건축법 위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 ○○도 ○○시 ○○동 ○○외 1필지 지상에 위치한 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라고 한다)에 경량철골 구조 면적 17.64㎡ 부분, 각파이프 구조 면적 44.82㎡ 부분이 불법증축된 사실을 확인하고 건축주인 청구인에 대하여 시정명령, 시정촉구, 이행강제금 부과전 계고(1, 2차)를 거쳐 이행강제금 1,883,720원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 담당 건축사와의 의사소통에 착오가 있어, 2017년 7월경 피청구인에게 이 사건 건물에 대한 사용승인신청서를 제출하면서 이 사건 건물의 증축부분과 가설부분 및 비상계단과 통로를 기재하지 아니하고, 오히려 설치하지도 아니한 물받이를 설치한 것으로 잘못 제출한 것은 맞다. 2) 그러나 피청구인은 사용승인의 허가권자로서 위 신청서가 정확히 작성된 것인지 확인 및 지도·감독하여야 할 지위에 있다. 위 신청서의 도면과 2015년 11월경의 위반건축물 현황사진을 대비하여 보면 위 신청이 잘못기재된 것이라는 것을 쉽게 알 수 있었음에도 불구하고 피청구인은 이를 간과한 채 청구인에게 사용승인을 해주었는바, 이는 피청구인의 책임을 다하지 아니한 것이다. 이와 같이 사용승인 당시의 도면과 현재의 현황 사이에 차이가 존재하는 것에는 피청구인의 책임이 있다. 3) ‘증축’은 기본틀(철골구조물)을 만들고 마무리작업으로 새로운 것을 창출하는 것을 말하는 것으로, 기존 철골구조물이 설치된 위에 철판을 깔고 시멘트를 바르고 각 파이프 5대를 받쳐 사용한 것은 증축이 아니라 가설물을 설치한 것으로 보아야 한다. 4) 이 사건 건축물의 2층 바닥면적은 415.64㎡인데 2층으로 오르는 직통계단은 한 곳 뿐이고, 그것도 한쪽으로 치우쳐있어 재난발생시 위난을 피할 수 있는 비상통로 및 계단 그리고 출입구가 반드시 필요한 건물이다. 피청구인은 이 사건 건물은 2층 건축물로 건축법상 직통계단 한 곳을 설치하도록 하고 있으므로 비상계단이 없어도 된다고 하나, 비상시설물의 설치는 건축법을 따지기에 앞서 그 건축물의 규모, 위치, 형상 등을 살펴 위난 시 피할 수 있는 지가 최우선적으로 고려되어야 할 것이다. 5) 청구인은 2015년 11월경 피청구인으로부터 지적을 받고 나서야 사용승인신고에 착오가 있었다는 사실을 알게 되었고, 그 직전까지 마무리 작업을 하고 있었다. 이후 청구인은 이를 보완, 정정하고자 일단 마무리 작업을 중단하고 수차례 피청구인을 찾아가 보완서류를 받아줄 것을 요청하였으나 피청구인은 건축물대장에 등재되지 않았다는 답변만 반복하며 건축물대장에 나타난 대로 시정하라는 명령만 되풀이 하였다. 6) 이 사안의 경우 피청구인이 청구인의 사용승인신청 당시 현장조사, 검사 및 확인의무를 성실하게 이행하였다면 청구인이 잘못 신고한 것을 미리 알았을 것이고, 그렇다면 쉽게 치유할 수 있었던 사안임에도, 청구인의 잘못만 내세워 이행강제금 처분을 하는 것은 재량권을 일탈·남용한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2014. 7. 15. 피청구인에게 사용승인신청서를 제출할 당시 이 사건 증축면적이 표시되어 있지 않은 도면을 첨부하여 제출하였고, 피청구인은 건축법 제27조 제1항, ○○시 건축조례 제21조 제1항 제4호에 따라 건축물 사용승인과 관련되는 현장조사·검사 및 확인업무를 다른 건축사로 하여금 대행하도록 지정하였다. 2) 대행 검사조사자는 현장조사 및 검사 후 ‘제출된 도면에 의거 현장조사결과 도면과 일치함’이라는 내용을 종합의견에 표기한 사용승인조사 및 검사조서를 피청구인에게 제출하였고, 이에 피청구인은 건축법 제22조 제2항에 따라 2014. 7. 28. 청구인에게 사용승인서를 교부하고 건축물대장의 관리 등에 관한 규칙 제12조에 따라 건축물대장을 작성한 것이다. 3) 이후 피청구인은 2015년 11월경 건축물 점검 중 불법증축 사실을 확인하고 시정명령, 시정촉구, 이행강제금 부과전 계고(1, 2차)를 거쳐 이 사건 처분에 이른 것으로서, 이는 내용 및 절차 면에서 적법한 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.3.23., 2014.1.14., 2014.5.28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 제22조(건축물의 사용승인) ① 건축주가 제11조·제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2016.2.3.> ② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 다음 각 호의 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 다만, 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물은 사용승인을 위한 검사를 실시하지 아니하고 사용승인서를 내줄 수 있다. <개정 2013.3.23.> 1. 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부 2. 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부 제27조(현장조사·검사 및 확인업무의 대행) ① 허가권자는 이 법에 따른 현장조사·검사 및 확인업무를 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축사법」 제23조에 따라 건축사사무소개설신고를 한 자에게 대행하게 할 수 있다. <개정 2014.1.14., 2014.5.28.> ② 제1항에 따라 업무를 대행하는 자는 현장조사·검사 또는 확인결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 서면으로 보고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ③ 허가권자는 제1항에 따른 자에게 업무를 대행하게 한 경우 국토교통부령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 수수료를 지급하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30., 2015.8.11.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 50의 범위에서 가중할 수 있다. <신설 2015.8.11.> ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. <개정 2015.8.11.> ④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. <개정 2015.8.11.> ⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014.5.28., 2015.8.11.> ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. <개정 2015.8.11.> ⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6., 2015.8.11.> 【건축법 시행령】 제20조(현장조사ㆍ검사 및 확인업무의 대행) ① 허가권자는 법 제27조 제1항에 따라 건축조례로 정하는 건축물의 건축허가, 건축신고, 사용승인 및 임시사용승인과 관련되는 현장조사ㆍ검사 및 확인업무를 건축사로 하여금 대행하게 할 수 있다. 이 경우 허가권자는 건축물의 사용승인 및 임시사용승인과 관련된 현장조사ㆍ검사 및 확인업무를 대행할 건축사를 다음 각 호의 기준에 따라 선정하여야 한다. <개정 2014.11.28> 1. 해당 건축물의 설계자 또는 공사감리자가 아닐 것 2. 건축주의 추천을 받지 아니하고 직접 선정할 것 ② 제1항에 따른 업무대행자의 업무범위와 업무대행절차 등에 관하여 필요한 사항은 건축조례로 정한다. 【건축물대장의 기재 및 관리등에 관한 규칙】 제12조(건축물대장의 생성) ① 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 구분에 따라 건축물대장을 생성하여야 한다. 다만, 법 제20조에 따른 가설건축물은 제외한다. <개정 2011.9.16., 2017.1.20.> 1. 법 제22조제2항에 따라 사용승인(다른 법령에 따라 사용승인으로 의제되는 준공검사·준공인가 등을 포함한다. 이하 같다)을 하는 경우: 사용승인된 내용에 따라 생성 2. 법 제29조에 따른 공용건축물의 공사완료를 통보받은 경우: 영 제22조제3항 및 「건축법 시행규칙」 제22조제2항에 따라 제출된 서류에 따라 생성 3. 「주한미군기지 이전에 따른 평택시 등의 지원 등에 관한 특별법」 제8조에 따라 반환되는 공여구역의 건축물에 대하여 국방부장관의 요청이 있는 경우: 해당 건축물에 대한 국유재산대장부본 및 건물배치도에 따라 생성 【○○시 건축조례】 제21조(현장조사ㆍ검사 및 확인업무대행의 범위 등) <개정 2006.4.17.> ① 영 제20조제2항에 따른 현장조사·검사업무의 대행 범위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 업무로 할 수 있다. <개정 2006.4.17., 2007.1.10., 2013.9.27.> 1. 법 제11조, 제14조 및 제16조에 따른 건축허가, 건축신고 및 허가·신고사항의 변경 전 현장조사 및 검사 <개정 2016.8.31.> 2. 법 제19조에 따른 용도변경 허가 조사 및 검사 <신설 2007.8.1., 2008.10.1., 2013.9.27.> 3. 법 제20조제1항에 따른 가설건축물의 건축허가전 현장조사 및 검사 <개정 2006.4.17., 2007.1.10., 2008.10.1., 2013.9.27.> 4. 법 제22조에 따른 사용승인 및 임시사용승인을 위한 현장조사 및 검사 <개정 2006.4.17., 2007.1.10., 2008.10.1., 2013.9.27.> 5. 법 제79조에 따른 위반건축물에 대한 건축물의 현장조사 및 검사 <신설 2007.8.1., 2008.10.1., 2013.9.27.> 6.법 제81조에 따른 안전점검 대상 건축물의 현장조사 및 검사 <신설 2007.8.1., 2008.10.1., 2013.9.27.> ② 제1항에 따른 업무대행은 다음 각 호의 어느 하나에서 정하는 사람으로 한다. <개정 2006.4.17., 2007.1.10.> 1. 제1항제1호부터 제3호까지에 따른 업무대행은 해당 건축물의 설계자 <개정 2006.4.17., 2007.8.1., 2012.10.5., 2013.9.27.> 2. 제1항제4호부터 제6호까지에 따른 업무를 대행하게 하는 경우에는 ○○시 건축사회와 협의하여 업무대행자 지정과 대행에 필요한 절차 등을 규칙으로 정할 수 있다. <개정 2006.4.17., 2007.1.10., 2007.8.1., 2012.10.5.> ③ 업무대행자의 업무대행 절차에 대한 세부사항은 규칙으로 정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○동 ○○외 1필지 지상에 이 사건 건축물을 건축하고, 2014. 7. 15. 피청구인에 대하여 이 사건 건축물에 대한 사용승인을 신청하였다. 나) 청구인이 제출한 사용승인신청서 기재 내용에 따르면, 이 사건에서 증축이 문제되는 부분인 경량철골 구조 면적 17.64㎡ 부분 및 각파이프 구조 면적 44.82㎡ 부분은 면적에 포함되어 있지 않다. 다) 피청구인은 대행 검사조사자 건축사 ○○○을 대행 검사조사자로 지정하여 청구인의 사용승인신청에 대하여 검사를 실시하도록 하였고, ○○○은 현장조사 및 검사 후 ‘제출된 도면에 의거 현장조사결과 도면과 일치함’이라는 내용을 종합의견에 표기한 사용승인조사 및 검사조서를 피청구인에게 제출하였다. 라) 피청구인은 2014. 7. 28. 청구인에게 사용승인서를 교부하고, 청구인이 제출한 사용승인신청서에 기재된 것과 동일한 내용으로 건축물대장을 작성하였다. 마) 피청구인은 2015년 11월경 건축물 점검 중 불법증축 사실을 확인하고 시정명령, 시정촉구, 이행강제금 부과전 계고(1, 2차)를 거쳐 이 사건 처분을 하였다. 2) 「건축법」 제14조제1항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장 등의 허가 또는 신고를 받아야 한다. 같은 법 제79조 제1항에 따르면 허가권자는 대지나 건축물이 동법 또는 동법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 동법에 따른 허가를 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 같은 법 제80조 제1항, 제3항에 따르면 허가권자는 위 시정명령을 받은 후 시정기한 내 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령에 필요한 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하여야 하고, 위 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. 건축법 제22조 제2항에 따르면 허가권자는 건축물에 대한 사용승인신청을 받은 경우 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부, 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 한편 같은 법 제27조 제1항에 따르면 허가권자는 해당 법에 따른 현장조사·검사 및 확인업무를 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축사법」 제23조에 따라 건축사사무소개설신고를 한 자에게 대행하게 할 수 있다. 3) 청구인은 ①2014. 7. 15. 접수한 ○○시 ○○동 ○○ 외 1필지 지상에 설치한 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라고 한다)에 관한 사용승인신청서의 기재내용에 대하여 피청구인이 허가권자로서 현황과 부합하는지 여부를 확인하고 지도·감독하여야 함에도 불구하고 만연히 사용승인을 하였으므로, 오히려 피청구인에게 책임이 있고, ②증축신고 위반으로 지적된 17.64㎡ 부분은 기존에 설치된 철골구조물 위에 철판을 깔고 시멘트를 바르고 각 파이프 5대를 받쳐 사용한 것일 뿐이어서 증축에 해당하지 아니하므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 가) 사용승인신청서 첨부 설계도서와 현황이 일치하지 않게 된 것이 피청구인의 책임이라는 주장에 대하여 건축허가권자는 건축물에 대한 사용승인신청을 받은 경우 해당 건축물이 「건축법」에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부와 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다(「건축법」 제22조 제2항 본문). 한편, 건축허가권자는 「건축법」에 따른 현장조사·검사 및 확인업무를 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축사법」 제23조에 따라 건축사사무소개설신고를 한 자에게 대행하게 할 수 있다(「건축법」 제27조 제1항). 피청구인은 청구인의 이 사건 건축물 사용승인신청 건축사 ○○○을 대행 검사조사자로 지정하여 검사를 실시하도록 하였고, 위 ○○○이 작성한 사용승인조사 및 검사조서의 기재내용에 따라 사용승인을 하였으므로 위 사용승인에는 절차적·실체적 하자가 없다. 청구인은 피청구인이 허가권자로서 사용승인신청서의 기재내용이 현황과 부합하는지 여부를 확인하고 지도·감독하여야 함에도 불구하고 만연히 사용승인을 하였으므로 오히려 피청구인에게 책임이 있다고 주장한다. 그러나 피청구인이 「건축법」 제27조제1항, 제2항 본문, 같은 법 시행령 제20조 제1항, 「건축사법」 제23조에 따라 건축사사무소개설신고를 한 자에게 현장조사·검사 및 확인업무를 대행하게 하고 그 결과에 기초하여 사용승인을 한 이상, 가사 신청서류의 기재내용과 현황이 부합하지 않는다고 하더라도 이로써 그 사용승인처분에 어떠한 하자가 존재한다고 할 수 없다. 이와 별도로 피청구인에게 청구인이 주장하는 바와 같은 지도·감독 의무가 존재한다고 볼 근거가 없으므로 청구인의 위 주장은 독자적 견해에 불과하여 이유 없다. 나) 증축신고 위반으로 지적된 17.64㎡ 부분은 증축에 해당하지 아니한다는 주장에 대하여 "증축"이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다(「건축법 시행령」 제2조 제2호). 청구인은 이 사건 건축물의 외벽에 경량철골 구조물을 이용하여 1층에서 2층으로 올라가는 계단과 복도를 설치함으로써 연면적 17.64㎡를 늘렸다. 따라서 이는 증축에 해당한다고 할 것이므로 청구인의 위 주장 역시 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.