 다른 행정기관의 권한에 속하는 건축기준에 대하여는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. <개정 2008.10.29, 2013.3.23> ④ 법 제19조제3항 단서에서 "대통령령으로 정하는 변경"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. <개정 2009.6.30, 2009.7.16, 2011.6.29, 2012.12.12, 2014.3.24> 1. 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경 ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. <개정 2008.10.29, 2010.12.13, 2011.6.29, 2014.3.24> 7. 근린생활시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다) 8. 주거업무시설군 가. 단독주택 나. 공동주택 다. 업무시설 라. 교정 및 군사시설 ⑥ 기존의 건축물 또는 대지가 법령의 제정·개정이나 제6조의2제1항 각 호의 사유로 법령 등에 부적합하게 된 경우에는 건축조례로 정하는 바에 따라 용도변경을 할 수 있다. <개정 2008.10.29> ⑦ 법 제19조제6항에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 1층인 축사를 공장으로 용도변경하는 경우로서 증축·개축 또는 대수선이 수반되지 아니하고 구조 안전이나 피난 등에 지장이 없는 경우를 말한다. <개정 2008.10.29> [전문개정 1999.4.30] 제115조의2(이행강제금의 부과 및 징수) ① 법 제80조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다. <개정 2011.12.30> 1. 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 아니하고 건축물을 사용한 경우 2. 법 제42조에 따른 대지의 조경에 관한 사항을 위반한 경우 3. 법 제60조에 따른 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 4. 법 제61조에 따른 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한을 위반한 경우 5. 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령이나 처분을 위반한 경우(별표 15 위반 건축물란의 제1호의2, 제4호부터 제9호까지 및 제13호에 해당하는 경우는 제외한다)로서 건축조례로 정하는 경우 ② 법 제80조제1항제2호에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 15와 같다. ③ 이행강제금의 부과 및 징수 절차는 국토교통부령으로 정한다. <개정 2013.3.23> [전문개정 2008.10.29] [별표 15] <개정 2012.12.12> 이행강제금의 산정기준(제115조의2제2항관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269407"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269405"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서(건물), 일반건축물대장, 현장사진, 건축법 위반에 따른 시정명령 및 시정촉구명령 공문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 일반건축물대장상 이 사건 건축물은 ○○시 ○○구 ○○○○○○○번길 ○에 소재하고 있고, R.C조 및 조적조 구조로 주용도는 지층(96.38㎡) 근린생활시설, 1층(96.38㎡)·2층(97.52㎡)·3층(88.83㎡) 다가구 주택(각 1가구)이며, 옥탑(12.14㎡)이 있고, 청구인이 1995년 건축하여 1995. 8. 29. 사용승인을 받은 건물이다. 나) 피청구인은 이 사건 건축물 옥탑 무단증축(조적조) 공사현장을 적발하여 공사중지 명령을 하였음에도 청구인이 공사를 계속 강행하여 2013. 3. 17. 1차 행정대집행, 2013. 3. 30. 2차 행정대집행을 실시하였고, 2013. 4. 1. 3차 행정대집행을 실시하려 하였으나 청구인의 저항으로 진입하지 못하고 청구인으로부터 자진철거 이행각서를 징구하였다. 다) 이후 피청구인은 이 사건 건축물이 지하1층 무단용도변경(근생→주거), 지상 1층 및 2층 무단대수선(임의 가구분할)을 이유로 2013. 5. 2. 시정명령, 2013. 11. 7. 시정촉구 명령, 2014. 3. 6. 시정재촉구 명령을 하였고, 상기 2건 및 옥상 무단증축에 대해 2014. 6. 2. 시정촉구 명령을 하였으며, 2014. 10. 28. 「건축법」 위반에 대한 이행강제금 부과예고를 걸쳐 2014. 12. 30. 이 사건 처분을 하였다. 라) 피청구인이 통지한 이행강제금 부과 산출내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269403"></img> 마) 한편, 청구인이 피청구인의 이행강제금 부과예고에 대하여 2015. 3. 27. 피청구인에게 제출한 의견제출서에는 “예정된 처분의 제목 : 건축법 위반 이행강제금 부과”, “「행정절차법」 제27조 제1항(제31조제3항)에 따라 위와 같이 의견을 제출합니다.”라는 내용이 기재되어 있고, 별지 의견제출서의 ‘제출취지’에는 “2014년분 건축법 위반 이행강제금 부과처분에 대하여 잘못 산정된 것을 정정하여 부과하여 주시기 바랍니다.”라는 내용과 ‘제출원인’ 중 사건 경위에는 “위 용도변경, 대수선 및 증축에 대하여 2014. 12.경 건축이행강제금 19,997,000원이 부과에 대하여 사전통지 받고 아래와 같은 의견을 제출합니다.”라는 내용이 작성되어 있다. 2) 「행정심판법」 제27조에 의하면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 같은 법 제23조에 의하면 행정심판을 청구하려는 자는 같은 법 제28조에 따라 심판청구서를 작성하여 피청구인이나 위원회에 제출하여야 한다고 규정되어 있다. 「건축법」제79조제1항에 의하면 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제80조에 의하면 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하고, 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다고 규정되어 있다. 3) 먼저, 본안판단에 앞서 청구인의 이 사건 심판 청구가 적법하게 청구되었는지 살펴본다. 「행정심판법」 제27조에 의하면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 같은 법 제23조에 의하면 행정심판을 청구하려는 자는 같은 법 제28조에 따라 심판청구서를 작성하여 피청구인이나 위원회에 제출하여야 한다고 규정되어 있는바, 청구인이 2015. 3. 27. 피청구인에게 제출한 의견제출서는 「행정절차법」상 규정된 처분의 사전통지 시 제출하는 의견제출서로, 청구인이 작성한 내용 중 제출원인을 보더라도 이행강제금 부과예고 통지에 대한 의견제출임을 밝힌 것으로 미루어, 2015. 4. 2. 제출된 청구인의 의견제출서는 처분의 사전통지에 대한 의견제출서가 기한 내 제출되지 못하고 지연 제출된 것에 불과할 뿐 「행정심판법」상 행정심판청구서로 보기 어렵다 할 것이고, 청구인은 2014. 12. 30. 이 사건 부과 처분 시 행정심판청구절차에 대한 고지를 받았음에도 청구기한 내 행정심판을 청구하지 않고 처분의 사전통지에 대한 의견 제출서를 2015. 3. 27. 피청구인에게 제출하였고, 2015. 5. 21. 이 사건 부과처분을 취소하는 행정심판을 청구하였는바, 이 사건 부과 처분이 2014. 12. 30.에 있었고 청구인에게 2015. 1. 8. 송달 확인이 된 것으로 보아 이 사건 심판 청구는 이 사건 처분의 취소를 구할 수 있는 행정심판제기기간이 이미 도과하였다 할 것이므로 위 청구는 부적법한 청구이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 심판 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.