건축법 위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018년 4월경 피청구인에게 ★★시 ♥♥구 ♧♧읍 ◐◐리 ***-*번지내의 불법건축물을 자진신고 하였고, 피청구인은 처분사전통지 및 의견제출 절차를 거친 후 위반건축물 시정명령(1ㆍ2차)을 하였으나, 시정명령을 이행하지 않아 청구인에게 위반건축물 이행강제금 부과계고를 한 후, 2019. 2. 22. 위반건축물 이행강제금 부과 통지를 하였다. 2. 청구인의 주장 가. 청구인이 운영하는‘★★시 ♥♥구 ♧♧읍 ◐◐리 ***-*, 사회복지법인 ◇◇어린이집’을 노인 노유자 시설로 변경하고자 하였다. 청구인은 2018년 초경 불법 건축물 21m에 대한 자진 신고를 하였다. 피청구인은 청구인의 자진신고에 터잡아 청구인에게 시정명령 및 이행강제금 부과계고를 한 후 이행강제금 부과 처분을 하였다. 나. 피청구인은 2018. 5. 15. 처분사전통지(의견제출통지)를 하였고, 청구인은 불법건축물을 철거할 것이니 처리기한을 연장하여 달라는 의견을 제시하였다. 그런데 피청구인은 2018. 6. 14. 위반건축물 시정명령(1차), 2018. 8. 17. 위반건축물 시정명령(2차)를 발송하였고, 2018. 12. 21. 위반건축물 이행강제금 부과 계고서를 발송하였으나, 청구인은 이를 모두 수령하지 못하였다. 청구인이 시정명령서 및 이행강제금 부과 계고서를 송달받지 못하였음에도 피청구인은 2019. 2. 22. 이행강제금을 부과하였다. 피청구인은 위와 같이 위반건축물 시정명령 및 이행강제금 부과 계고서와 이행강제금 부과처분에 대한 통지를 청구인의 대표자 ◐◐◐의 주소지인‘★★시 ♥♥구 ◈◈◈◈로 ***, ***동 ****호(◇◇동, ♣♣♣♣♣♣♣♣♣마을)로 하였다. 그런데 ◐◐◐은 2018. 6. 18.‘★★시 ♥♥구 ◇◇*길 ***, ***동 ****호(◇◇동, ◎◎◎◎ ◎◎◎◎◎파크)’로 이사 후 주소 이전을 한 후였다. 그런데도 피청구인은 이를 확인하지 않고 만연히 ◐◐◐의 이전 주소지로 위와 같은 통지를 하였고, 그래서 청구인은 피청구인의 통지를 받을 수 없었던 것이다. 피청구인은‘이행강제금 납부 독촉 및 재산압류 예고 통보’ 를 이전한 주소지로 하여 그제서야 ◐◐◐이 피청구인의 통지를 송달 받을 수 있었던 것이다. 이처럼 피청구인의 과실로 청구인이 위 통지를 받을 수 없었음에도 이행강제금을 부과한 것은 위법하다 할 것이다. 다. 행정절차법 제14조(송달)는 ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(거소)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하“주소 둥”이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(피용자) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서“사무원등“이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다. ③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고 하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 ⑤ 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송 연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다. 라고 규정하고 있다. 라. 위와 같이 송달에 대해 규정하고 있음에도 불구하고 피청구인은 청구인의 대표자 주소를 확인하지 않고 위와 같은 통지를 발송한 과실이 있다 할 것이다. 또한 행정절차법 제15조(송달의 효력 발생)에서는,‘① 송달은 다른 법령 둥에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도 달됨으로써 그 효력이 발생한다. ② 제14조제3항에 따라 정보통신망을 이용하여 전자문서로 송달하는 경우에는 송달받을 자가 지정한 컴퓨터 등에 입력된 때에 도달된 것으로 본다. ③ 제14조제4항의 경우에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다. 라고 규정하고 있다. 청구인은 피청구인의 통지를 받을 수 없었으므로 송달의 효력은 없다 할 것이고, 피청구인은 우편이 송달이 안 될 경우 정보통신망 이용 등의 방법으로 송달하지도 아니하였다. 마. 청구인은 2018. 초 21m에 대한 불법 건축물에 대한 자진 신고를 하고 이행강제금 부과처분을 하더라도 이의 없이 받아들이겠다는 요청서도 제출하였다. 그리고 나머지 불법적인 부분에 대해서는 철거를 하였음에도 피청구인의 전체적인 면적에 대한 과다한 이행강제금인 6,300,000원을 부과한 것은 도저히 납득할 수가 없으며, 재량권 남용이라 아니할 수 없다. 이 사건 처분은 피청구인의 송달 장소 미확인 및 청구인의 자진신고 등의 정황에 비추어 너무나 과도한 처분으로 사료되오니 이행강제금 부과처분을 취소하여 주시기 바란다. 바.【보충서면】청구인이 통지를 받지 못한 이유에 대하여, 피청구인은 2018. 5. 15. 처분사전통지(의견제출통지)를 하였고, 청구인은 불법건축물을 철거할 것이니 처리기한을 연장하여 달라는 의견을 제시하였다. 이후 피청구인은 2018. 6. 14. 위반건축물 시정명령(1차), 2018. 8. 17. 위반건축물 시정명령(2차)를 발송하였고, 2018. 12. 21. 위반건축물 이행강제금 부과 계고서를 발송하였으나, 청구인은 이를 모두 수령하지 못하였다. 청구인은 처분사전 통지를 받고 의견제출시 어린이집을 휴업하고 본 건물에 노유자(아동-노인) 노인시설로 변경하기 위해서 처리기한을 연장하여 달라는 의견을 제시하였던 것이다. 피청구인은 청구인이 어린이집을 휴업한 것을 알고 있음에도 불구하고 이행강제금을 부과하였던 것이다. 사. 청구인은 2018. 초 21㎡에 대한 불법 건축물에 대한 자진 신고를 하고 이행강제금 부과처분을 하더라도 이의 없이 받아들이겠다는 요청서도 제출하였다. 그리고 나머지 불법적인 부분에 대해서는 철거를 하였음에도 피청구인이 부과한 이행강제금 6,300,000원은 너무나 과도한 금액이라 할 것이다. 아. 철거되지 않은 부분에 대하여, 청구인은 불법 건축물에 대한 부분을 대부분 철거하였으나, 피청구인이 확인한 부분을 철거하지 못한 것은 그 부분을 철거할 경우 건물 전체 및 벽이 무너질 위험이 있다는 건축사의 의견을 들어 철거하지 못하였던 것이다. 그래서 건축사와 협의하여 본 건물을 노유자 시설로 변경할 때 해당 부분을 철거함과 동시에 허가를 득한 후 노유자 시설로 사용할 수 있는 시설을 하려했던 것이다. 위와 같은 사정을 혜량하시어 이행강제금 부과처분을 취소하거나 조정하여 주시기를 간청한다. 3. 관련 법령 ○ 「건축법」제11조제1항, 제20조제3항, 제79조제1항, 제80조제1항ㆍ제3항ㆍ 제6항 ○ 「행정절차법」제14조제4항 및 제15조제3항 4. 인정사실 당사자 사이에 다툼 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 갑 제1~9호증, 을 제1~6호증, 직권자료의 기재사실을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2018. 4월경 피청구인에게 불법건축물 자진신고를 하였다. - 신고내용 : ★★시 ♥♥구 ♧♧읍 ◐◐리 ***-*번지내 기존 건축물에 건축 인ㆍ허가를 득하지 않고 건축물을 불법 증축(21㎡) 나. 피청구인은 2018. 5. 15. 청구인에게 처분사전통지를 하였다. - 예정된 처분의 제목 : 위반 건축물 시정(철거)명령 - 처분의 원인이 되는 사실 : ♧♧읍 ◐◐리 ***-*, *동 98.56㎡ 무단축조 및 증축 다. 청구인은 2018. 6. 14. 피청구인에게 의견서를 제출하였다. - 의견내용 : 위반건축물 철거 후 잔여부분을 인허가를 득하여 적법화하려 하였으나 부득이한 사정으로 처리기간을 연장(2018.9.30.) 신청하오니 선처하여 주시기 바랍니다. 라. 피청구인은 2018. 6. 14. 청구인에게 위반건축물 시정명령(1차)을 하였다. <위반건축물 현황> <table class="tbl3"><thead><tr><th>대지 위치</th><th>소유자</th><th>구분</th><th>층수</th><th>면적(m²)</th><th>구조</th><th>용도</th><th>위반내용</th><th>위반법률(건축법)</th><th>발생시기</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="6">♧♧읍<br>◐◐리<br>***-*</td><td rowspan="6">사회복지<br>법인◇◇<br>어린이집</td><td>1</td><td>1</td><td>8.33</td><td>철파이프/천막</td><td rowspan="6">노유자시설<br>(어린이집)</td><td>무단축조</td><td>제20조</td><td>2016</td></tr><tr><td>2</td><td>1</td><td>14.70</td><td>시멘트블럭조</td><td>무단증축</td><td>제11조</td><td>2004</td></tr><tr><td>3</td><td>1</td><td>9.49</td><td>경량철골조</td><td>무단증축</td><td>제11조</td><td>2004</td></tr><tr><td>4</td><td>1</td><td>13.07</td><td>경량철골조</td><td>무단증축</td><td>제11조</td><td>2004</td></tr><tr><td>5</td><td>1</td><td>38.27</td><td>경량철골조</td><td>무단증축</td><td>제11조</td><td>2004</td></tr><tr><td>6</td><td>2</td><td>14.70</td><td>조립식패널조</td><td>무단증축</td><td>제11조</td><td>2004</td></tr></tbody></table> 마. 피청구인은 2018. 7. 17. 위반건축물 시정명령서 등 반송에 따른 공시송달 공고를 하였다. - 공시송달 방법 : ★★시 및 시ㆍ군ㆍ구 게시판 및 홈페이지 - 공고기간 : 2018. 7. 17. ~ 2018. 7. 31. 바. 피청구인은 2018. 8. 17. 청구인에게 위반건축물 시정명령(2차)을 하였다. <위반건축물 현황> <table class="tbl3"><thead><tr><th>대지 위치</th><th>소유자</th><th>구분</th><th>층수</th><th>면적(m²)</th><th>구조</th><th>용도</th><th>위반내용</th><th>위반법률(건축법)</th><th>발생시기</th></tr></thead><tbody><tr><td rowspan="6">♧♧읍<br>◐◐리<br>***-*</td><td rowspan="6">사회복지법인◇◇<br>어린이집</td><td>1</td><td>1</td><td>8.33</td><td>철파이프/천막</td><td rowspan="6">노유자시설<br>(어린이집)</td><td>무단축조</td><td>제20조</td><td>2016</td></tr><tr><td>2</td><td>1</td><td>14.70</td><td>시멘트블럭조</td><td>무단증축</td><td>제11조</td><td>2004</td></tr><tr><td>3</td><td>1</td><td>9.49</td><td>경량철골조</td><td>무단증축</td><td>제11조</td><td>2004</td></tr><tr><td>4</td><td>1</td><td>13.07</td><td>경량철골조</td><td>무단증축</td><td>제11조</td><td>2004</td></tr><tr><td>5</td><td>1</td><td>38.27</td><td>경량철골조</td><td>무단증축</td><td>제11조</td><td>2004</td></tr><tr><td>6</td><td>2</td><td>14.70</td><td>조립식패널조</td><td>무단증축</td><td>제11조</td><td>2004</td></tr></tbody></table> 사. 피청구인은 2018. 11. 2. 위반건축물 시정명령서 등 반송에 따른 공시송달 공고를 하였다. - 공시송달 방법 : ★★시ㆍ군ㆍ구 시군구보 및 홈페이지 - 공고기간 : 2018. 11. 2. ~ 2018. 11. 16. 아. 피청구인은 2018. 12. 21. 청구인에게 위반건축물 이행강제금 부과 계고를 하였다. - 이행강제금 : 금6,300,000원 자. 피청구인은 2018. 1. 16. 위반건축물 시정명령서 등(이행강제금 부과계고) 반송에 따른 공시송달 공고를 하였다. - 공시송달 방법 : ★★시ㆍ군ㆍ구 시군구보 및 홈페이지 - 공고기간 : 2019. 1. 17. ~ 2019. 1. 31. 차. 피청구인은 2019. 2. 22. 청구인에게 위반건축물 이행강제금 부과 통지를 하였다. - (부과금액) : 금6,300,000원, (납부기한) 2019. 3. 22. 카. 피청구인은 2019. 4. 3. 위반건축물 시정명령서 등(이행강제금 부과) 반송에 따른 공시송달 공고를 하였다. - 공시송달 방법 : ★★시ㆍ군ㆍ구 시군구보 및 홈페이지, 기타 - 공고기간 : 2019. 4. 3. ~ 2019. 4. 17. 5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 청구인은 2018. 6. 18. 이사 후 주소이전을 하였으나, 피청구인은 이를 확인하지 않고 이전주소지로 시정명령서, 이행강제금 부과계고서, 이행강제금 부과처분을 통지하여 받을 수 없었고, 통지를 받을 수 없음에도 이행강제금을 부과한 것은 위법하고, 행정절차법에 송달에 대해 정하고 있음에도 청구인의 대표자 주소를 확인하지 않고 통지한 과실이 있으며, 자진신고한 불법건축물을 제외한 나머지 불법적인 부분에 대해서는 철거를 하였음에도 전체적인 면적에 대해 부과한 이행강제금은 납득할 수 없고 재량권 남용으로 취소되어야 한다고 주장한다. 「건축법」제11조제1항 및 제20조제3항에는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하며, 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. 라고 규정하고 있고, 같은 법 제79조제1항에는 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제80조제1항에는 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다. 라고 규정하고 있다. 또한,「행정절차법」제14조제4항에는 송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우와 송달이 불가능한 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 라고 규정하고 있고, 같은 법 제15조제3항에는 제14조제4항의 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 라고 규정하고 있다. 살피건대, 피청구인은 청구인이 자진신고한 위반건축물 등에 대하여 건축법 제11조 및 제20조 위반으로 시정명령(1ㆍ2차)을 하였고, 이를 청구인이 이행하지 아니하여 관련법에 따라 이행강제금 부과계고를 통지하였으며, 청구인이 기한 내에 원상복구(철저) 등의 이행을 하지 않은 사실을 최종 현장 확인을 한 후 위반건축물 이행강제금 부과 처분을 한 것으로 보인다. 피청구인은 청구인에게 시정명령(1ㆍ2차), 이행강제금 부과계고, 이행강제금 부과처분을 청구인이 처분사전통지에 따른 의견서 제출 시 기입한 주소지로 우편발송하였으나, 폐문부재로 반송이 되어 행정절차법 제14조제1항에 따라 ★★시ㆍ군ㆍ구 시군구보 및 홈페이지 등에 공시송달 공고를 하였으며, 같은 법 제15조제3항에 따라 공고일로부터 14일이 지나 모두 송달의 효력이 발생하였다 할 것이다. 또한, 청구인은 불법적인 부분에 대해서는 철거를 하였음에도 부과한 이행강제금은 납득할 수 없고 재량권 남용이라고 주장하고 있으나, 이행강제금 제도는 건축법이나 건축법에 따른 명령이나 처분을 위반한 건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는데 입법 취지가 있다.(대법원 2012. 3. 29. 선고 2001두 27919 판결 참조)는 법리에 비추어 살펴보면, 피청구인은 청구인에게 원상복구 등의 충분한 기간을 주었으며, 이행강제금을 부과하기 전 현장조사를 통해 시정명령(원상복구 등)을 이행하지 않은 사실을 확인한 후 부과한 것으로, 청구인이 주장하는 불법건축물 철거는 이행강제금을 부과한 이후에 이행된 것으로 보이며, 시정명령을 이행한 부분에 대하여 새로운 이행강제금의 부과가 즉시 중지된다 할 것이고, 이미 부과된 이행강제금은 납부하여야 한다. 따라서, 피청구인이 청구인에게 한 시정명령서 등의 송달 및 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다. 6. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 주문과 같이 재결한다. [관련 법령] ○ 건축법 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. 제20조(가설건축물) ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다. ⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ○ 행정절차법 제14조(송달) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 제15조(송달의 효력 발생) ③ 제14조제4항의 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다.