건축변경허가 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 폐기물 중간처리, 수집 운반 및 종합재활용업, 신재생에너지 발전사업 등을 목적으로 2016. 12. 29. 설립한 주식회사 법인이다. 청구외 주식회사 ●●환경은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-2 외 4필지 토지 일대(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 고형폐기물연료(SRF) 발전시설(이하 ‘이 사건 발전시설’이라 한다)을 건축하기 위해 2016. 10. 31. 피청구인에게 건축허가를 받았는데, 청구인은 주식회사 ●●환경으로부터 이 사건 발전시설 등 발전사업에 관한 영업 일체를 양수받고 2017. 2. 20. 피청구인에게 이 사건 발전시설의 건축주 명의를 청구인의 명의로 변경하는 신고를 하고, 2017. 3. 28. 이 사건 발전사업 양수에 대한 산업통상자원부장관의 인가를 받았다. 청구인은 2017. 10. 25. 피청구인에게 이 사건 발전시설 착공신고서를 제출하였고, 피청구인은 2017. 10. 26. 청구인에게 1차 보완요구를 한 이후 2017. 11. 22. 4차까지 청구인에게 서류의 보완을 요구한 후, 2018. 4. 20.에는 착공신고서의 보완 기한을 2018. 12. 31.까지 연장하였다. 한편 청구인은 2018. 11. 22. 4차보완 서류를 제출한 후 공사에 착수함을 피청구인에게 통보하고 터파기 공사에 착수하였다. 피청구인은 2018. 11. 23. 착공신고서에 대하여 5차보완 요구를 한 후 2018. 11. 26.에는 청구인에게 공사중지명령을 하였다. 이후 피청구인은 2018. 1. 7.까지 14차 보완요구를 하였다. 이후 청구인은 이 사건 착공신고가 이미 완료되어 신고의 효력이 발생하였음을 주장하며 피청구인이 착공신고필증을 교부하여야 하고, 공사중지명령을 취소하여 줄 것을 주장하는 취지로 2019. 1. 28. 경기도행정심판위원회에 심판 청구하였으나 2019. 4. 22. 기각되었다. 피청구인은 2019. 1. 25. 청구인의 착공신고 보완제출에 대하여 2019. 1. 28. ~ 2019. 4. 19. 15차 ~ 18차 보완요구 하였고, 청구인은 2019. 3. 15. ~ 2019. 4. 18. 15 ~ 17차보완 제출하였다. 2019. 1. 31. 청구인의 건축변경허가 신청에 대하여 피청구인은 2019. 2. 13. ~ 2019. 3. 25. 3차례 보완요구 하였으며 청구인은 2019. 2. 19. ~ 2019. 4. 29. 3차례 보완제출 하였으나 2019. 5. 1. 피청구인이 4차 보완요구하자 반복된 보완요구를 사실상 거부처분으로 보아 건축변경허가를 이행하라는 심판청구(예비적으로 거부처분 취소 청구)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 들어가며 청구인이 적법한 건축허가에 기하여 착공신고를 하였음에도, 피청구인은 약 1년 7개월가량 법령상 아무런 근거가 없는 사유를 내세우는 등 위법한 보완요구를 반복하였고, 청구인이 이를 이행하지 않았다고 하여 공사중지명령까지 내렸다. 나아가 피청구인은 자신의 요구에 따라 청구인이 건축변경허가를 신청하였음에도 이마저 법령상 근거 없는 보완요구를 반복하며 사실상 이를 거부하였다. 그러나 피청구인의 이러한 건축변경허가 신청 거부는 위 착공신고 거부 및 공사 중지 명령과 같은 연장선상에서 아래에서 살펴보는 바와 같이 오로지 청구인의 사업을 저지하기 위한 목적에서 법령상의 정당한 근거 없이 위법하게 이루어진 것으로서, 그 처분사유가 존재하지 않는 위법한 처분이다. 청구인으로서는 가급적 피청구인의 의사를 존중하면서 최대한 신중하게 사업을 추진하고자 하였으나, 벌써 수년 째 사업이 진행되지 않아 막대한 피해가 발생하고 있다. 그리고 이러한 상황은 특별한 사정의 변화가 없는 한 앞으로도 지속될 것으로 보여 부득이하게 이 사건 심판을 제기하게 되었다. 다만 청구인으로서는 피청구인의 보완요구 내용이 명확하지 않아 이를 다투는 데에 어려움이 있다. 이에 따라 청구인 주장의 요지를 간략하게 기재한 본 심판청구서를 우선 제출하고, 추후 보충서면을 통하여 피청구인의 처분 또는 부작위가 위법·부당하다는 점에 관하여 상세히 설명 하겠다. 2) 사안의 개요 및 처분의 경위 가) 당사자의 지위 청구인은 폐기물 중간처리, 수집 운반 및 종합재활용업, 신재생에너지 발전사업 등을 목적으로 2016. 12. 29. 설립된 회사로, ○○시 ○○면 ○○리 ○○-2 외 4필지의 토지(이하 ‘이 사건 발전소 부지’라 한다)에서 고형연료(SRF, Solid Refuse Fuel)를 이용한 발전사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 추진하고 있는 발전사업자이다. 피청구인은 관할 구역 안에서 「건축법」에 따른 건축물의 건축허가, 착공신고 수리, 위법한 건축물에 대한 공사중지명령 등의 제재에 관한 권한을 보유하고 있는 행정청으로서, 청구인에 대하여 청구취지 기재 처분(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다) 또는 부작위를 한 처분청이다. 나) 이 사건 거부처분의 경위 등 (1) 이 사건 사업의 추진 과정 이 사건 사업은, 청구인이 고형연료(SRF)를 이용한 발전을 통하여 전력을 생산하고, 이와 같이 생산한 전력을 전기판매사업자에게 판매하거나 이른바 REC를 판매하여 수익을 창출하는 것을 내용으로 하는데, 당초 주식회사 ●●환경(이하‘●●환경’이라 한다)이 추진하던 사업이었다. ●●환경은 2010. 10.경부터 ○○시 ○○면 ○○리 □□에서 종합재활용업을 하면서, 위 부지에 폐기물을 재활용하여 고형연료를 만드는 폐기물처리시설(이하 ‘이 사건 생산시설’이라 한다)을 설치하여 운영하였다. 이후 ●●환경은 고형연료를 활용한 발전사업으로 사업의 범위를 확대하였고, 2015. 11. 3. 「전기사업법」에 따라 산업통상자원부장관으로부터 이 사건 사업에 대한 발전사업허가를 받았다. 이어서 ●●환경은 2016. 10. 31. 피청구인으로부터 이 사건 발전소 부지에 SRF 발전시설 건축에 대한 건축허가를 받았다. 청구인은 2017년 ●●환경으로부터 이 사건 사업에 관한 영업 일체를 양수한 후, 2017. 2. 20. 이 사건 발전시설의 건축주 명의를 ●●환경에서 청구인으로 변경 신고하여 피청구인이 이를 수리하였다. 이어서 청구인은 2017. 3. 28. 산업통상자원부장관으로부터 「전기사업법」 제10조제1항에 따라 ●●환경에서 청구인으로의 발전사업 양수에 대한 인가를 받았다. 이와 같이 청구인은 「전기사업법」에 따른 발전사업자의 지위 및 「건축법」에 따른 건축주의 지위를 적법하게 취득하였다. (2) 청구인의 착공신고서 제출 이 사건 발전시설에 대한 건축허가 당시의 「건축법」에 따르면, 건축허가를 받은 자가 허가를 받은 날로부터 1년 내에 공사에 착수하지 않으면 허가권자는 건축허가를 취소할 수 있었다[구 건축법(2017. 1. 17. 법률 제14535호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조제7항제1호]. 이에 따라 청구인은 정해진 기한 내인 2017. 10. 25. 피청구인에게 착공신고서를 제출하였다(이하 ‘이 사건 착공신고’라 한다). (3) 피청구인의 계속된 보완요구와 소규모 환경영향평가 시행 요구 그러나 피청구인은 이 사건 착공신고에 대하여 법률상 근거가 없는 각종 사유들을 들며 청구인에게 보완을 요구하였다. 아래에서 보는 바와 같이 피청구인은 2017. 10. 26. 1차 보완요구를 시작으로, 2019. 5. 1.까지 무려 19차례에 걸쳐 보완요구를 반복하였다. 이로 인하여 현재는 청구인이 착공신고서를 제출한 이후로 1년 7개월가량이 경과한 상황이다. 아래에서도 논의하겠지만, 피청구인이 보완을 요구한 사항들이 별다른 법적 근거가 없는 것이었음에도, 청구인은 행정관청인 피청구인 및 주민들과 원만한 관계를 유지하기 위하여 피청구인이 요구하는 대로 수차례 성실히 보완요구사항을 이행하였다. 특히 피청구인은 더 이상 이 사건 착공신고의 수리를 거부할만한 사유를 찾기 어렵자, 2018. 4. 10. 무렵 청구인에게 “이 사건 발전시설의 설치가 소규모 환경영향평가의 대상이므로, ○○시 발전사업 주관부서인 지역경제과와 협의하여 소규모 환경영향평가를 이행한 후 착공하는 것이 바람직하다”는 내용의 공문을 보내왔다. 이 사건 발전시설이 소규모 환경영향평가의 대상에 해당한다고 할 수 없었지만, 그럼에도 청구인은 환경영향평가를 통하여 이 사건 발전시설에 대한 주민들의 근거 없는 오해를 불식시키고 피청구인과도 원만한 관계를 유지하기 위하여, 소규모 환경영향평가를 실시하고 그 결과를 피청구인에게 제출하였다. 특히 피청구인은, 이 사건 사업이 이 사건 생산시설에서 생산한 고형연료를 이 사건 발전시설에서 활용하여 발전한다는 이유를 들어, 이 사건 생산시설에 대하여도 함께 소규모 환경영향평가를 받을 것을 요구하였다. 이러한 피청구인의 요구에 따라 청구인은 이 사건 발전시설뿐만 아니라 이에 인접한 이 사건 생산시설까지 포함하여 소규모 환경영향평가를 실시하였다. 그 후 2018. 11. 6. 무렵 소규모 환경영향평가에 대한 협의가 완료되어 청구인은 환경영향평가서에서 협의된 저감 대책을 사업계획에 반영하여 2018. 11. 12. 피청구인에게 제출하였다. (4) 청구인의 공사 착수 및 피청구인의 공사중지명령 이처럼 피청구인은 이 사건 착공신고 이후 근거 없는 보완요구를 반복하고, 뒤늦게 소규모 환경영향평가 협의절차를 거쳐야 한다는 요구까지 하였기에, 청구인으로서는 더 이상 이 사건 사업의 진행을 미루기 어려웠다. 이에 청구인은 2018. 11. 22. “당사는 이 사건 발전시설과 관련하여 귀 시가 요구하였던 소규모 환경영향평가 협의절차를 완료하였으므로 발전시설 건설에 착공하고자 한다.”는 통지를 하였으며, 같은 날 이 사건 발전소 부지 내 터파기 공사에 착수하였다. 그러자 피청구인은 2018. 11. 23. 이 사건 착공신고에 대한 5차 보완요구를 하였는바, 그 안에는 “소규모 환경영향평가서와 건축허가와의 건축계획 상이에 따른 조치계획 및 관련서류 제출”하라는 요구가 포함되어 있었다. 그리고 피청구인은 2018. 11. 26. 청구인에 대하여 공사중지명령을 내렸는데, 그 처분서에 기재된 사유는 아래와 같았다(이하 ‘이 사건 공사중지명령’이라 한다). 청구인으로서는 피청구인이 이 사건 공사중지명령의 사유로 삼은 내용을 명확히 이해하기 어려웠으나, 추가적인 불이익 조치를 염려하여 즉시 터파기 공사를 중지하였다. (5) 피청구인의 계속된 보완요구와 청구인의 건축변경허가 신청 그 후 청구인은 피청구인의 5차 보완요구에 대한 요구사항을 이행하였으나, 피청구인은 그 후로도 아래와 같이 14차례나 더 이 사건 착공신고에 대한 보완요구를 반복하였다. 이러한 보완요구 사항들은 이전과 마찬가지로 명확한 법적 근거를 찾을 수 없는 것이었으며, 청구인이 피청구인의 보완요구사항을 이행하면 피청구인은 또 다시 다른 사유를 들어 보완요구를 하는 일이 반복되었다. 한편 피청구인은 2019. 1. 7.부터는 소규모 환경영향평가를 근거로 ‘소규모 환경영향평가에 따른 설계변경을 득하라’는 보완요구를 하기 시작하였다. 청구인으로서는 이미 적법하게 받은 건축허가에 기하여 이 사건 착공신고를 한 것이었음에도, 소규모 환경영향평가 협의 내용에 따라 건축허가의 설계변경을 하라는 보완요구를 납득하기 어려웠다. 하지만 청구인은 그 정당성 여부를 떠나 피청구인의 요구에 성실히 협조한다는 차원에서 2019. 1. 31. 이 사건 발전시설에 대한 건축변경허가를 신청하였는데(이하 ‘이 사건 건축변경허가 신청’이라 한다), 소규모 환경영향평가에 반영된 이 사건 발전시설에 대한 설계도면대로 기존의 건축허가 내용을 변경하는 것이 주된 내용이다. (6) 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 피청구인의 계속된 보완요구와 이 사건 거부처분 그런데 피청구인은 이 사건 건축변경허가 신청에 대하여도 “소규모 환경영향평가 협의 내용을 사업계획에 반영하라”는 등의 법률상 근거가 없는 보완요구를 아래와 같이 반복하였다. 이와 같이 피청구인은 반복된 보완요구를 한 끝에, 2019. 5. 1. 아래와 같은 내용의 보완요구를 함으로써 이 사건 건축변경허가 신청을 거부할 의사를 명확히 표시하는 이 사건 거부처분을 하였다. 다) 이 사건 거부처분의 근본적 문제점 피청구인은 이 사건 착공신고에 대하여 약 1년 7개월 동안 무려 19차례의 보완요구를 계속하였다. 해당 보완요구 사항들은 법적 근거를 찾을 수 없는 것임에도 청구인은 피청구인에게 협조한다는 차원에서 성실히 응하였으나, 청구인이 요구사항을 이행하면 피청구인이 곧바로 다른 사유를 들어 새로운 보완요구를 하는 일이 반복되었으며, 아무런 근거 없이 이 사건 공사중지명령까지 내렸다. 나아가 피청구인은 청구인이 피청구인의 착공신고 보완요구 취지대로 소규모 환경영향평가 내용을 반영하여 이 사건 건축변경허가를 신청하자, 이마저도 법령상 근거 없는 사유를 들어 반복적으로 보완을 요구하며 사실상 이를 거부하였다. 앞서 본 피청구인의 보완요구 사유 및 이 사건 건축변경허가 신청과 착공신고의 관계 등에 비추어 보면 피청구인은 이 사건 건축변경허가 신청이 법률적으로 미비하다고 판단하여 보완요구를 한 것이 아니라, 이 사건 발전시설의 공사 진행을 무한정 지연시킴으로써 이 사건 사업 자체를 좌초시키려는 의도 하에 이를 실현하는 수단으로 보완요구를 부당하게 반복한 것으로 밖에 볼 수 없다. 피청구인이 그 무렵 언론을 통하여 발언한 내용을 보면 피청구인의 위와 같은 의도를 명확히 확인할 수 있다. 언론기사에 따르면, 피청구인과 ○○환경운동연합 등은 2018. 12. 4. 이 사건 발전시설에 대한 허가를 취소하기로 합의하였고, 특히 피청구인은 “사업자가 소송을 제기할 경우 패소가 예측되기 때문에 합법적인 지연 전술을 펴자”고 주장하였다. 뿐만 아니라 피청구인은 2018. 12. 31. 기자회견에서 “주민 건강권을 이유로 이 사건 발전소의 건축허가를 취소하겠다.”고 선언하며, “취소 시점을 아직 정하지는 않았으며 취소 사유를 찾는 등 절차를 진행해 나가겠다. 행정적인 문제보다 사회적인 문제로 접근하겠다.”고 발언하였다. 그리고 이에 대하여 시 관계자들도 “건축허가 취소는 정당한 사유가 있어야 하는데 정무적인 판단에 따라 이 시장이 취소 방침을 공언함에 따라 해당 부서에서 어쩌지 못하는 상황이다.”는 입장을 나타냈다. 또한 피청구인은 기자간담회 및 언론 인터뷰에서 “백번이고 행정심판 하면 된다. 3년의 재임기간이 남았고 그 사이에 (사업자를) 말려서 포기하게 만들겠다.”고 발언하며, 이 사건 거부처분 등의 목적이 오로지 이 사건 사업을 저지하는데 있음을 분명히 드러내었다. 이와 같이 피청구인은 이 사건 사업을 지연시켜서 결국 청구인 스스로 이 사건 사업을 포기하게 하려는 목적으로, 이 사건 건축변경허가 신청 등에 대한 각 보완요구 사유가 법률상 근거가 없음을 잘 알면서도 보완요구를 반복, 즉 이 사건 거부처분을 한 것이다. 이는 피청구인이 지방자치단체장으로서의 행정권한을 남용하여 정당한 사업자인 청구인으로 하여금 이 사건 사업을 영위하지 못하게 하는 것으로서, 청구인의 헌법상 기본권인 재산권과 기업 활동의 자유를 심각하게 훼손하는 행위에 해당한다. 피청구인의 위와 같은 권한 남용적인 행위로 인하여 청구인은 이 사건 착공신고서를 제출한 2017. 10. 25. 및 이 사건 건축변경허가 신청을 한 2019. 1. 31. 이후 현재까지 본격적인 공사를 진행하지 못하여 막대한 손해가 누적되고 있는 상황이다. 라) 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 반복적 보완요구의 성격 (1) 피청구인의 반복된 보완요구는 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 ‘거부처분’에 해당한다. 거부처분이 있었다고 하기 위하여는, 그 처분을 위한 의사결정이 어떠한 형식으로든 행정청의 권한 있는 자에 의하여 외부로 표시되고 그 신청이 거부 내지 각하되었다는 취지가 신청자에게 오해 없이 정확하게 전달되어 이를 알 수 있는 상태에 놓여져야 한다(대법원 1990. 9. 25. 선고 89누4758 판결 등 참조). 이 사건의 경우, 청구인이 착공신고서를 제출한 2017. 10. 25. 이후 2019. 5. 1.까지 약 1년 7개월 동안 피청구인은 무려 19차례나 보완요구를 반복하였다. 피청구인이 보완을 요구한 사유 역시 그 대부분이 법률상 근거가 없고, 그마저도 지엽적이거나 절차적인 것들로서 적법한 보완요구 사유가 되기 어렵다. 보완을 요구한 방식 또한 청구인이 이전 보완요구 사유를 보완하면 다른 사유를 들어 또다시 보완요구를 하는 등 전형적인 행정권한 남용의 형태를 보이고 있다. 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 보완요구 역시 이 사건 착공신고에 대한 보완 요구와 동일한 의도와 방식으로 이루어진 것으로서, 이 사건 착공신고에 대한 반복적 보완요구의 연장선상에 있다고 볼 수밖에 없다. 앞서 본 바와 같이 피청구인의 의도는 이 사건 사업을 최대한 지연시켜 청구인으로 하여금 사업을 포기하게 하려는 것인바, 피청구인이 이미 이 사건 착공신고에 대하여 약 1년 7개월에 걸쳐 19차례의 보완요구를 하였을 뿐만 아니라, 이 사건 건축변경허가 신청에 대하여도 비슷한 사유로 반복적으로 보완요구를 한 점에 비추어 볼 때, 피청구인은 청구인이 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 보완요구 사항을 이행하더라도 근거 없는 보완요구를 반복함으로써 앞으로도 위 신청을 허가하지 않을 것임이 명백하다. 이러한 상황에서 피청구인의 반복적인 보완요구를 실질적인 거부처분으로 보지 않는다면, 피청구인의 의사가 이 사건 건축변경허가 신청을 불허하려는 것임이 명백함에도 단지 행위의 형식이 ‘보완요구’의 형태를 취하고 있다는 이유만으로 청구인이 이를 전혀 다툴 수 없게 되는 것이어서 매우 부당하다. 피청구인의 반복적인 보완요구는 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 ‘거부처분’이라고 보아야 하고, 마지막 보완요구 시점인 2019. 5. 1. 최종적인 거부처분(이 사건 거부처분)이 이루어졌다고 보아야 한다. (2) (예비적으로) 이 사건 건축변경허가 신청에 대하여 어떠한 처분도 하지 않는 부작위는 위법하다. 설령 피청구인의 반복적인 보완요구를 거부처분으로 볼 수 없다고 하더라도, 피청구인은 청구인이 이 사건 건축변경허가를 신청한 2019. 1. 31. 이후 위법한 보완요구를 반복하면서 어떠한 처분도 하지 않고 있는바, 피청구인의 이러한 부작위는 아래에서 보는 바와 같이 그 자체로 위법하다. 이하에서 이 사건 거부처분 또는 부작위의 위법성에 대하여 설명하겠다. 마) 이 사건 거부처분의 위법성 (1) 피청구인이 들고 있는 이 사건 거부처분의 처분사유는 위법하고, 따라서 이 사건 거부처분은 그 처분사유가 부존재하여 위법하다. 이 사건 거부처분에서 피청구인은 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 보완요구 사항으로 아래와 같이 “이 사건 발전소 부지 및 이 사건 생산시설의 부지를 대지의 범위로 설정하여 관계 서류를 제출할 것”을 요구하였다. 그런데 ‘건축허가’는 이른바 ‘강학상 허가’로서, 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조). 즉, 허가권자로서는 당해 신청이 건축법 등 관계 법규에서 정한 요건에 부합하는지 여부를 심사하여 허가 여부를 판단하면 될 뿐이지, 법령에서 명시적으로 정하지 않은 사유를 들어서 허가를 거부할 수는 없는 것이다. 위 판례의 태도는 기존 건축허가의 내용을 변경하는 건축변경허가의 경우에도 마찬가지로 적용될 것이다. 이 사건에서, ●●환경은 2016. 10. 31. 이 사건 발전시설에 대한 적법한 건축허가를 받았고, 청구인은 ●●환경으로부터 이 사건 사업에 관한 영업 일체를 양수하여 2017. 2. 20. 이 사건 발전시설의 건축주 명의를 청구인으로 적법하게 변경하였다. 그 후 청구인의 이 사건 착공신고에 대하여 피청구인이 ‘소규모 환경영향평가 협의 내용을 반영하라’고 요구하자, 청구인은 피청구인의 요청에 따라 소규모 환경영향 평가서상의 ‘이 사건 발전시설’에 대한 설계도면을 반영하여 이 사건 건축변경 허가신청을 한 것이다. 그런데 피청구인은 앞서 본 바와 같이 이 사건 거부처분을 하면서 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 보완요구 사항으로서, ‘소규모 환경영향평가 협의 도면과 비교하여 ‘발전부지’와 ‘생산부지’ 사업계획은 기계설비 등으로 연결되어 있으므로, 건축법, 국토계획법 등 관련법령 검토·협의를 위해 이 사건 발전소 부지 및 이 사건 생산시설의 부지를 대지의 범위로 설정하여 관계 서류를 제출할 것’을 요구하였다. 위와 같은 처분서의 내용만으로는, 이 사건 건축변경허가 신청이 건축법령상 어느 요건에 어긋난다는 것인지 전혀 알 수가 없으나, 피청구인이 ‘소규모 환경영향평가’를 언급한 것에 비추어, “소규모 환경영향평가 협의 도면과 비교하여 ‘발전부지’와 ‘생산부지’ 사업계획은 기계설비 등으로 연결되어 있다.”는 것이 이 사건 거부 처분의 근거라고 추측된다. 하지만 피청구인의 위 보완요구는 건축법령에서 정하는 요건과는 아무 관련이 없는 것임이 명백하며, 청구인이 ‘이 사건 발전시설’에 대한 건축변경허가를 신청함에 있어서 왜 ‘이 사건 생산시설’의 부지를 대지의 범위로 설정하여야 한다는 것인지 전혀 이해할 수 없다. 건축허가 신청의 범위는 민원인이 제출하는 신청서의 기재에 의하여 특정되는 것인데, 단지 이 사건 사업이 이 사건 생산시설에서 고형연료를 생산하고 이 사건 발전시설에서 고형연료를 활용하여 발전을 하며, 청구인이 고형연료의 이동을 용이하게 하기 위하여 각 건물 사이에 기계 설비를 설치할 예정이라는 이유만으로, 이 사건 생산시설의 부지가 이 사건 발전시설의 부지에 포함되어야 한다거나 이 사건 발전시설의 건축(변경)허가사항에 이 사건 생산시설의 건축에 관한 사항이 포함되어야 한다고 볼 아무런 근거가 없다. 따라서 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 피청구인의 보완요구는 법적 근거가 없는 것이므로, 이를 이유로 한 이 사건 거부처분은 위법하다. (2) (예비적으로) 이 사건 건축변경허가 신청에 대하여 아무런 처분을 하지 않고 있는 피청구인의 부작위는 위법하다. 설령 피청구인의 보완요구를 거부처분으로 볼 수 없다고 하더라도, 위와 같이 이 사건 건축변경허가 신청에 대한 피청구인의 보완요구는 근거가 없음이 분명한바, 청구인이 이 사건 건축변경허가를 신청한 2019. 1. 31. 이후 피청구인이 근거 없는 보완요구만을 반복하며 건축변경허가 신청에 대하여 아무런 처분을 하지 않고 있는 부작위는 그 자체로 위법하다. (3) 소결 이상에서 말씀드린 바와 같이, 피청구인이 드는 사유는 이 사건 건축변경허가 신청을 거부할 적법한 사유에 해당하지 않으므로, 이 사건 거부처분은 위법하다. 설령 피청구인의 보완요구를 거부처분으로 볼 수 없다고 하더라도, 피청구인이 이 사건 건축변경허가 신청에 대하여 근거 없는 보완요구만을 반복하며 신청에 대한 아무런 처분을 하지 않고 있는 부작위는 그 자체로 위법하다. 바) 위법한 이 사건 거부처분으로 인한 청구인의 절박한 상황 위에서 상세히 말씀드린 바와 같이, 청구인은 법령상의 절차를 적법하게 거쳐 이 사건 사업을 하는데 필요한 인·허가를 모두 취득하고 이 사건 사업을 추진하고 있다. 게다가 피청구인이 뒤늦게 ‘소규모 환경영향평가 협의를 이행하라’고 요구하자 청구인은 이에 따라 소규모 환경영향평가를 실시하고 협의절차도 완료하였다. 그런데 피청구인은 일부 주민이나 환경단체들의 민원을 들어 이 사건 사업을 무조건 저지하고자 법령상의 근거를 고려하지 않은 채 이 사건 거부처분을 하였는바, 이로 인하여 청구인은 헌법상 기본권인 재산권과 기업 활동의 자유를 심각하게 훼손당하고 있다. 실제로 청구인은 이 사건 발전시설의 건설을 위하여 시공사 선정, 설계 및 주요 기자재의 발주를 완료하였으며, 일부 해외 기자재의 경우 제작·수입 절차도 완료한 상황이다. 현재까지 이 사건 사업에 투입된 비용만도 약 500억 원 상당으로, 지금도 청구인은 엄청난 규모의 금융비용을 지불하고 있다. 이처럼 피청구인이 이 사건 사업을 막으려는 의도로 위법한 이 사건 거부처분을 함에 따라 청구인은 막대한 손해를 입고 있으며, 앞으로 손해는 더욱 더 증가할 것이 명백한바, 청구인은 회사의 존폐까지 걱정할 정도로 심각한 위기 상황에 처해 있다. 사) 결론 이상과 같은 이유로 이 사건 거부처분은 처분사유가 존재하지 않는 위법한 처분이거나, 피청구인의 부작위는 위법하다. 따라서 주위적으로, 의무이행심판으로서, 피청구인이 청구인의 2019. 1. 31.자 건축변경허가 신청을 허가할 것을 명하고, 예비적으로, 이 사건 거부처분을 취소하여 주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 청구인 주장의 요지와 선행 행정심판사건의 관계 가) 이 사건 청구인 주장의 요지 이 사건 건축허가와 관련하여 행해진 피청구인의 보완요구는 법적 근거 없이 부당하게 행해진 것이고, 피청구인은 오로지 절차를 지연시킴으로써 이 사건 고형연료 발전사업이 진행되지 못하도록 할 의도로 부당한 보완요구를 하고 있다. 이 사건 고형연료 발전사업과 관련하여 피청구인이 소규모 환경영향평가절차의 이행을 요구한 것도 부당하였다. 청구인이 기존 건축허가에 따른 착공신고를 하고 소규모 환경영향평가절차를 거쳐 터파기 공사를 한 것은 정당하였음에도 불구하고 이에 대해 피청구인이 공사중지명령을 한 것은 위법하였다. 소규모 환경영향평가절차 이행요구가 부당하였음에도 불구하고 청구인이 이에 응하여 절차를 진행한 후 협의결과를 반영하여 2019. 1. 31.자로 이 사건 건축변경허가 신청을 하였음에도 불구하고 다음과 같은 이유로 피청구인이 청구인에 대해 보완요구를 계속 하는 것은 위법하다. 따라서 피청구인은 이 사건 변경허가신청에 따른 허가를 할 의무가 있다. 예비적으로 이 사건 변경허가 신청에 대한 허가를 하지 않은 상태로 보완요구를 계속 하는 것은 피청구인의 위법한 부작위에 해당하므로 2019. 5. 1.자로 피청구인이 거부처분을 한 것으로 보아 거부처분에 대한 취소청구를 한다. 피청구인은 이 사건 발전시설의 공사 진행을 무한정 지연시킴으로써 사업을 좌초시킬 의도로 보완요구를 부당하게 반복하고 있는데 이는 피청구인이 행정권한을 남용하는 것이고, 청구인은 500억 원을 투자한 상태에서 금융비용 부담이 가중되는 손해를 입고 있다. 청구인의 2019. 1. 31.자 이 사건 건축변경허가 신청이 적법하다면 피청구인이 허가를 해주어야 하겠지만 이하에서 살펴보는 바와 같이 이 사건 건축변경허가 신청은 소규모 환경영향평가 협의결과를 반영하지 않은 신청이어서 이대로 허가를 해줄 의무가 없다고 할 것이다. 또한 적법하지 아니한 청구인의 이 사건 건축변경허가 신청에 대해 피청구인이 보완요구를 한 것은 정당한 행정절차이므로 이를 두고 피청구인이 거부처분을 한 것과 동일하다는 주장은 성립할 수 없다고 할 것이다. 한편 피청구인이 오로지 이 사건 발전사업을 좌초시킬 의도로 위법하거나 부당한 방법으로 절차를 지연시키기 위해 청구인에 대해 보완요구를 한 것이 아니라는 점은 청구인이 피청구인을 상대로 제기하였던 최근 행정심판 사건에서 확인된 바 있다. 나) 선행 행정심판 사건의 쟁점과 재결 결과 (1) 선행 행정심판 사건의 청구인 주장 요지 청구인은 이 사건 부지에 SRF 발전사업(이하 ‘이 사건 발전사업’이라 한다)을 추진하는 전기사업법상의 발전사업자로, 이 사건 사업 추진을 위해서는 고형연료 생산 설비와 이를 이용한 발전 설비가 필요하다. 본래 주식회사 ●●환경은 이 사건 발전사업 허가를 2015. 11. 3. 산업부로부터 받았고, 이 사건 발전시설 건축허가를 2016. 10. 31. 피청구인으로부터 받았다. 청구인은 ●●환경으로부터 이 사건 발전사업 일체를 양수받아 2017. 3. 28. 산업부 인가를 받은 적법한 건축주이다. 청구인은 시공사와 공사도급계약을 체결하고 2017. 10. 25. 피청구인에게 착공신고서를 제출하며 2019. 4. 13.경 이 사건 발전시설을 준공, 가동할 수 있을 것이라 예상하였다. 건축허가 당시의 「건축법」 제11조제7항에 의하면 건축허가일로부터 1년 내 공사에 착수하지 않으면 건축허가가 취소될 수 있다. 따라서 청구인에게는 기간 내 착공 의무가 있고, 피청구인도 이를 알고 있었으므로 착공기한을 2018. 12. 31.까지 연장한 것이다. 또한 전기사업법상 전기사업자가 산업부장관에게 발전사업허가를 받고 일정 기간 내 전기설비 설치에 착수하지 않으면 위법하여 허가가 취소되므로, 청구인의 공사착수 행위는 오히려 청구인의 법률적 의무 이행에 해당한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027075"></img> 그러나 피청구인은 법적 근거 없는 여러 사유를 들어 2019. 1. 7.까지 14차례에 거쳐 청구인에게 착공신고 보완을 요구하며 청구인이 착공하지 못하도록 하였다. 피청구인이 요구한 주민 민원 해결이나 주민 동의서 징구 등의 보완사항은 아무런 법적 근거가 없는 것이어서, 사실상 청구인이 사업을 진행하지 못하도록 하겠다는 의도이다. 그러나 청구인은 행정관청의 입장을 존중하고 향후의 사업추진을 도모한다는 의미로 피청구인의 부당한 요구에 1년 간 응하였다. 피청구인은 착공신고서 수리 거부 사유를 더 이상 찾을 수 없자 2018. 4. 10. 청구인에게 소규모 환경영향평가 협의 이행을 요구하였고, 청구인은 납득이 어려웠으나 주민민원해결 및 피청구인과의 원만한 관계 유지를 위해 이를 이행하여 통보하였다. 이 사건 발전시설은 소규모 환경영향평가의 대상이 아니지만 연접 부지를 포함할 경우 논란의 여지가 있고, 소규모 환경영향평가 대상의 기준이 부지면적만이 아니어서 다른 기준을 충족하는지 확실치 않은데도 피청구인은 면적만을 사유로 소규모 환경영향평가를 요구하였다. 나아가 소규모 환경영향평가 결과 이 사건 발전시설이 환경에 미치는 영향은 미미한 것으로 분석되었다. 피청구인의 무리한 보완 요구는 피청구인이 법적 근거 없이 청구인의 발전사업 진행을 방해하고자 하는 의도를 보여주는 것이다. 청구인은 소규모 환경영향평가를 이행한 후 2018. 11. 22. 제4차 착공신고서를 보완 제출하여 터파기 공사에 착수하였다. 그러나 피청구인은 2018. 11. 26. 청구인에 대하여 아래와 같은 내용의 공사중지명령을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027081"></img> 피청구인의 공사중지명령 사유를 납득하기 어려웠으나, 청구인은 다른 불이익이 두려워 공사를 즉각 중지하였다. 청구인은 이 사건 발전시설에 대한 착공신고서 제출 이후 1년 이상 공사에 착수하지 못하여 매 순간 막대한 손해가 누적되고 있다. 피청구인은 공사중지명령 이후에도 계속하여 법률 근거 없이 착공신고 보완을 요구하였는데, 청구인은 피청구인에게 협조한다는 취지에서 계속하여 보완에 임해 왔다. 이 사건 공사중지명령은 아무런 법적 근거도 없어 명백히 위법한데도 피청구인은 공사중지명령을 해제하지 않고, 오히려 기자회견을 열어 청구인의 사업을 방해하겠다는 내용의 발언을 하였다. 피청구인이 청구인의 건축허가를 취소할 수 있는 법적 근거가 어디에도 없다는 것은 피청구인이 더 잘 알고 있을 것이다. 또한 피청구인은 제14차 보완사항으로 청구인에게 ‘소규모 환경영향평가에 따른 설계변경을 얻을 것’을 요구하였으나 세움터 시스템에서 착공신고가 수리되기 전에는 허가변경 신청이 불가능하다. 살펴본 바와 같이 선행 행정심판 사건에서 청구인은 피청구인이 청구인에 대하여 한 보완요구가 부당하며, 소규모 환경영향평가 대상도 아니라는 주장을 하면서 기존 발전설비 건축허가에 기한 착공신고의 수리 및 공사중지명령 취소를 주장한 바 있었다. 청구인은 이 사건에서도 동일한 취지로 주장하고 있다. 한편, 이 사건에서 청구인은 소규모환경영향평가 협의결과(생산시설 통합 설계 변경)를 반영한 설계 변경 없이 기존 건축허가 당시 제출한 설계서류들을 다시 제출하면서 건축변경허가 신청을 하였다. 이것은 기존 건축허가와 사실상 동일한 내용이어서 이를 설계변경에 따른 건축 변경허가 신청으로 볼 수 없다. (2) 선행 행정심판 사건에서의 재결 요지 선행 행정심판 사건에서 청구인의 청구를 기각하는 재결이 내려졌다. 이 사건 건축허가에 따른 청구인의 착공신고에 대한 피청구인의 보완요구는 정당하였다는 점, 청구인은 소규모 환경영향평가절차를 이행할 의무가 있다는 점, 청구인이 소규모 환경영향평가 협의결과를 반영하지 않은 상태로 터파기 공사를 진행한데 대해 피청구인의 행한 공사중지명령을 한 것은 정당하다는 점 등이 재결의 요지였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027079"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027115"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027117"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027101"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027095"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027105"></img>[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]][[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]][[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]2) 이 사건 고형연료 발전사업의 경우 주민들의 건강피해 우려 등 중대한 공익상의 필요에 기한 신중한 검토절차가 요구된다는 점 가) 이 사건 건축허가 당시 대기오염물질 배출에 관한 사전 환경성 평가절차가 부재하였던 상황에서 이 사건 발전시설의 고형연료 소각량 규모가 「환경영향평가법」에 의한 폐기물 소각량 기준 일반 환경영향평가 기준을 몇 배나 초과하고 있기 때문에 주민설명회를 포함한 의견수렴절차가 필요하였다는 점 (1) 고형연료 발전설비의 개념 국민권익위원회는 고형연료발전에 대해 다음과 같이 소개하고 있다. 단순 소각 매립되던 생활폐기물, 사업장폐기물 중 가연성 폐기물을 파쇄, 선별, 건조(필요시) 등의 공정을 거쳐 품질기준에 적합하게 제조한 후 전용보일러, 열병합발전소 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027077"></img> 및 산업시설의 연료로 판매 또한 고형연료 발전설비가 소각시설과 대기오염물질 배출수준이 동일하며, 대기오염 물질 방지시설도 다를 바가 없다는 점을 국민권익위원회 자료가 확인해주고 있다. 고형연료제품 사용시설의 ‘대기오염물질 방지시설’은 폐기물 소각시설의 방지 시설과 동일하고, ‘배출허용기준’도 소각시설과 거의 같은 수준 - 또한 고형연료제품 사용상 발생하는 대기오염물질도 소각시설과 거의 차이가 없음 고형연료 발전설비의 수익은 폐기물 소각처리에 따른 수익이 최소 70%를 차지하고 발전수익은 30% 이하인 것으로 알려져 있다. 전력설비보다는 폐기물 소각설비로 보아야 하는 설비이다. (2) 이 사건 고형연료 발전설비의 연료소각량 아래 내용은 이 사건 고형연료 발전시설에 관한 사업계획서의 일부이다. 1일 연료소각량이 223.1ton/day이라고 하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027113"></img> 뒤에서 살펴보겠지만 법원이 불허가처분이 정당하다고 보아 사업자의 청구를 기각한 ◎◎시 소재 고형연료 발전설비의 경우 그 연료소비량의 규모가 1일 180ton/day으로 이 사건 발전설비보다 적은 규모였다. (3) 이 사건 고형연료 발전설비의 연료소각량은 「환경영향평가법」에 의한 일반 환경영향평가 대상 폐기물 소각량 기준을 3배 이상 초과하는 규모인데도 건축허가가 졸속으로 행해지는 바람에 사전 환경성 검토가 되지 않았으므로 주민의 의견을 수렴하는 절차의 진행이 필요했다는 점 다음과 같은 경기일보 기사에 의할 때 이 사건 발전설비의 연료소각량 규모를 고려하면 환경영향평가법상 일반 환경영향평가의 대상이 되어야 마땅하고, 주민의견수렴절차도 의무적으로 진행되어야만 정상이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027119"></img> 그런데 고형연료 발전사업이 신재생에너지로 분류되면서 규제가 완화되는 바람에 특혜적으로 10MW 설비규모까지 환경영향평가대상에서 제외되는 것으로 규제가 완화되었고, 이에 따라 청구인을 포함한 고형연료 발전사업자들은 모두 규제완화라는 특혜를 악용하여 일반 환경영향평가절차를 생략할 수 있는 10MW 미만 규모로 고형연료 발전사업을 추진하였다. 이러한 상황에서 피청구인 전임 시장은 퇴임 이후 주민들로부터 항의를 받게 되자 이 사건 발전사업에 대해 자신은 잘 몰랐다는 취지로 발언하였고, 당시 과장 전결로 건축허가가 되었다는 것이었다. 건축허가가 된 이후로도 이 사건 발전설비가 입지한 동네의 이장과 소수 주민들만이 이 사실을 알고 있었는데 모두가 쉬쉬하면서 함구하였던 관계로 모르고 있다가 뒤늦게야 알게 된 주민들이 민원을 제기하게 되었던 것이다. 건축허가를 하면 개발행위 허가도 의제되지만 건축물의 건축에 국한되므로 굴뚝 등 대기오염물질 배출 관련 공작물 추가 설치에 관한 개발행위 심사절차는 아직 남아 있는 상태이다. 또한 건축허가가 행해졌지만 사전 환경성 검토가 부재한 상황에서 추가로 주민들의 건강에 심각한 영향을 준다는 것이 확인된다면 중대한 공익상의 필요를 이유로 건축허가를 취소하는 것도 가능하다고 할 것이다. 어떤 설비가 주민들의 건강을 해친다면 그러한 설비의 건축을 그대로 허용할 수는 없는 일이다. 졸속으로 행해진 이 사건 건축허가 당시 미처 고려되지 못하였던 주민 건강 피해 우려 등과 같은 중대한 공익을 고려하기 위해 절차상 신중한 검토와 사업자에 대한 보완요구를 한 것은 주민의 건강을 보호하여야 하는 행정관청의 정당한 업무집행에 속한다고 할 것이다. 나) 신재생에너지를 이유로 한 고형연료 발전사업 규제완화의 문제점 고형연료 발전설비는 플라스틱 등 연소가 가능한 생활폐기물의 분쇄 및 고형화 등의 공정을 거쳐 제조된 고형연료를 소각로에서 소각하고, 그 과정에서 생산되는 열을 이용하여 전기를 생산하는 설비이다. 이 설비는 전기를 생산하는 발전설비의 측면보다는 그 실질에 있어서 폐기물의 소각처리(70% 이상의 수익창출)를 위한 설비의 성격이 더 강하다. 그럼에도 불구하고 고형연료발전으로 생산되는 전기가 과거 이명박 정부 시절 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」(이하 ‘신재생에너지법’)이 규정하는 신재생에너지로 분류되는 바람에 각종 규제완화 혜택이 적용되어 왔다. 예를 들어 「대기환경보전법」에 대한 대기오염물질 배출허용기준을 완화하고, 「환경영향평가법」에 의한 환경영향평가 대상에서 제외될 수 있는 기준을 상향하는 등이 대표적 사례이다. 그러나 신재생에너지법 제2조(정의) 제2호 사목(폐기물에너지)이 2019. 1. 15.자로 “비재생폐기물”로부터 생산된 에너지는 신재생에너지에서 제외되도록 개정됨으로써 이제 고형연료를 사용한 설비에서 생산된 전기는 더 이상 신재생에너지에 포함되지 않게 되었다. 아래에서 인용한 기사에서 확인되는 바와 같이 신재생에너지법 제2조제2호사목을 개정한 주된 이유는 고형연료 발전설비가 가진 문제점 때문이었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027111"></img> 이 사건에서도 청구인은 고형연료 발전설비가 LNG 발전소보다 미세먼지를 적게 배출 하는 매우 친환경적인 시설이라고 주장하고 있으나 국립환경과학원이 실제로 측정한 자료에 의할 때 그 신빙성이 매우 의심되고 있다. 이와 같이 당초 신재생에너지로 분류되어 각종 규제완화 혜택을 보았던 고형연료 발전 설비가 이제는 신재생에너지에서 제외되어 기존의 규제완화 혜택을 적용할 제도적 근거가 상실된 상황이고, 국립환경과학원의 실측 자료에 의할 때 주변 주민들의 건강을 해칠 수 있는 유해시설일 가능성도 상당하므로 사람들의 건강보호가 필요한 지역에의 입지규제를 강화하고 환경영향평가절차도 거치도록 제도가 정비되어야 하는 상황이다. 다) 이 사건 고형연료 발전시설을 가동할 경우 주민 건강피해가 발생할 우려가 존재하여 신중한 검토가 요구되고 있다는 점 (1) ◎◎시에 소재한 고형연료 소각열 활용업체에 대한 대기배출시설 설치 불허가처분 관련 법원 판결의 내용은 이 사건 건축허가 절차에 대한 검토를 위해서도 원용될 수 있는 선례라는 점 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027109"></img> ◎◎시에 소재한 고형연료 소각설비 운영업체인 ▲▲환경개발(주)가 ◎◎시장을 상대로 제기한 고형연료 소각설비(발전이 아닌 스팀 활용 목적 고형연료 소각설비. 대기오염물질 배출량은 연료소각량에 비례함)에 대한 대기배출시설 설치 불허가처분 사건에 대해 2심인 대전고등법원이 한 판결(이 판결은 대법원에서 사업자의 상고를 기각하여 확정되었다. 이하 ‘◎◎ 판결’이라 함)의 내용은 고형연료 소각으로 인한 대기오염 및 그로 인한 주민 건강피해 우려에 관해 가장 과학적으로 분석하고 있는 판결이어서 이 사건 발전시설에도 적용될 수 있다. 주민의 건강피해라는 극히 중대한 공익상의 필요에 기하여 이 사건 건축허가 이후의 절차진행에 대해 피청구인이 신중한 검토를 하여야 할 충분한 근거가 존재한다는 것을 잘 보여주고 있는 선례이므로 이하에서 그 내용을 자세히 살펴보고자 한다. 향후 피청구인도 ◎◎판결과 동일한 기준을 적용하여 이 사건 건축허가 이후의 진행 절차(공작물 축조신고에 대한 개발행위 심사절차 등)에 대한 신중한 검토를 진행할 계획이다. (2) ◎◎판결 사례가 이 사건 건축허가 후속절차에 원용될 수 있는 근거 우선 ◎◎판결 사례는 고형연료 소각설비의 연료소비량이 하루 180ton/day 규모여서 하루 223.1ton/day(다만 당초 사업계획의 9.9MW에서 9.8MW 축소됨)인 이 사건 설비보다 폐기물 소각규모가 적기 때문에 대기오염물질 배출량이라는 측면에서 이 사건에도 그대로 원용할 수 있는 객관적 조건을 갖추고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027099"></img> 한편 ◎◎판결에서는 허가를 거부할 수 있는 중대한 공익상 필요가 있는지 여부에 대한 검토를 함에 있어서 다음과 같은 결론을 내리고 있다. 가장 중요한 이유는 시설 부지 인근 초등학교 학생과 주민들의 건강, 환경 등에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있다는 것이었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027097"></img> 관련하여 ◎◎사건 판결에서는 건강에 악영향을 받을 수 있는 학생들과 주민들의 범위에 관해 다음과 같이 설시하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027103"></img> ○○시의 경우 이 사건 고형연료 발전설비 부지로부터 2km 이내에 아래와 같이 □□초등학교와 □□중학교가 존재하고 있으며, 합하여 169명의 학생이 재학하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027107"></img> □□초등학교와 □□중학교는 학생들의 건강에 미칠 악영향을 이유로 이 사건 고형연료 발전설비에 대해 아래와 같이 반대한다는 의견서를 피청구인에게 제출하였다. ○○중학교장에 의하면 아래와 같이 반경 2km 안에 초등학교와 중학교 외에 ○○초등학교 병설유치원과 청소년 수련원, 노인요양병원도 있다고 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027091"></img> 학생과 주민들의 피해범위에 관한 유사성이란 측면에서 ◎◎판결 사례는 이 사건 고형연료 발전설비에 대한 건축허가 후속절차와 관련하여 피청구인이 신중한 검토와 보완요구를 할 수 있는 정당한 근거를 보○○고 있다고 할 것이다. 라) 「대기환경보전법 시행규칙」(별표 8)의 개정에 따른 대기오염물질 배출허용기준 강화와 이 사건 건축허가 후속절차에서의 준용 ◎◎판결에서는 국민권익위원회의 권고에 따라 환경부가 고형연료제품 사용시설의 대기오염물질 배출허용기준을 강화(「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8 개정)하여 2020. 1. 부터 시행된다는 점을 지적하면서, 비록 이러한 개정 기준이 처분 당시의 법령에 해당하지는 않지만 인체나 환경에 대한 유해성은 개정 기준의 시행과 무관하게 발생하고 또한 멀지 않은 장래에 개정된 기준이 시행될 예정이므로 주민의 건강영향을 평가하기 위해 장래 시행될 강화된 기준도 참작할 수 있다고 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027089"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027137"></img> ◎◎사건 판결은 강화된 「대기환경보전법 시행규칙」 별표 8에 의거하여 다음과 같이 고형연료 소각설비의 건강 유해성에 대해 판단하고 있다. 아래에 설시된 내용과 판단 기준 등은 이 사건 고형연료 발전설비에 대해서도 원용이 가능하다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027131"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027121"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027127"></img> 3) 이 사건 발전설비와 제조설비를 통합한 청구인의 사업은 소규모 환경영향평가 대상에 해당하며, 청구인이 인수하기 전의 ●●환경은 이러한 절차를 회피하기 위해 발전설비에 대해서만 건축허가를 신청한 의혹이 있다는 점 가) 2016. 10. 31.자 건축허가 과정에서 소규모 환경영향평가절차 회피 의혹 이 사건 건축허가는 청구인에게 이 사건 발전사업 일체를 양도하였던 신청 외 ㈜●●환경이 2016. 10. 31.자로 피청구인으로부터 득하였다. ●●환경은 전기출력 10MW 이상인 발전소의 경우 「환경영향평가법」에 의한 일반 환경영향평가의 대상이 되므로 일반 환경영향평가절차를 이행하지 않기 위하여 9.9 MW(9.8 MW로 변경)의 출력으로 발전사업 허가를 신청하였고, 또한 발전사업 관련 부지의 면적이 1만㎡ 이상인 경우에는 소규모 환경영향평가 대상이 되는 것을 회피하기 위해 고형연료 제조설비도 처음부터 사업계획에 포함되어 있었음에도 불구하고 이를 제외한 상태에서 발전소 부지만을 표시하여 피청구인에 대해 발전설비 건축신고 신청을 하였다. 피청구인은 이러한 사정을 잘 모른 상태에서 소규모 환경영향평가 절차나 기타 개발 행위 관련 사전 환경성 평가도 없이 발전설비에 대한 건축허가를 해주었다. 나) 이 사건 발전사업은 고형연료 제조사업과 합하여 소규모 환경영향평가의 대상이라는 점 (1) 소규모 환경영향평가 관련 법령 소규모 환경영향평가란 환경보전이 필요한 지역이나 난개발(亂開發)이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행할 때에 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 환경보전방안을 마련하는 것을 말하며 환경영향평가법상 소규모 환경영향평가 관련 규정은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027143"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027145"></img> 한편 「환경영향평가법 시행령」 제59조에 따른 별표 4는 소규모 환경영향평가 대상 사업 및 범위 등에 관해 아래 표와 같이 규정하고 있다. (2) 이 사건 사업의 소규모 환경영향평가 대상 여부 이 사건 부지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」 제6조제2호에 의한 계획관리지역이므로, 사업계획 면적이 10,000㎡ 이상이면 위에서 검토한 바와 같이 소규모 환경영향평가의 대상이 된다. 한편, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4의 비고 11.은 이른바 연접개발에 따른 소규모 환경영향평가 대상 사업 해당여부를 규정하고 있는바, 기존 사업과 신규 인허가 대상사업의 사업자가 동일인이어야 한다는 요건을 명시하고 있다. 그런데, 당초 건축허가를 받은 ●●환경은 이 사건 발전시설 사업지역에 인접한 ○○리 □□번지(7,692㎡)에 2015. 1. 폐기물종합재활용업 허가를 득하였고, 위 ○○리 □□번지로부터 50m 이내 연접한 인접한 이 사건 ○○리 ○○-2(1,634㎡)와 같은 리 ■■(6,329㎡)에 발전사업 허가 및 건축허가를 득하였으며, 위 ○○리 □□번지 폐기물재활용업 사업부지와 이 사건 발전시설이 기계장치로 연결되어 통합 사용하게 되는 등 위 사업부지들은 이 사건 발전사업의 전체 프로세스를 구성하고 있으므로, 기존 사업부지 면적을 합한 총 부지면적이 15,655㎡에 해당된다 할 것이고, 이 사건 발전사업 허가 당시 발전소 부지와 폐기물처리시설 부지의 소유자는 ●●환경(대표이사 이○○)으로 동일하였다. 한편, 「환경영향평가법」 제43조는 이 사건 발전설비와 같은 소규모 환경영향평가가 요구되는 개발사업을 하려는 사업자는 환경영향평가를 실시하여야 한다고 규정하여 이를 사업자의 의무로 규정하고 있다. 나아가 환경영향평가법상 소규모 환경영향평가와 관련한 협의 요청의 시기도 시행령 제59조에 의한 위 표에서 규정하는 바와 같이 “사업의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허ㆍ결정 또는 지정 등(이하 이 표에서 "승인 등"이라 한다) 전”이다. 따라서 이 사건 발전사업은 환경영향평가법상 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당된다 할 것이므로, ●●환경은 이 사건 발전설비의 건축허가를 받기 전에 소규모 환경영향평가를 이행하였어야 한다. (3) 한강유역환경청의 직무감사 요청 한강유역환경청도 이 사건 사업은 소규모 환경영향평가 대상 사업에 해당된다는 것을 전제로 다음과 같은 내용으로 피청구인에 대한 직무감사를 요청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027155"></img> 피청구인은 청구인이 소규모 환경영향평가를 실시하고 본 사업에 승인을 받았어야 했으나, 이를 이행하지 않고 피청구인이 사업에 대하여 승인을 한 것에 대한 이유로 한강유역환경청으로부터 직무감사를 요청받았으며, 이 사안은 현재도 진행 중이다. (4) 소규모 환경영향평가 실시 청구인은 이 사건 사업이 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당된다는 판단에 따라 “○○시 ○○면 고형연료 제조시설 및 발전소 건설사업”으로 소규모 환경영향평가절차를 진행하였다. 위 환경영향평가 협의 과정에서 확인된 사업내용은 아래 토지이용계획도와 같고, 소규모 환경영향평가 배치도에 의하면 발전시설과 생산시설이 유기적으로 연결된 사업임이 확인된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027149"></img> 다) 피청구인이 소규모 환경영향평가절차가 필요하다는 것을 인지하게 된 경위 피청구인은 이 사건 고형연료 발전설비에서 소각하게 될 고형연료를 ●●환경이 소유한 기존의 폐기물처리부지(위 ○○면 ○○리 □□번지)에서 생산할 것이라는 사실을 아래와 같은 사업계획서 내용을 통해 알게 되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027059"></img> 피청구인은 이 사건 건축허가 당시에는 소규모 환경영향평가가 필요하다는 사실을 모르고 있었다가 청구인의 현장보고회에 참석하여 사업계획을 확인한 결과 소규모 환경영향평가가 필요한 것으로 판단되어 2018. 2. 6. 환경부장관, 한강유역환경청에 다음과 같은 내용의 공문을 보내서 확인요청을 하게 되었던 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027061"></img> 이에 대해 한강유역환경청은 이 사건 사업은 소규모 환경영향평가 대상 사업에 해당한다는 회신을 하였다. 라) 소결론 이 사건에서 소규모 환경영향평가를 실시하여야 할 의무는 청구인에게 있었는데도 불구하고 청구인은 피청구인을 기망하여 이러한 절차를 교묘하게 회피하였다. 청구인은 소규모 환경영향평가를 할 의무가 없다고 주장하면서 피청구인의 요구로 인해 억지로 절차에 응한 것처럼 주장하지만 이러한 주장은 근거가 없다고 하겠다. 4) 소규모 환경영향평가 협의결과를 반영하기 위한 발전시설과 제조시설을 통합한 설계변경 필요성과 피청구인 보완요구의 정당성 가) 소규모 환경영향평가에 따른 설계변경 필요성(협의내용 반영의무) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027141"></img> 청구인은 2016. 10. 31. 건축허가를 받은 이후 2018. 11. 6.에서야 「환경영향평가법」에 의한 소규모 환경영향평가 협의절차를 완료 하였다. 소규모 환경영향평가 협의의견 ‘III. 준수사항’ 중 피청구인에 대한 내용을 살펴보면, 아래 표와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027147"></img> 이는 「환경영향평가법」 제46조에 의한 것으로서, 동법 제46조는 아래와 같이 사업자와 승인기관의 장이 소규모 환경영향평가 협의내용을 통보받았을 때 이를 해당 사업계획에 반영할 의무를 부과하고 있다. 그런데, 이 사건에서 소규모 환경영향평가 실시 결과 기존에 행해졌던 건축허가와는 전혀 다른 사업계획으로 협의절차가 진행되었다. 따라서 청구인과 피청구인 모두 위 협의의견과 같이 소규모 환경영향평가 실시에 따른 협의결과를 이 사건 허가절차에 반영하여야 할 의무를 부담한다.(아래 소규모 환경영향평가서 협의내용) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027153"></img> 이러한 이유로 피청구인은 공사에 착수를 할 수 있는 착공신고 수리 전에 ‘소규모 환경영향평가에 따른 설계변경을 득할 것’이라는 보완을 명하여 협의결과를 사업계획에 반영시키도록 조치한 것이다. 위 보완사항에 대하여 피청구인은 2019. 1. 7. 청구인에게 보완요청을 하였다. 그러나 청구인은 국토부의 시스템이 아닌 서면으로 관련 설계도서를 접수할 수 있었음에도 불구하고, 2019. 1. 31.에서야 건축허가 설계변경 서류를 접수하였다. 나) 건축 허가사항변경 설계도서와 소규모 환경영향평가 서류의 사업계획 상이 (1) 2019. 1. 30.자 건축허가 변경신청 내용 청구인은 피청구인의 보완 명령에 따라 건축허가사항변경 신청서를 2019. 1. 30. 접수하였고, 신청서의 사업계획 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027151"></img> (2) 소규모 환경영향평가 협의 시 사업계획과의 이동 청구인은 건축 허가사항변경 신청 사업계획에 대지면적 8,069㎡으로 SRF 발전시설의 부지만 반영하였으나, 위에서 살펴본 소규모 환경영향평가 협의 사업계획에서는 부지면적 15,761㎡로 발전시설과 생산시설 부지까지 포함한 계획을 협의하였으므로, 생산시설에 대한 부분을 설계변경 시 반영하지 않았다. 이에 따라 피청구인은 소규모 환경영향평가 협의내용 반영의무에 따라 재차 청구인에게 보완을 요구하였던 것이다. 5) 청구인 주장의 부당성 이 사건 신청은 실질적으로 소규모 환경영향평가 협의결과를 전혀 반영하지 아니한 채 발전시설에 대한 기존 건축허가 신청서류를 다시 한 번 반복하여 제출하고 있을 뿐이어서 이를 그대로 인용할 수가 없는 상황이다. 소규모 환경영향평가 절차는 당초 청구인측이 회피한 것으로서 이의 이행에 관한 책임도 청구인에게 있다. 법적으로 요구되는 소규모 환경영향평가 협의결과를 인정하지 않은 채 발전설비 건축허가를 실질적으로 반복하고 있는 이 사건 청구는 받아들일 수가 없다. 이 사건과 관련하여 절차가 지연된 주요한 원인은 소규모 환경영향평가 절차의 진행 및 그 협의결과의 수용을 위한 절차였지 피청구인이 고의로 절차를 지연시킨 것이 아니다. 피청구인의 보완요구 역시 이 사건 발전사업의 성격에 따른 주민의견수렴절차의 필요성과 주민들의 건강피해 우려라는 중대한 공익상의 필요를 고려하여 정당하게 행해졌다고 하겠다. 소규모 환경영향평가 절차를 회피한 청구인 측의 잘못이 절차지연의 보다 근본적인 원인이라고 할 것이므로 이는 청구인의 책임이라고 할 것이다. 공사중지명령도 착공신고에 대한 보완절차가 완료되지도 않은 상태에서 소규모 환경영향평가절차에 따른 협의결과를 반영하기 전에 환경영향평가법에 위반하여 청구인이 터파기 공사를 일방적으로 진행하였기 때문에 내려진 것으로서 정당하였다. 이미 선행 행정심판 사건에서 결론이 난 부분이다. 청구인은 500억원을 투자하여 금융비용에 대한 부담이 가중되는 손해를 보고 있다고 주장하지만 투자금 중 가장 많은 비중을 차지하는 설비조달비용의 경우 건축공사가 진행된 후 설비를 설치하는 단계에서 지출이 이루어질 것이므로 현 단계에서 청구인이 입은 손해는 별로 없다고 할 것이다. 6) 결론 살펴본 바와 같이 이 사건 청구를 인용할 이유가 없으므로 청구를 기각하는 재결을 하여 주기 바란다. 【보충서면】 7) 이 사건 건축변경허가 신청의 대상이 되는 당초 건축허가의 무효 가) 당초 건축허가 경과 이 사건 건축변경허가 신청은 당초 청구인에게 이 사건 사업에 관한 영업일체를 양도한 ●●환경이 피청구인으로부터 2016. 10. 31. 득한 건축허가를 전제로 하고 있다. ●●환경은 2015. 1. 이 사건 사업지역에 인접한 ○○리 □□번지(7,692m'''')를 사업부지로 하여 폐기물종합재활용업 허가를 득하였고 2015. 11. 3. 인접한 이 사건 ○○리 ○○-2 (1,634m'''')와 같은 리 ■■(6,329m'''')을 사업부지로 하여 이 사건 사업에 대한 발전사업 허가를 득하였다. 그런데 ●●환경은 피청구인으로부터 이 사건 사업을 위한 건축허가를 신청할 당시 소규모 환경영향평가를 실시하지 않았고 발전시설만을 대상으로 하여 건축허가를 신청하였다. 나) 이 사건 발전사업의 소규모환경영향평가 대상사업 피청구인이 기 제출한 답변서에 상술한 바와 같이 「환경영향평가법」 제43조, 같은 법 시행령 제59조 별표 4, 비고 11에 의거 10년 이내 숭인 등을 받은 지역의 경계로부터 직선거리 50미터 이내 지역에서 동일인이 총 부지면적 10,000㎡ 이상, 금회 추가 면적이 최소 소규모 환경영향평가 대상면적의 30% 이상인 경우 소규모 환경영향평가 대상사업에 해당한다. 위 연접개발의 경우를 규정한 위 비고 제11항은 소규모 개발사업의 누적적 환경영향의 발생에 대비한 사전 검토, 즉 개별 단위사업이 소규모 환경영향 평가 대상사업이 아니라 하더라도 각 사업이 한 곳에 집중하게 되면 총량적·누적적으로 그 지역의 환경용량을 초과하여 환경에 악영향을 초래할 우려가 있다면 이를 사전에 검토하여 그 불합리를 방지하고자 함에 그 취지가 있다. 다) 소규모 환경영향평가 누락의 법적 효과 소규모 환경영향평가는 환경보전이 필요한 지역이나 난개발이 우려되어 계획적 개발이 필요한 지역에서 개발사업을 시행할 때에 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 환경보전방안을 마련하기 위한 제도로서, 소규모 환경영향평가가 요구되는 개발사업을 하려는 사업자는 환경영향평가를 실시하여야 하고, 그 시기는 「환경영향평가법 시행령」 제59조에 의거 “사업의 허가·인가·승인·면허·결정 또는 지정 등(이하 이 표에서 “승인 등”이라 한다) 전”에 실시되어야하기에 ●●환경은 이 사건 건축허가가 있기 전에 소규모 환경영향평가를 실시하였어야 한다. 한편, 환경영향평가법상 환경영향평가를 거치지 않고 승인 등 처분이 내려진 사례와 관련하여 대볍원은 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결에서, “환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업인 이 사건 국방·군사시설사업에 대하여 사업자가 주민의 생존에 직결되는 상수원문제 등에 대한 환경영향평가를 실시하지 않았음에도 불구하고 환경부장관과의 협의 없이 사업실시계획을 승인한 피고의 이 사건 처분 은 당연 무효”라고 판시하였다. 따라서 ●●환경이 2016. 10. 31. 건축허가 전에 소규모 환경영향평가를 거치