건축법 위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○, ○○○-○, ○○○-○번지 상 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자로서, 피청구인이 이 사건 건축물에 대하여 현장확인을 한 결과 청구인이「건축법」제11조를 위반한 사실이 적발되었다. 이에 피청구인은 2014. 8. 6. 및 2014. 10. 6. 청구인에게「건축법」제79조에 의하여 시정명령을 한 후, 2015. 7. 27. 같은 법 제80조에 의하여 이행강제금 8,783,550원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 무단 증축에 대한 이행강제금은「건축법」제80조제1항제1호와 지방세법령에 따른 건축물 시가표준액에 위반면적을 곱하고 각 처분청에서 정한 부과요율을 곱하여 산출하게 된다. 무단 증축에 대한 건축 이행강제금 = 건축물 시가표준액 × 위반면적 ×부과요율 그리고 건축물 시가표준액은 아래와 같이 산정된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272493"></img> 이 사건 증축 및 신축은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지, ○○○-○번지 및 ○○○-○번지에서 일반음식점용으로 조립식패널, 컨테이너, 철파이프로 만든 증축 및 신축으로서 기초공사를 하지 않은 경우에 해당한다. 또한 피청구인이 이행강제금을 부과한 무단 증축 및 신축 건물들은 총 9개로써 각 증축 및 신축에 대한 이행강제금의 산정기초가 되는 시가표준액 지수의 적용 오류가 있다. [피청구인의 2015년 이행강제금 부과 위법행위 내역] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272495"></img> 2) 2011년 및 2012년 이행강제금 부과내역을 보면 ①, ②, ④의 행위년도는 각각 1996년, 1995년, 1996년으로 되어 있으나, 이 사건 부과내역에는 2002년으로 기재되어 있는바, 피청구인은 아무런 근거없이 행위년도를 변경하였다. 경기도행정심판위원회 재결례(2014경행심35)에 따르면 행위년도 입증책임은 처분청에 있으며 이를 입증하지 못하고 임의로 지정하여 산출한 이행강제금 부과처분은 취소사유가 된다. 그러므로 2011년 및 2012년도에 피청구인이 통지한 위반내용의 행위년도가 잘못된 것이라는 입증을 하지 못한다면 기존 행위년도로 하여야 한다. 3) ①은 비가림시설로써 2/4이상의 외벽이 없다. 그러므로 ‘4. 가감산 특례’ ‘나. 감산대상 및 감산율’ ‘Ⅲ. (4) 특수구조 건물’ ‘무벽 면적비율 1/4초과 ~ 2/4미만’에 해당하므로 감산율 20%가 적용되어야 한다. 또한, ⑧은 여름철 햇볕 차단용으로 철파이프와 천막으로 설치된 것으로써 외벽이 전혀 없다. 그렇다면 무벽 면적비율 3/4 이상에 해당하는 감산율 40%가 적용되어야 한다. 4) 이 사건 위반건축물 모두 조립식 패널 또는 샷시 그리고 철파이프로 ‘터파기, 규준틀 설치, 말뚝박기 등의 기초공사를 하지 않고 설치된 것이다. 그러므로 ’2015년도 경기도 시가표준액 조정기준‘ ’5. 증·개축 건축물 등에 대한 시가표준액 산출요령‘ ’[별표 1] 증축건물에 대한 시가표준액표‘ ’구조번호 11번(조립식패널조), 13번(컨테이너건물), 15번(철파이프) 및 기초공사를 하지 않은 증축건물‘에 해당하기 때문에 신축건물시가표준액에 0.85를 곱하여야 한다. 이와 유사사례에 대한 서울특별시 행정심판위원회의 재결 내용을 보면, ’청구인은 이 사건 건물 앞의 필로티 부분에 설치되어 있는 기존의 건물 기둥에 단순히 틀과 지붕을 맞추어 수평증축을 한 것에 불과하고, 이 사건 증축 부분 자체에 관하여는 기초공사를 하지 않았던 사실을 알 수 있으므로, 이를 지적하는 청구인의 주장은 이유가 있다‘라고 설시하고 있는바, 이 사건 증축 및 신축도 동일한 사실관계에 있으므로 ’기초공사를 하지 않은 증축‘에 해당한다. 5) ⑧은 여름철 손님을 위한 야외 장소로 사용되는 천막시설로써 손님의 수에 따라 평상을 폈다 접었다 할 수 있도록 만들어져 있다. 그러나 천막으로 설치된 지붕 아래 면적은 55㎡밖에 되지 않는다. 피청구인은 접을 수 있는 평상까지 다 폈을 때의 면적으로 산입한 잘못이 있다. 6) 위 내용을 근거로 하여 2015년 각 시가표준액을 다시 산정하면 다음 표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272497"></img> 그러므로 청구인이 산정한 위 시가표준액에 따라 이행강제금을 다시 산출하면 아래 표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272503"></img> 따라서 피청구인이 부과한 이행강제금 8,783,550원에서 청구인이 적법하게 산출한 4,429,250원과의 차액 4,354,300원은 피청구인의 위법한 산출에 의하여 과다하게 부과된 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인이 2011년도 및 2012년 이행강제금 부과한 행위년도와 이 사건 이행강제금 부과내역의 행위년도가 상이하므로 피청구인이 근거 없이 행위년도를 변경하였다고 주장하나, 청구인의 건물임차인인 점유자(청구외 김현수)는 2015. 1. 29. 피청구인이 행위년도를 정확히 재조사하여 이행강제금을 부과해야 한다는 의견서를 제출하였고, 이에 피청구인은 사실여부를 확인하고자 국토지리정보원에 동번지 상 1995, 1996년도의 항공사진을 요청·수령하여 점유자(청구외 김현수)가 제출한 2000년도의 항공사진을 비교한 결과 1995, 1996년도에는 증축행위가 없었고 2000년도에 일부 증축한 부분을 확인하여 행위년도를 2000년경으로 적용하고 나머지 증축부분은 2008년 항공사진과 비교하여 최소한 2007년도 이전으로 추정되어 적용한 것이다. 2) 청구인은 이 사건 건물 중 비가림시설은 2/4이상의 외벽이 없어 감산율 20/100을 적용하여야 한다고 주장하나, 피청구인은 조정기준의 가감산 특례의 취지에 비추어 벽체 수가 줄어들수록 감산율도 줄어야 한다고 판단하여 이 사건 건물은 3면이 외벽으로 이루어져 있고 출입구 면(1면)만 벽이 없으므로 아래 표와 같이 감산율 40/100를 적용하여 이행강제금을 산정한 것이다. ○ 건축물 시가표준액 조정기준〔감산대상 및 감산율, Ⅲ.특수구조건축물(무벽)〕 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272505"></img> 또한 청구인이 철파이프와 천막으로 이루어진 영업장(음식, 117㎡)은 외벽이 전혀 없기 때문에 ‘무벽 면적비율 3/4 이상’에 해당되어 감산율 40/100을 적용해야 한다고 주장하여 검토한 결과, 해당 건물은 하천방향의 벽 이외에는 무벽이기 때문에 조정기준의 가감산특례(을 제10호증 증축 건축물에 대한 시가표준액표)상 ‘무벽 면적비율 1/4 초과 ~ 2/4미만’ 에 해당하므로 감산율 20/100으로 적용하여야 하나, 피청구인은 무벽으로 볼 수 없는 것으로 판단하여 50/100을 적용하여 760,500원을 부과하였는바, 청구인이 이행강제금을 납부하면 456,300원을 환급해야 하는 실정이다. 3) 위반면적을 잘못 측정하였다는 것에 대하여, 청구인은 피청구인이 천막시설 면적 산정에 있어 접을 수 있는 평상까지 다 폈을 때 면적까지 산입하여 과다하게 부 과하였다고 주장하였으나, 「건축법」제84조 및 같은 법 시행령 제119조제1항제3 호 규정에 의거 ‘바닥 면적이라 함은 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 한 다’라고 규정되어 있다. 따라서 평상길이는 면적 산정 시 관계가 없어 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이며, 피청구인이 2015. 5. 20. 현장 확인하여 천막의 가 로 39미터, 세로 3미터로 면적(117㎡)을 산정한 것이다. 4) 위 청구인의 주장에 대하여, 피청구인은 조정기준에 의거 아래와 같이 산정하였으며 청구인이 적용 한 감산율은 잘못된 산정방법이라 할 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272501"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272499"></img> 3. 이 사건 청구의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.3.23., 2014.1.14., 2014.5.28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014.5.28.> ③ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011.5.30., 2014.1.14., 2014.5.28.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014.5.28.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 의견서, 현장사진, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 건축물의 소유자로서, 피청구인이 이 사건 건축물에 대하여 현장확인을 한 결과 청구인이「건축법」제11조를 위반한 사실이 적발되었다. 나) 피청구인은 2014. 8. 6. 및 2014. 10. 6. 청구인에게「건축법」제79조에 의하여 시정명령을 한 후, 2015. 7. 27. 같은 법 제80조에 의하여 이 사건 처분을 하였다. 다) 이행강제금은 건축물 시가표준액×위반면적×부과요율로 산정되며, 건축물의 시가표준액은 건물신축가격기준액×구조지수×용도지수×위치지수×경과년수별잔가율×면적(㎡)×가감산특례로 산정된다. 2) 「건축법」제11조에 의하면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제14조에 의하면 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축의 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 같은 법 제19조제1항에 의하면 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며, 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우 신고하여야 한다. 또한, 같은 법 제80조에 의하면 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하는 경우, 예를 들어 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 건축물에 대한 피청구인의 이행강제금 산정이 위법한 산출방식에 의한 부당한 금액이라고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실에 나와 있는 바와 같이 이행강제금은 건축물 시가표준액×위반면적×부과요율로 산정되고, 건축물의 시가표준액은 건물신축가격기준액×구조지수×용도지수×위치지수×경과년수별잔가율×면적(㎡)×가감산특례로 산정되는바, 피청구인은 이 사건 건축물에 대한 이행강제금을 산정함에 있어 위 산정방식을 따르지 않고 있는 점, 이 사건 건축물에 대한 증축 및 신축 행위년도를 파악함에 있어서도 명확하지 않은 항공사진에 의거 행위년도를 추정하고 있음에 그치고 있는 점, 이 사건 건축물에 대한 신축 부분인 [피청구인의 2015년 이행강제금 부과 위법행위 내역] ⑧ 영업장(음식, 117.0㎡)과 관련하여 피청구인 스스로도 456,300원을 환급해야 한다고 하는 등 과오를 인정하고 있는 점, 피청구인은 이 사건 건축물에 대한 이행강제금으로 8,783,550원을 부과하고서는 주장에서 8,395,150원이 부과되어야 한다는 등 이행강제금 산정에 명백한 오류가 있다고 인정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 건축물에 대한 증축 및 신축에 대하여 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법하고 부당하다고 할 것이므로 이를 취소함이 타당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.