건축법위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 건축물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자로, 이 사건 건물의 지층 및 1층 부분이 「건축법」 제19조에 따른 허가나 신고 없이 용도를 변경(지층: 대피소를 주거용으로, 1층 근린생활시설을 주거용으로)을 한 사실이 피청구인에게 적발되었다. 이에 피청구인은 2014. 5. 14. 청구인에게 1차 시정명령, 2014. 6. 24. 2차 시정명령을 하였으나 청구인이 시정하지 않아 2014. 8. 28. 이행강제금부과 예고를 한 후 2014. 11. 4. 「건축법」 제79조, 같은 법 제80조에 따라 이행강제금 12,147,000원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 일반건축물대장상에는 지층이 대피소로 되어 있으나 현재 창고 및 일부 주거로 사용하고 있어 이 사건 처분을 받았다. 이 사건 건물은 건축된 지 20년이 지나 피청구인 지역에 대피소로 유지하는 주택은 한 곳도 없는 것으로 생각된다. 또한 1층은 근린생활시설 용도로 되어 있어서 창고 및 사무실로 사용하면서 가끔 숙식도 하는데 피청구인이 사무실 직원이 나오는 것을 강압적인 방법으로 숙식을 하는지 질문을 하고 돌아가 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 청구인은 피청구인의 시정명령에 대하여 이를 이행하려 하였으나 전문가들은 건축물이 낡아 건축당시 저렴하게 하기 위하여 내부 쪽을 시멘트 벽돌로 쌓아 내외부에 금이 많이 간 상태이어서 지하내부 벽을 허물면 집전체가 위험하다고 하여 원상회복을 할 수 없었다. 3) 그럼에도 피청구인은 민원인(○○ 전체를 신고하고 다님)의 신고를 이유로 특정인에게 이 사건 처분을 하는 것은 지나치게 가혹하고 억울하다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 건축물의 지하층에 대피소는 유사시 대피목적으로 설치한 시설로 20년이 지난 현재 필요성이 있는지는 알 수 없으나, 1999. 7. 30. ○○시 공고 제99-○○호로 지하층을 주거용으로 허용하는 지구단위계획 변경으로 다가구주택 1가구당 1대의 부설주차장을 추가로 확보하는 경우 주거용으로 용도변경이 가능함에도 청구인은 절차를 이행하지 않았다. 2) 청구인은 2010년에도 이 사건 건물의 「건축법」위반행위가 있었고, 피청구인의 시정명령에 따라 2013. 6. 경에 자진 원상복구를 한 사실이 있다. 그 이후 2014. 5. 12. 피청구인이 현장조사 시 지층대피실을 2가구로 용도 변경하여 임대를 주어 사용하고 있었고, 지상1층 근린생활시설은 4가구로 용도 변경하여 임대하여 사용 중이어서, 이에 피청구인이 2차례(2014. 5. 14., 2014. 6. 24.)에 걸쳐 시정명령을 하였으나 원상복구를 하지 않아 이 사건 처분을 한 것이다. 또한 청구인은 이 사건 건물이 노후 되어 구조안전 문제로 원상 복구할 수 없다고 하나, 구조안전상에 문제가 있다면 구조보강을 한 후 칸막이를 제거하면 된다는 점에서 청구인의 주장은 부당하다. 3) 청구인은 피청구인의 이 사건 처분이 공정한 사회를 만들어 국민생활을 편안케 하려는 경기도의 취지에 맞지 않는다고 하나, 「건축법」위반행위는 어떠한 경우든 정당화 될 수 없어 「건축법」 제79조 및 제80조에 따라 시정명령 후 이 사건 처분을 하였던 것으로 피청구인의 이 사건 처분은 적법한 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑤ 제2항에 따른 허가나 신고 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이상인 경우의 사용승인에 관하여는 제22조를 준용한다. ⑥ 제2항에 따른 허가 대상인 경우로서 용도변경하려는 부분의 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 용도변경(대통령령으로 정하는 경우는 제외한다)의 설계에 관하여는 제23조를 준용한다. ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제35조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. <개정 2011.5.30., 2014.1.14., 2014.5.28.> 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. ②~③ 생략 ④ 허가권자는 제1항에 따른 시정명령을 하는 경우 국토교통부령으로 정하는 표지를 그 위반 건축물이나 그 대지에 설치하여야 하며, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축물대장에 위반내용을 적어야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 생략 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. <개정 2011.5.30.> 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ② 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다. ④ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. 다만, 제1항 각 호 외의 부분 단서에 해당하면 총 부과 횟수가 5회를 넘지 아니하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 부과 횟수를 따로 정할 수 있다. <개정 2014.5.28.> ⑤ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 출장복명서, 건축물대장, 이 사건 건물 세입자현황, 현장사진 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 건물은 주용도는 다가구주택 및 근린생활시설이고 지하 1층(대피소), 지상3층(1층은 근린생활시설, 2, 3층은 주거용건물)로, 이 사건 건물이 위치는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역 중 제1종일반주거지역, 제1종 지구단위계획구역에 있다. 나) 현재 이 사건 건물은 지하1층 대피소는 2가구(B01, B02)로 주거용도로 용도 변경되어 세입자가 입주해 있고, 지상 1층 근린생활시설은 4가구(101호, 102, 103, 104호)로 주거용도로 용도변경 되어 현재 3가구가 입주해 있다. 다) 피청구인은 이 사건 건물에 대하여 불법용도변경이 되었다는 사실을 적발하고, 2014. 5. 14. 청구인에게 1차 시정명령을 하였고, 청구인이 시정하지 않자, 2014. 6. 24. 다시 시정촉구 하였다. 라) 피청구인은 청구인이 시정을 하지 않자 2014. 8. 28. 이행강제금부과예고를 하고, 2014. 10. 1. 청구인의 의견 제출을 받고, 2014. 10. 26. 이 사건 건물을 방문하여 시정되지 않고 있음을 확인한 후 2014. 11. 4. 이 사건 처분을 하였다. 2) 「건축법」제19조, 제79조제1항, 제80조에 따르면, 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하고, 「건축법」 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 규정하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조에 따라 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있다. 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행 기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 건물 지하의 대피소는 유지의 필요성이 없고, 이 사건 건물이 노후 되어 안정성 문제로 시정할 수 없음에도 이 사건 처분을 하는 것은 지나치게 가혹하다고 주장한다. 살피건대, 현재 이 사건 건물 지하층에 대피소 필요성 여부에 상관없이 건축물대장상 제1종 근린생활시설인 대피소로 되어 있음이 명백하고, 이를 다른 용도로 변경하기 위해서는 「건축법」 제19조에 따라 신고를 하여야 한다. 위 인정사실과 제출된 자료에 따르면, 청구인은 「건축법」상 허가권자인 피청구인에게 신고 없이 무단으로 이 사건 건물 중 근린생활시설인 지상 1층과 지하1층 대피소를 각 4가구와 2가구로 용도 변경한 사실이 명백한바, 위와 같이 대피소와 근린생활시설을 주거용으로 용도변경 한 것에 대하여 피청구인이 「건축법」 제79조제1항에 따른 시정명령을 하고, 그 후 청구인이 시정하지 않자 같은 법 제80조에 따라 이 사건 처분을 한 것은 적법한 것으로 보인다. 청구인은 이 사건 건물이 낡아서 안전문제로 원상회복할 수 없다는 주장을 하나 이 사건 건물이 원상회복을 할 수 없을 정도로 보이지 않고, 이에 대하여 인정할 만한 증거도 없다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.