건축불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 유기질비료 생산·판매업, 각종 슬러지 수집, 운반, 재활용 및 중간처리업 등을 영위하는 법인으로, ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○-○ 답 1,415㎡ 및 같은 리 ○○○-○ 답 6,768㎡ 각 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상에 폐기물 재활용시설을 건립할 계획으로 2015. 4. 27. 피청구인에게 위 각 대지상에 관하여 건축허가(신축/개발행위 허가, 농지 및 산지전용허가 의제)를 신청하자, 이에 피청구인은 2015. 5. 29. 청구인에게 「폐기물관리법」, 「농어촌정비법」, 「국유재산법」, 「농지법」, 「산지관리법」 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 규정에 부적합하다는 이유로 건축허가 불가통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인의 건축허가신청에 대하여 청구인이 건축허가를 받은 뒤에 장래 건축하려는 건물인 폐기물재활용시설을 문제 삼으며, 청구인이 제출한 사업계획서만을 검토하였을 때는, 해당시설물의 악취발생을 제거하기 어렵고 주변 농어촌지역에 악취문제를 악화시켜 환경오염이 발생할 우려가 있으므로 「폐기물관리법」, 「농지법」, 국토계획법에 저촉되어 문제가 있다고 한다. 그러나 청구인은 피청구인에게 「폐기물관리법」상의 허가신청을 한 것이 아니다. 그리고 청구인은 「폐기물관리법」상의 허가신청에 필요한 제반서류를 준비하여 피청구인에게 제출한 사실도 없다. 청구인은 건축허가 신청과 그에 의제되는 개발행위 및 농지전용 허가 의제신청을 한 것뿐이다. 그러므로 청구인이 장래 폐기물처리시설을 설치할 계획이 있다고 하여, 피청구인이 위 점을 이유로 불허가처분을 한 것은 건축 불허가처분의 근거규정이 없는 것으로써 위법할 뿐만 아니라, 처분과 실질적 관련성이 없는 의무 위반을 이유로 신청을 반려한 것으로 부당결부금지의 원칙 등에 위반한 재량권 일탈, 남용의 위법이 있다 하겠다. (실제로 청구인은 건축허가처분을 받은 이후에야 폐기물처리업 허가신청을 재차 할 계획을 가지고 있었다. 청구인은 추후 환경부예규인 폐기물처리업 허가업무처리지침에 따라 악취발생차단에 관하여 보다 상세하고 방대한 내용의 설명자료가 담긴 처리계획서를 제출할 예정에 있었다. 그런데 피청구인은 이에 관하여 전혀 검토해 보지도 아니하고, 또한 건축허가 신청단계에서는 위 점에 관하여 적정·부적정 여부를 판단할 지위에 있지도 아니함에도, 청구인에게 관계행정부서와의 협의를 이유로 사업계획서 제출을 요구하여 청구인이 간략히 제출한 사업계획서의 내용만을 확인한 뒤, 「폐기물관리법」상의 부적정 통보에 준하는 내용으로 이 사건 불허가처분을 내린 것이다.) 이하에서는 보다 상세히 언급하도록 하겠다. 2) 행정상 부당결부금지의 원칙이란 행정주체가 행정작용을 함에 있어서 이와 실질적인 관련이 없는 상대방의 의무를 부과하거나 그 이행을 강제하여서는 아니 된다는 원칙이다. 이 사건에서 청구인이 이 사건 토지 지상에 장래 폐기물처리시설을 설치할 의사가 있다는 사실 및 그 첫 단계로 이 사건 건축허가 및 그에 의제되는 개발행위, 농지 및 산지전용의제허가 신청에 이른 것은 맞다. 그러나 청구인의 이 사건 허가 신청은 폐기물관리법상의 허가신청이 아닌바(건축허가를 받는다고 하여 폐기물관리법상의 허가가 의제되는 것도 아니고, 의제되지 않음은 곧 별도의 관계법에서 정한 절차와 서류에 따라 철저히 심사되어야 하는 것을 의미한다.), 피청구인이 폐기물관리법 제25조제2항제4호에 반함을 이유로 하여 이 사건 허가 신청을 반려하는 것은 건축법상 허가규정의 근거가 없는 것으로서, 위법한 처분이 아닐 수 없다. 3) 또한 피청구인은 청구인이 장래 폐기물처리시설을 건축하면 악취가 발생되므로, 해당 농지전용으로 농어촌생활환경 및 농업경영에 피해가 예상되고, 대기오염·수질오염 등 환경오염 등이 발생할 우려가 있어 농지법 및 국토계획법상 허가기준에 저촉된다고도 한다. 그러나 이는 피청구인이 마치 이 사건 건축허가처분이 내려질 경우에 곧바로 폐기물처리시설이 설치됨을 전제로 하면서 해당 폐기물처리시설이 환경에 미치는 영향 등에 관하여 살피는 것이나, 이는 건축허가나 의제규정인 개발행위 허가, 농지전용 허가 규정에서 검토해야 할 허가요건이 아니다. 왜냐하면 만일 피청구인이 건축허가처분을 내린다고 하더라도, 청구인은 폐기물처리업을 영위하기 위한 폐기물관리법 제25조에 따른 폐기물처리업의 허가를 받지 아니한 이상, 위 각 토지 지상에 폐기물처리시설을 건축하지는 않을 것이기 때문이다. 즉, 청구인이 이 사건 건축허가신청 및 개발행위허가신청, 농지전용허가신청을 하는 까닭은, 지목이 답인 이 사건 각 토지를 대지로 전용하여 그 지상에 건물을 짓는 개발행위를 할 수 있도록 허가신청을 하는 것일 뿐, 폐기물처리시설을 설치하여 폐기물처리업을 영위하겠다는 내용의 허가신청을 한 것은 아니라는 점이다. 건축법 등 관계규정에서는 허가신청자가 폐기물처리시설을 설치할 경우에 허가를 명백히 금지하거나 반려하는 등의 규정도 없다. (다만, 「건축법」 제11조제4항에서는 위락시설이나 숙박시설을 건축할 때 건축물의 용도가 주변환경을 고려할 때 부적합하다고 인정하는 경우에는 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 않을 수 있다고 규정하고 있으나, 이때의 허가·불허가 여부는 행정청의 재량일뿐더러, 이 사건의 경우는 건축위원회 심의를 거친 사안이 아니기도 하다.) 특히 장차 청구인이 폐기물관리법상의 처리업의 허가를 받게 되면 대기환경보전법이나 수질 및 수생태계 부전에 관한 법률상 배출시설 설치허가 또는 신고가 된 것으로 간주되게 되므로(「폐기물관리법」 제32조제1항, 폐기물처리업 허가업무처리지침 참조), 피청구인이 이 사건에서 문제 삼고 있는 악취 문제는 청구인이 추후 폐기물관리법상 처리업의 허가를 받게 되면 즉시 일거에 해결되는 문제일 뿐이다. 따라서 이 사건 지상에 폐기물처리시설이 설치될 경우 악취나 주변 환경에 미치는 영향 등에 관하여는, 장래 이 사건 건축허가처분이 내려진 뒤 폐기물관리법상의 처리업 허가 신청이 있을 때에나 그 처리업 허가여부를 판단함에 있어 고려해야 할 문제에 불과하므로, 결과적으로 피청구인의 이 사건 불허가처분은 건축허가를 함에 있어 고려할 사항이 아닌 사유를 결부시켜 허가를 거부한 것이 되는바, 행정상 부당결부금지의 원칙에 위반한 위법이 있다 할 것이다. 4) 나아가 청구인으로서는 장차 폐기물처리업 허가신청 단계에서 피청구인이 지적하는 악취 등의 문제에 관하여도 이를 깔끔히 해결할 수 있는 사업계획을 가지고 있기도 하다. 다만 이에 대해서는 아직 상세한 계획서를 제출하지 않았을 뿐이다. 청구인은 피청구인이 건축허가 서류 보완단계에서 관계부서인 청소행정과와 협의하기 위해서 폐기물처리사업계획서를 제출하라고 하여, 폐기물처리시설에 관하여는 간략한 사업계획서를 제출한 바 있었을 뿐이고, 대기배출시설 설치계획서 등의 상세한 계획서를 제출하지는 않았다. 그리고 당시 청구인으로서는 이 사건 청구인의 신청이 폐기물처리업 허가신청이 아니었기 때문에 상세한 계획서를 제출할 이유가 없기도 하였다. 그럼에도 불구하고 만일 피청구인이 추가로 보완서류를 요구하게 되면 청구인은 악취발생차단에 필요한 서류들을 보완하여 제출할 계획도 있었다. 그런데 피청구인은 아무런 보완 요청 등 없이 청구인이 장래 설치할 계획에만 있는 폐기물처리시설에 문제가 있다는 사유로 이 사건 건축허가신청을 반려하였던 것이다. 특히 「농지법 시행령」 제33조제3항에 따르면, 시장이 농지전용허가 여부를 검토할 경우 만일 신청인이 제출한 서류에 흠이 있는 경우에는 지체 없이 보완 또는 보정에 필요한 상당한 기간을 정하여 신청인에게 보완 또는 보정을 요구할 의무가 있음에도, 피청구인은 청구인에게 보완 또는 보정의 요구도 하지 아니한 채 청구인의 이 사건 신청을 반려한 절차적인 위법이 있다. 그리고 청구인은 실제로 악취발생을 방지할 수 있는 피해대책을 수립하고 있었기에, 행정청의 보완 요구가 있으면 이를 보완할 수 있는 자료제출 및 구두 설명이 충분히 가능한 상황에 있었던 바, 그럼에도 불구하고 피청구인이 청구인에게 보완을 요구하지 아니한 채 곧바로 건축허가 신청을 거부한 것은 재량권의 범위를 벗어난 위법한 처분이라 아니할 수 없다. 참고로, 청구인은 최근 피청구인을 상대로 정보공개 청구를 하여 피청구인이 폐기물처리시설에 관하여 환경 관계전문가들로부터 의견을 받은 자료를 확인할 수 있었는데, 위 의견들의 요지를 보더라도 “청구인 제출의 사업계획서에 제시된 악취저감시설의 설계자료만으로는 악취저감 또는 지역주만의 민원 감소를 기대하기 어렵다.”는 취지인바, 청구인이 보완할 수 있는 자료를 피청구인이 제시한다면 이 부분 문제는 충분히 해결할 수 있을 것으로 여겨진다. 5) 피청구인은 청구인이 계획한 도로부지 중 일부인 ‘○○시 ○○면 ○○리 ○○○○ 구 13㎡’와 ‘같은 리 ○○○○-○ 도 176㎡’에 관하여(갑 제2호증 허가신청서 첨부 도면 구적도 참조), 위 각 토지에 관하여 청구인 외에 다른 사람이 중복하여 목적외 사용승인 신청과 국유재산수익허가 신청을 하였으므로 청구인이 기존의 다른 신청자와 상호협의를 완료하지 않으면 사용승인과 국유재산수익허가가 불가하므로, 청구인에게 「농어촌정비법」 및 「국유재산법」, 그리고 「산지관리법」에 따라 허가를 내릴 수 없다고 한다. 그러나 청구인은 이 사건 불허가처분이 있기 전에 피청구인으로부터 위 각 예정지에 대하여 중복하여 사용승인 신청한 자들이 있고, 그들과 사전협의가 필요하다는 취지의 이야기를 단 한 번도 들은 바가 없었다. 오히려 피청구인은 이 사건 불허가처분 이전에 건축행정업무전산화시스템인 인터넷 홈페이지 새움터 사이트(http://www.easis.go.kr)에 청구인의 건축허가와 관련하여 ‘허가 후 목적외 사용승인을 득할 것’이라는 조건부허가라는 협의의견을 기재하기도 하였던바(이후 담당공무원이 기존 의견을 삭제하고 새로 기재하여 현재로서는 새움터 사이트에서 확인할 수 없음), 청구인은 이를 확인하고 일반적인 건축허가 절차에서 진행되는 것처럼, 추후 목적외 사용승인을 득하면 되겠다고 여긴바 있었을 뿐이다. 만일 위 각 예정지에 관하여 뒤늦게 청구인 외에 다른 신청자가 있었다고 한다면 피청구인은 청구인에게 이를 알려주고, 이 사건 불허가처분 이전에 청구인이 다른 신청자와 상호 협의를 할 수 있도록 기회를 줌이 타당하다. 왜냐하면 청구인은 수억 원을 들여 이 사건 시설물의 설치를 계획한 상황인데, 그러한 청구인이 위 도로부지 이용 협의에 이르지 못할 가능성은 거의 없기 때문이다. 가사 협의에 이르지 못한다고 하더라도, 청구인은 중복된 위 부지를 제외하고 다른 토지를 이용한 진·출입계획을 달리 밝힐 수도 있었을 것이다. 또한 피청구인은 국유재산수익허가 신청 예정지에 관하여 과도한 절성토 및 영구시설물 축조가 불가하다고 하였으나, 이 역시 청구인은 피청구인의 위와 같은 의견을 미리 알았더라면 진출입구간의 도로높이를 낮게 조정하여 옹벽설치를 없애는 등 과도한 절성토 구간이 생기지 않도록 하고 영구시설물을 축조하지 않는 방향으로 다시 계획할 수도 있었을 것이다. 그러나 피청구인은 청구인에게 동일 부지 신청자가 있음을 사전에 알려주지 않았을 뿐만 아니라 다른 중복 신청자와 사전에 협의를 하거나 진출입계획을 변경하는 방식으로 보완할 기회조차 주지 아니하고 이 사건 불허가처분을 하였는바, 이는 재량권의 범위를 벗어난 것으로 위법하다고 할 것이다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 등 참조). 6) 이상과 같이 피청구인이 청구인이 장래 설치할 폐기물처리시설이 환경오염을 일으킨다는 사정을 이유로 이 사건 허가신청을 거부한 것은, 허가요건이 아니라 허가조건에 결부시켜서는 안 되는 사정을 근거로 한 것이므로 위법·부당하며, 도로부지 예정지에 목적외 사용승인 또는 국유재산 사용수익허가신청을 중복한 자가 있음을 근거로 하여 이 사건 허가신청을 거부한 것은 보완의 기회를 주지 아니하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있으므로, 이 사건 불허가처분은 취소되어야만 할 것이다. [보충서면 1] 7) 청구인은 건축허가 신청을 하면서 피청구인에게 건축허가신청에 필요한 제반서류의 제출 외에도 사업계획서를 함께 제출하기는 하였으나, 이는 청구인이 이 사건 건축허가 신청 이전부터 피청구인의 담당공무원과 장래 건축할 시설물에 대하여 협의한 사실이 있어, 참고로 장래 폐기물재활용시설을 건립할 목적으로 개발행위허가 신청을 한다는 취지의 간략한 사업계획서도 같이 제출하였던 것뿐이다. 이 역시도 「폐기물관리법」과 같은 법 시행규칙에 열거된 서류가 첨부된 정식의 폐기물사업계획서는 아니었다. 그런데 본래 건축허가 신청에는 이에 의제되는 허가 사항에 관련한 서류만을 첨부하면 될 뿐, 관련 규정을 보면 신청인으로서는 장래 신축할 건물에 관련된 사항에 관한 서류들까지 제출할 의무가 없다. 「건축법」 및 같은 법 시행규칙에 따라 청구인으로서는 건물대수선용도변경허가신청서 외에 의제되는 허가사항에 관련된 서류로서 개발행위허가신청서와 산지 및 농지전용허가에 관계된 서류만을 제출하면 족하는 것이었다. 그럼에도 단지 청구인은 피청구인의 요청에 따라 폐기물에 관련된 서류를 “참고적으로” 제출하였던 것뿐이고, ‘신청인의 지위’에 있는 청구인으로서는 ‘허가권자’인 피청구인의 보완요구·요청을 어기는 것이 사실상 불가능하기도 하였던바, 청구인이 위와 같이 참고적인 서류를 제출하였다고 하여, 피청구인이 관련법상 심사할 의무가 없는 서류까지 심사하여 이를 이유로, 즉 「폐기물관리법」상 관계 규정에 반한다는 이유로 건축불허가 처분을 내리는 것은 타당하지 않다. 대법원도 “건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다.”고 판시한 바 있다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조). 8) 한편, 청구인은 장래 이 사건 토지에 신축할 ‘저온열풍 기류식 하수슬러지 건조시설’이 사람의 건강이나 주변 환경에 미치는 영향이 심각함에도 불구하고 이 사건 건축허가신청에 나아간 것도 절대 아니다. 청구인은 추후 환경부예규인 폐기물처리업 허가업무처리지침에 따라 악취발생차단에 관하여 보다 상세하고 방대한 내용의 설명자료가 담긴 처리계획서를 제출할 예정에 있었다. 그런데 피청구인은 1차례의 보완요청만 하였고, 청구인에게 어떠한 사유의 명기도 없이 이 사건 불허가처분을 하면서 단지 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호 규정에 반한다고 판단하였는바, 이에 청구인으로서는 어쩔 수 없이 정보공개신청에 나아가 피청구인이 그와 같이 판단한 근거자료를 요청한 것인데, 그 자료의 내용에 관한 청구인의 입장을 정리하면 아래와 같다. 청구인이 설치하려는 이 사건 폐기물처리시설은 기존에 환경문제를 많이 일으킨 고온건조방식의 건조시설이 아니라 ‘저온열풍’의 건조공법을 적용한 새로운 건조시설이다. 위와 같은 저온열풍의 건조공법을 적용한 슬러지 건조 처리설비는 현재 ○○도의 감귤농장에 부산물 슬러지 처리시설 1대가 설치되어 있으며, 나아가 ○○도는 ○○시의 하수종말처리장에 하·폐수슬러지 처리시설 1대를 설치하기 위하여 절차가 진행 중에 있고, ○○○도 ○○시에는 곧 대규모의 설비(이 사건 폐기물처리시설보다 약 2배 규모인 하루 200톤 처리용량의 폐기물처리시설)가 인·허가 예정으로 설치가 계획되었을 정도로, 아직까지 국내에 설치된 예가 많이 없는 상태이다. 그만큼 이에 대한 전문가들의 이해도 매우 부족한 형편이다. 그러나 이 사건 폐기물처리시설은 주식회사 △△△△△△△의 대표인 ○○○이 20009. 2013.경 특허 받은 기술력으로 제작한 설비로서 고온 건조공법의 건조시설의 환경적인 문제를 대체할 신개념의 ‘환경친화적인 설비’이다. 주식회사 △△△△△△△는 하·폐수처리, 하·폐수슬러지와 음식물폐기물 자원화의 노하우를 갖고 있는 환경기업으로, 국내에서는 기존의 고온방식의 악취처리 시설업체의 텃새, 지방자치단체의 인식 부족, 인·허가 지연 등 행정청의 소극적인 자세 등으로 인해 2009.경 ○○도에 감귤부산물 건조화 설비장치를 처음 설치한 이래로 추가 설치한 예가 아직까지는 없으나, 주식회사 △△△△△△△는 2010.경 환경부장관상 수상, 지식경제부 환경우수기업에 선정된 바가 있으며, 해외 시장에는 이미 진출하였고, 향후 진출계획에 있는 곳도 많은 만큼 이미 그 기술력이 입증된 상태이다. 제주도수자원본부 담당공무원의 입회하에 건조온도, 악취배출 정도, 폐수배출여부 등의 시험을 실시한 바 있으며, 그 결과 “본 사업을 진행할 경우 효율적이고도 친환경적인 슬러지 처리시설을 구축할 수 있고, 악취발생이 매우 낮아 기존기술과 다른 것으로 판단된다.”는 취지의 매우 긍정적인 답변을 얻어 현재 설치를 위한 절차를 진행 중에 있는 상태이다. 한편, 주식회사 △△△△△△△는 피청구인 측의 검토의견에 관하여 아래 표와 같이 답변을 하고 있는바, 이를 보면 이 사건 폐기물처리시설의 환경적 영향에 관한 피청구인 측의 입장은 이 사건 폐기물처리시설의 핵심 기술력인 ‘저온 건조공법’을 간과하고, 기존의 고온건조시설만을 염두하여 판단한 것으로서 전면적인 재검토가 이뤄져야만 할 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272957"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272961"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272959"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272955"></img> 이상과 같이 청구인은 피청구인 측의 검토의견에 충분한 보완설명을 하고 있다. 그러므로 이에 대한 피청구인의 추가적인 판단이 있어야만 된다고 생각한다. 피청구인 측의 ‘폐기물처리 사업계획서에 대한 검토보고서’의 종합의견을 보면, “사업계획서 상의 제시된 악취방지시설의 설계 자료는 적정한 악취처리 및 원활한 민원 해결을 위해서 보다 구체적인 보충이 필요할 것으로 판단됨”이라고 하고 있지, 보완이 불가할 정도의 부정적인 의견만을 내놓은 것이 아니다. 청구인은 이 사건 건축허가신청 이전에 여러 환경전문가들을 만나 이 사건 폐기물처리시설의 환경적 영향 부분의 검토를 이미 내부적으로 철저히 마쳤던바, 청구인은 피청구인 측의 위와 같은 의견에 반박할만한 합리적이고 기술적인 설명 근거와 자료를 제시할 수 있다(청구인으로서는 이 사건 폐기물처리시설이 환경적으로 문제가 없다는 점에 대하여 폐기물관리법 허가업무처리지침 등 관련 규정에서 정한 일련의 절차에 따라 전문가로부터 철저히 검토 받고 싶은 것이기도 하다.). 9) 관리지역 안의 농지에서 건축물을 건축하거나 토지의 형질변경을 하기 위하여는 건축허가 외에도 개발행위허가, 농지전용협의를 받아야 하고, 건축허가를 받는 경우에는 「건축법」에 의하여 개발행위허가, 농지전용허가 또는 협의를 받은 것으로 의제되게 되므로, 건축허가권자인 피청구인이 「건축법」 관련 규정상의 건축불허가 사유 외에도 개발행위허가의 기준에 적합한지 여부 및 농지전용허가요건에 해당하는지 여부를 심사할 수 있는 것만은 당연하다. 다만, 청구인 주장의 주된 취지는, 위에서 말한 바와 같이 이 사건 폐기물처리시설로 인한 악취발생 등 피청구인이 염려하는 부분인 ‘해당 농지전용으로 인하여 농어촌 생활환경 및 농업경영에 피해가 예상되는 부분’에 관하여 충분히 설명할 수 있는바, 그와 같은 기회가 청구인에게 주어지지 않았다는 점이다. 또한 이는 개발행위허가 시 주변 환경에 미치는 영향이 부정적이라는 피청구인의 견해에 대하여도 마찬가지이다. 그러한 점에서 자치구구청장은 농지전용허가여부를 검토할 경우 만일 신청인이 제출한 서류에 흠이 있는 경우 지체 없이 보완 또는 보정에 필요한 상당한 기간을 정하여 신청인에게 보완 또는 보정을 요구할 의무가 있음에도(「농지법 시행령」 제33조제1항제5호, 제3항), 피청구인은 피해방지대책과 관련하여 구체적인 보충이 필요하다고 판단되었음에도 신청인인 청구인에게 보완 또는 보정의 요구도 하지 아니한 채 청구인의 이 사건 신청을 반려한 절차적인 위법이 있다는 것이다. 10) 한편, 이 사건 폐기물처리시설이 환경적으로 문제가 없다는 점 외에도 주변 농어촌 생활가구에 대한 피해나 주변 농업경영에 피해가 예상되는 부분과 관련하여 본다면, 이 사건 신청지 바로 인근에는 약 70m 부근에 건물 5~6채 정도가 있기는 하나, 청구인 측이 방문한바 실제로는 소규모 공장 등 작업시설이 2~3채고 농민이 거주하는 농가주택은 2~3채 정도로 보이며, 바로 인근에는 경작하는 토지가 맞닿아 있지도 아니하고, 이 사건 신청지 바로 옆에는 이미 1982.경부터 가축 분뇨로 비료를 만드는 비료공장시설이 들어서 있는 만큼 악취문제가 사실상 만연된 상태이기도 하다. (청구인은 기존에 주변 악취가 이미 심하기 때문에 이 사건 폐기물처리시설이 들어서야 한다는 취지는 결코 아니며, 이미 수십 년간 악취문제가 있음에도 비료공장의 이전이나 주변 민원인들의 항의 등 문제가 없었다는 점을 언급하고자 하며, 위 비료공장의 시설은 30년 전의 시설물로 악취문제가 심각하나, 청구인이 설치하려는 설비는 특허 받은 시설로서 악취 등 환경오염에 대한 피해방지가 충분히 가능하다.) 나아가 민원해결 등은 「건축법」, 국토계획법 등 관계법령 어디에도 건축허가의 제한사유가 아니며, 폐기물처리업 허가업무처리지침에서는 “※ 단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 부적정 통보는 불가”하다고 규정하고 있기도 하다. 대법원도 “건축법령 등에 비추어 건축허가신청을 불허할 저촉사유가 없음에도 불구하고 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다.”고 판시하고 있다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 등 참조). 참고로, 청구인은 이 사건 건축허가신청을 하기 이전에 이 사건 신청지 주변의 마을인 ○○리 마을회를 방문하여, 마을이장, 부녀회장, 노인회장, 새마을 지도자, 주민들을 만나 청구인 측의 계획을 밝히고, 위 마을 주민 대표자들과 주민들 약 23명 정도를 모시고 2015. 3.경 순천에 있는 하수종말처리장(이 사건 폐기물처리시설과는 달리 고온건조방식을 사용하는 곳임)을 방문한 적도 있었으며, 청구인은 당시 주민들로부터 문제없다는 긍정적인 반응을 듣고, 이 사건 건축허가신청 등의 사업을 추진하기에 이른 것이기도 하다. 11) 피청구인의 중복 사용승인 신청 주장에 관하여는, 청구인이 피청구인에게 정보공개신청을 하여 중복신청자의 인적사항(이름 : 유기동)을 알게 되었다. 그런데 청구인 측이 위 자를 수소문하여 만나려 하였으나 마을 주민들로부터 알지 못한다는 답변만을 들었고, 이름 외에는 다른 정보가 없어 찾을 수가 없었다. 한편, 피청구인이 유기동이 경작하고 있다고 주장한 ○○리 ○○○번지 토지는 수년 째 경작을 한 바 없는 땅으로 보이며, 현재 경작 중인 토지도 아니다. 그런데 위 유기동은 ○○리 ○○○번지의 소유자도 아닌데, 어떤 이해관계로 ○○○번지에서 경작을 목적으로 국유지인 ○○리 ○○○○번지 토지에 대한 사용승인을 신청한 것인지 알 수도 없으며, 과연 토지의 소유자도 아닌 자가 경작사실 또는 경작예정사실을 증명하여 신청한 것은 맞는지 의심이 든다. 단순히 민원인이 악의적인 의도로 위 신청지에 목적외 사용신청 등을 한 것이 아닌지 추측되기는 하나, 추후 민원인의 정보를 알게 된다면 적극 협의할 계획에 있으며, 가사 불가하게 되더라도 산지전용허가신청지가 아닌 다른 토지 부분으로 진출입계획을 변경하여 재차 이 사건 건축허가 신청 중 도로 부분에 관하여 적극적으로 보완할 계획에 있기도 하다. 12) 청구인이 건축하려는 이 사건 폐기물처리시설은 현대 산업사회에서 필수적으로 발생하는 각종 폐기물을 환경적으로 보다 안전하게 처리하기 위하여 없어서는 안 될 시설이다. 만일 폐기물을 적정하게 처리하지 않고 방치한다면, 수질, 대기 토양 등 각종 환경오염의 주범이 될 뿐만 아니라 국민 보건에까지 직접적인 위해를 가하게 되므로, 청구인이 추진하는 사업 자체는 오히려 환경보전을 위한 공익사업이라 하겠다. (이 같은 취지에서 국가는 ‘폐기물을 적정하게 처리하여 자연환경 및 생활환경을 청결히 함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지함을 목적’으로 「폐기물관리법」을 제정한 것이고 적정통보와 허가 등의 관련 절차 규정을 둔 것이다.) 현재 ○○시는 하·폐수종말처리장의 찌꺼기를 타 시·도에 버리는 상황으로서, 많은 비용을 들여서 슬러지를 처리하고 있다. 그런데 청구인이 장래 설치할 이 사건 폐기물처리시설은 피청구인의 염려와 같은 환경적 문제가 있는 것이 아니라, 오히려 환경친화적인 시설로서 악취 등의 문제도 기존의 시설에 비하여 해결한 것이고 나아가 처리과정에서 만들어지는 펠렛을 이용하여 발전소 연료로 사용하는 계획을 가지고 있을 만큼 경제적인 설비이기까지 한 것이다. 그러므로 이상과 같은 제반 사정을 살펴, 청구인에게 재차 이 사건 사업을 추진할 수 있는 기회를 부여하여 주시기 바라는 뜻에서 이 사건 청구에 이른 것이오니 이 사건 불허가처분을 취소하여 주시기 바란다. [보충서면 2] 13) 「폐기물관리법」 제25조제1항의 적합 통보는 건축허가를 받는 경우에 의제되는 인·허가나 신고사항이 아니다. 때문에 피청구인이 언급한 국토교통부장관의 처리기준인 ‘건축관련 통합기준’에서도 ‘보조 확인이 필요한 법령’이라고 하여 보조적으로 ‘폐기물처리시설’을 언급하고 있을 뿐, 「폐기물관리법」 제25조의 규정을 구체적으로 적시하지 않고 있는 것이다. 그러므로 피청구인이 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호에 기하여 이 사건 불허가처분을 한 것은 행정상 부당결부금지원칙에 반하며 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부처분을 한 것으로서 위법·부당하다고 할 것이다. 14) 피청구인은 전문가들 및 관계부서와 협의를 거친 결과 이 사건 폐기물재활용시설의 입지 및 운영으로 인한 악취발생으로 주변 지역에 환경오염 등의 피해가 우려된다고 하나, 청구인이 장래 설치할 예정인 폐기물재활용시설은 기존의 고온열풍식의 건조기법이 아닌 특허받은 기술력인 저온열풍식 건조공법(멀티사이클론 등)으로 환경적으로 문제가 없는 시설이다. 나아가 청구인은 멀티사이클론 외에 약액세정탑에 관하여도 △△환경의 자연순환형 탈취시스템을 도입할 예정인바 피청구인이 우려하는 악취문제는 완벽히 해결할 계획에 있기도 하다. 15) 앞에서 언급한 바와 같이 이 사건 건축허가신청에는 폐기물처리업의 관련규정을 검토할 이유가 없다. 다만 피청구인은 청구인이 최종적으로 제출한 서류(폐기물처리사업계획서)에 기초하여 관련분야 전문가 3인에게 기술검토를 받았다고 주장하므로 살피건대, 당시 청구인은 담당공무원이 폐기물재활용시설에 대한 자료를 참고적으로 제출해보라고 하여 약식의 서류를 건넨 사실이 있었을 뿐, 「폐기물관리법」상 적정통보절차에 필요한 정식의 폐기물사업계획서, 즉 최종적인 서류를 제출한 것은 결코 아니다. 16) 나아가 피청구인은 ‘폐기물처리업허가업무처리지침’에 따라 관련분야 전문가 3인에게 검토를 받았다고 하나, 위 지침에 따르면 관계 전문지식을 가진 4인 이상으로 구성된 기술검토위원회의 심의를 거쳐 기술검토를 실시할 것을 규정하고 있는데 피청구인은 위 지침에 따른 기술검토절차를 거치지도 않았던 것이다. 또한 위 지침에서는 ‘단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 불허가 통보는 불가’함을 분명히 적시하고 있음에도, 피청구인 측의 기술 자문의뢰서를 보면 다분히 민원문제만을 크게 부각시키고 있을 뿐 기술적인 근거는 매우 부족하다. 그렇다면 위와 같이 피청구인 측의 주관적인 의견이 강하게 개입된 의뢰서를 받게 될 검토자들로부터 중립적이고 객관적인 지위에서 의견을 받는 것을 기대하기란 매우 어려워 보인다. 그런 이유로 위 지침에서는 4인 이상으로 구성된 기술검토위원회의 심의를 거칠 것을 규정하고 있는 것이다. 17) 그리고 위 지침에서는 신청인에게 사업계획서 보완 기회를 부여하고 있으며, 사업허가자에게 보완요청의무도 부과하고 있다. 또한 불허가통보의 상도 “보완에 응하지 않거나, 주요 시설·장비 등의 성능이 크게 미흡하여 폐기물을 적정처리할 수 없다고 판단되거나, 허가요건에 크게 미흡하는 경우”라고 나열하고 있다. 그런데 청구인은 기술 검토 이후에 보완요구를 받거나 한 바가 없으며, 이 사건의 경우는 위 지침상 불허가통보의 사유에 해당하지도 않는다. 한편, 검토자 중 1인은 ‘사업계획서 상에 제시된 악취방지시설의 설계 자료는 보다 구체적인 보충이 필요할 것으로 판단됨’이라는 의견을 내기도 하였다. 이에 청구인은 지난 보충서면에서 “저온열풍 기류식 하수슬러지 건조시설”이기존의 고온건조방식의 건조시설과 차별화가 있는 점을 언급하였다. 주식회사 △△△△△△△의 저온열풍 건조시설인 폐기물처리시설에 관하여 ○○시장은 2015. 11. 24. 신청인 △△△△환경(주)에 대하여 폐기물처리사업계획 적합통보를 한 바도 있었다. 나아가 청구인은 피청구인이 악취문제를 계속 우려하므로 악취방지시설을 보완하기 위하여 추가로 기존의 약액세정탑의 ‘습식세정공법’을 ‘자연순환형 탈취시스템공법’으로 바꾸어 시설을 설치할 계획에 있음을 밝히고자 한다. 참고로 청구인이 추가로 도입을 계획하고 있는 △△환경의 탈취시스템은 기존의 약액세정탑의 설치비용보다 5배 이상의 비용이 소요된다. 위 자연순환형 탈취시스템은 △△환경(대표 ○○)이 개발한 특허기술에 기초한 시설로서 이미 고령 등 여러 지방자치단체의 하수슬러지처리시설에서 그 성능이 검증된 바 있다. 이상과 같이 청구인은 피청구인이 우려하는 악취 문제 등에 대하여도 충분히 시설로서 보완 가능하다는 것이다. 18) 단순히 민원을 이유로 「폐기물관리법」상의 사업부적정통보를 내리는 것은 타당하지 않기도 하고, 더하여 참고적으로 청구인은 이 사건 건축허가 신청 이전에 이 사건 신청지 주변의 마을 주민들을 찾아가서 사업계획을 밝힌 바 있었으며 일부 염려하는 마을 주민들을 모시고 순천의 하수종말처리장을 방문하여 그 우려를 불식시킨 바 있었다. 그러므로 이 사건에서는 피청구인이 언급하는 민원 문제도 현실로 발생한 바 없는 것임을 살펴주기 바란다. 19) 피청구인이 이 사건 건축허가신청지의 진출입로 구간이 「산지관리법」 제18조, 동법 시행령 제20조제6항 별표 4. 1. 산지전용 시 공통으로 적용되는 허가기준 마. 10), 나) 규정에 저촉되어 불허가 한 것이라고 주장하는데, 이는 국유재산 수익허가 예정지 구간에 대한 목적 외 사용승인 등이 불가하므로 위 별표 4. 1. 마. 10) 나)에 따라 도로관리자가 도로이용에 동의한 바 없는 사정을 문제 삼고 있는 듯하다. 그러나 위 도로인 국유재산에 대하여 피청구인이 목적외 사용승인이 불가하다고 한 것은 중복 신청지가 있다는 것이 주된 이유였던바, 청구인은 이 부분 문제는 해소할 수 있음을 이미 밝힌 바 있다. 가사 중복신청자와 협의에 이르지 못한다 하더라도, 청구인은 다른 부지를 이용하는 것으로 진출입계획을 변경할 수 있기도 하다. 따라서 이 부분 불허가처분 사유에 관하여도 피청구인이 청구인에게 보완할 기회도 주지 아니하고 불허가처분을 한 것은 재량권의 일탈·남용의 위법·부당한 처분이라 아니할 수 없다 할 것이다. [보충서면 3] 20) 피청구인은 국토교통부장관이 정한 고시를 근거로 이 사건 처분에 이르렀다고 하나, 고시는 행정청 내부의 사무처리 준칙에 불과하며 대외적으로 구속력을 갖는 법규가 아니다. 더군다나 위 고시는 “건축법 제11조제9항에 따라 건축허가업무 등에서 참고할 관계법령에서 규정하는 건축관련 기준을 고시하여 신속하게 허가 등의 업무를 처리하도록 지원함으로서 민원인의 편익증진을 도모함”을 목적으로 하고 있음에도 피청구인이 위 고시를 근거로 이 사건 불허가처분에 이른 것은 부당하다 아니할 수 없다. 또한 건축법 제11조제9항에서 국토교통부장관에게 고시할 것을 정한 사항은 동조제8항에 따라 통보받은 처리기준만을 의미하는데, 이에 반하여 위 고시에서는 보조학인이 필요한 법령으로 ‘폐기물처리시설’을 적시하였다. 그렇다면 이는 행정규칙에서 정할 내용이 상위 법령의 위임범위를 벗어난 것으로 법규명령으로서의 대외적 구속력을 인정할 여지가 전혀 없다고 하겠다. 그러므로 피청구인이 폐기물관리법 제25조제2항제4호에 의거하여 이 사건 불허가 처분을 한 것은 법령의 근거가 없는 것으로서 위법·부당하다. 21) ○○도의 담당공무원들은 2015. 9.경 이 사건 폐기물처리시설을 제작할 예정인 주식회사 △△△△△△△의 현지 공장에 방문한 바 있었는데, 위 회사의 슬러지 건조설비에 대하여 폐수발생이 없고, 악취발생이 매우 낮아 기존기술과 다르다고 호평을 한 바 있었다. 또한 최근 ○○시장은 2015. 11. 24. 청구외 △△△△환경(주)에 대하여 폐기물관리법상의 관련규정을 검토한 뒤 주식회사 △△△△△△△의 저온열풍 건조시설인 폐기물처리시설에 관하여 폐기물처리 사업계획의 적합통보를 한 바도 있었던바, 이 점을 보더라도 위 시설이 환경적으로 문제가 없는 시설임을 충분히 확인할 수 있다. 이미 언급한 바와 같이, 위 시설은 주식회사 △△△△△△△가 특허받은 기술력으로 제작한 설비로서 아직까지 여러 곳에 상용화 되지 않아 사례가 없고, 전문가들의 이해가 매우 부족하다. 피청구인이 기술자문을 의뢰한 전문가 3인을 보더라도 이 사건 폐기물처리시설의 저온열풍식 처리공법에 대하여 아무런 언급을 하지 않고 있어, 위 시설의 처리공법에 대하여도 정확히 이해하지 못한 채 의견을 낸 것으로 보인다. 그러므로 피청구인이 제시한 근거만으로는 이 사건 폐기물처리시설이 주변지역에 중대한 환경피해를 발생시킬 것이라고 단정할 수 없는 것이다. 22) 피청구인이 언급한 농지법과 국토계획법 관련 불허가 사유에 관한 것도 장차 청구인이 설치하려 하는 이 사건 폐기물처리시설의 가동으로 인하여 인근 주민들에게 어떠한 환경상의 피해가 발생할 가능성이 있다는 것인지에 관해 이를 확인할 수 있는 구체적이고도 객관적인 자료도 나와 있지 않다는 점에서, 사업계획서 보완요청이나 조건부 허가 등을 통해 청구인의 재산권 행사를 공익에 저촉되지 않는 범위 내에서 보장할 수 있는 방법이 있음에도 무조건적으로 건축 허가를 제한한 이 사건 불허가 처분은 비례원칙을 위반한 재량권 일탈·남용이 있다. 나. 피청구인 주장 1) 「건축법」 제11조제5항 및 제6항, 같은 법 제12조제1항 규정에 따라, ‘건축허가권자는 의제사항에 대하여 관계 행정기관의 장에게 협의하여야 하며, 해당 용도·규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 국토계획법 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지 확인’하도록 하고 있으며, 「건축법」 제1조(목적)를 살펴보면 ‘건축법은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적’으로 하고 있어, 이 사건 시설물의 입지·운영이 관련 법규에 부합하는지 및 공공복지 증진에 적합한지 여부를 검토하는 것은 허가권자인 피청구인의 당연한 의무라 할 것으로, 이에 피청구인은 「폐기물관리법」 등의 관련 법령에 대해 종합적으로 검토하였으며, 검토 결과 청구인의 이 사건 신청서가 「폐기물관리법」, 「농어촌정비법」, 「국유재산법」, 「농지법」, 「산지관리법」 및 국토계획법 규정에 부적합하여 불허가 처분을 하게 된 것이다. 2) 이 사건 신청지는 국토계획법 제36조제1항 규정에 따른 계획관리지역 및 보전관리지역으로, 반경 1km 이내에는 약 100여개의 주택들이 입지해있어, 이 사건 시설물의 설치·운영상 부득이 발생될 수밖에 없는 악취 등 피해로 인한 주거환경의 침해에 대한 우려가 큰 지역이라 할 수 있다. 3) 청구인은 「폐기물관리법」상의 허가신청을 한 것이 아니기 때문에 폐기물처리시설에 대한 간략한 사업계획서만을 제출하였으며, 악취발생 차단에 필요한 서류들을 보완 요구할 경우 제출할 계획도 있었다고 주장을 하고 있다. 그러나 청구인은 2015. 4. 27. 이 사건 건축허가 신청서를 제출하면서 개발행위, 농지전용 및 산지전용 허가 신청서와 함께 「폐기물관리법」 제25조제1항 및 같은 법 시행규칙 제28조제1항에 따른 폐기물 사업계획 신청서 및 사업계획서를 제출하였으며, 2015. 5. 19. 대기배출설치시설 신고서 및 관련 계획서를 추가로 피청구인에게 제출하였다. 피청구인은 이 사건 신청서에 대해 「폐기물관리법」 제25조제2항제4호 규정에 의한 ‘폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부’를 검토하기 위해 관련 분야의 전문가들에게 자문하였으며, 자문 결과 청구인이 제시하고 있는 악취방지시설인 백필터, 멀티사이크론, 세정탈취탑만으로는 악취발생을 근본적으로 제거할 수 없으며, 입자상 물질의 완전 배제가 불가능하며, 고농도 악취를 발생시키는 유기성 슬러지 처리시설 및 고형연료화 시설의 신규 입주는 배경악취를 증가시켜 악취문제를 더욱 크게 키울 수 있음을 확인한 후 이 사건 처분을 한 것이다. 4) 청구인은 이 사건 제출 시 「건축법」 제11조제5항 규정에 따라, 「농지법」 제34조, 「산지관리법」 제14조 및 국토계획법 제56조의 농지전용허가, 산지전용허가 및 개발행위허가를 동시에 신청하였으며, 건축허가 신청서 외 위 각각의 허가에 대한 신청서 및 구비서류를 함께 제출하였다. 우선, 농지전용허가는 지목이 농지인 토지를 대지로 바꾸는 단순한 의미를 지나, 전용 목적에 따라 입지를 제한하기도 하고, 전용 목적사업 실현을 위한 사업내용이 「농지법 시행령」 제33조의 농지전용심사 규정에 적합하여야 농지전용허가가 가능한 것임에도, 단순 지목변경과 그 지상에 건물을 짓는 행위에 불과하다는 청구인의 주장은 「농지법」 체계를 이해하지 못하는 무지에서 비롯된 터무니없는 것이라 할 것이다. 폐기물처리업 허가 여부와 상관없이, 유기성슬러지를 재활용하는 폐기물재활용시설을 건립하고자 하는 농지전용목적과 사업계획서(피해방지계획서)를 토대로 타당성 여부를 종합적으로 검토한 결과, 청구인의 시설입지 및 운영으로 인한 악취발생 등 해당 농지전용으로 인하여 농어촌 생활환경 및 농업경영에 피해가 예상되어 「농지법」 제37조제2항 및 같은 법 시행령 제33조제1항의 농지전용허가의 심사 규정에 적합하지 않다는 결론을 내린 것이며, 청구인의 진출입로 구간 중 경유되는 국유재산 수익허가 예정지에 대한 허가가 불가한 이상 그와 연계되어 도로로 사용하고자 하는 산지전용허가 신청지에 대하여 「산지관리법」 제18조 및 같은 법 시행령 제20조제6항 별표 4 1. 마. 10)-나) 규정에 저촉되어 허가 부동의한 것이다. 아울러 피청구인이 청구인에게 개발행위허가를 하기 위해서는 국토계획법 제56조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1의2 기준에 적합하여야 하며, 별표 1의2 1. 라. (2)의 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염생태계파괴위험발생 등이 발생할 우려가 없을 것’과, 용도지역별 검토사항 각 항목에 ‘개발이 환경에 미치는 영향을 고려할 것’이라고 명시되어 있음을 감안할 때 개발행위허가 시 환경에 미치는 여향을 고려하지 않아야 한다는 청구인의 주장은 부적절하다고 할 것이다. 5) 청구인은 계획한 진출입로 부분의 목적외 사용승인 예정지에 중복하여 목적외 사용승인 신청한 자들에 대하여 사전협의가 필요하다는 사유로 하는 협의불가 처리는 부당하며, 국유재산 수익허가 신청지에 대해 다른 국유재산 수익허가 신청자 상호간에 협의가 완료되지 않으면 국유재산 수익허가가 불가하다는 피청구인의 판단에 대해 보완이 가능한 사안임에도 보완을 요구하지 않은 채 불허가 처분을 한 것으로 재량권의 범위를 벗어난 것이라 주장하고 있다. 목적외 사용승인 및 국유재산 수익허가 신청이 건축허가 후 별도로 허가를 받아야 하는 사항이지만, 피고는 이 사건 신청서에 대해 이미 위와 같이 「폐기물관리법」, 「산지관리법」 등의 관련법령에 따라 적법하게 불허가 처분을 하기로 결정된 상태였기 때문에 단순히 목적외 사용승인 및 국유재산 사용수익 신청이 불가하다는 사유만으로 건축허가 불허가 처분을 한 것이 아니다. 다만 청구인의 목적외 사용승인 신청 예정지(○○면 ○○리 ○○○○번지) 및 국유재산 사용수익 신청 예정지(○○면 ○○리 ○○○○-○번지)에 대해, 인근 농경지의 경작자(○○면 ○○리 ○○○번지)가 피청구인에게 중복하여 농경지 사용을 목적으로 하는 사용승인 신청을 하였으며, 실제로 신청지가 농로와 일부 농경지로 이용되고 있는 상태이기에, 목적외 사용승인 및 국유재산 사용수익 신청이 중복으로 되어 특정인에게 공용재산으로 제공할 수 없으며, 양 신청인의 이익이 충돌되고 있음을 알려주어, 향후 청구인이 피청구인에게 목적외 사용승인 및 국유재산 사용수익 신청을 재신청할 경우의 논쟁의 소지를 예방하고자 양 신청인의 상호협의가 필요하다고 알려준 내용에 지나지 않는다. 6) 따라서 피청구인의 처분은 이 사건 시설물의 입지·운영이 관련 법규에 부합하는지 및 공공복지 증진에 적합한지 여부를 신중히 판단하여 건축허가 불허가 처분을 한 적법한 처분이므로, 이러한 사정을 살피어 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. [보충서면 1] 7) 건축허가권자는 「건축법」 제11조제5항 및 제6항, 같은 법 제12조제1항 규정에 의거 건축허가 접수 시 관련법령 저촉여부에 대하여 관계기관(부서)과 협의하여야 한다. 한편 국토교통부장관은 「건축법」 제11조제9항에 따라 처리기준인 ‘건축관련 통합기준(국토교통부고시 제2013-522호)’을 고시한 바 있고, 피청구인은 이 기준에 따라 건축허가 업무 처리 시 폐기물처리시설 관련 법령을 보조적으로 확인하였던 것이다. 따라서 심시할 의무가 없는 서류까지 심사하였다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 피청구인은 건축허가 신청 목적이 폐기물재활용시설[유기성오니(하수, 폐수슬러지, 공정오니) 처리시설]이므로 위 고시에 따라 「폐기물관리법」상 주민생활에 피해를 줄 우려가 있는 유기성오니를 처리할 목적으로 폐기물처리업을 영위하는 것이 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 검토하기 위하여, 「폐기물관리법」 제25조 및 폐기물처리업허가 업무처리지침에 따라 청구인이 최종 제출한 서류를 첨부하여 관련분야 전문가 3인에게 기술검토를 받았다. 그 결과 전문가들로부터 청구인의 폐기물처리사업계획서에 대해 악취방지 시설인 백필터, 멀티사이클론, 세정탈취탑만으로 악취발생을 근본적으로 제거할 수 없고, 입자상 물질의 완전배제가 불가능하며, 고농도 악취 발생인 유기성 슬러지 처리시설 및 고형연료화 시설의 신규 입주는 배경악취를 증가시켜 악취문제를 더욱 크게 키울 수 있어 부적합하다는 검토의견을 받아 이 사건 처분을 하였던 것이다. 8) 청구인의 주장에 따른 「농지법 시행령」 제33조제1항제5호, 제3항을 보더라도 허가권자는 농지전용허가를 검토할 경우 신청인이 제출한 서류에 흠이 있는 경우에는 지체 없이 보완 또는 보정을 요구하여야 한다고 규정되어 있는데, 이는 신청인 서류의 형식적 흠결을 의미하는 것이지, 신청인이 피해방지계획을 타당하게 수립하지 못한 경우까지 의미하는 것은 아니다. 따라서 청구인이 단지 “농지전용으로 인하여 농어촌 생활환경에 피해가 예상되는 부분에 대하여 충분히 설명할 수 있었다.”는 사정만으로 절차상 위법이라고 단정하기는 어렵다. 피청구인은 앞서 밝힌 바와 같이 전문가들 및 관계부서와 충분한 협의를 거쳐 청구인이 제출한 사업계획서 등을 검토하였고, 그 결과 농지전용허가의 경우 농지전용으로 인하여 농어촌 생활환경 및 농업경영에 피해가 예상되어 농지전용허가의 심사규정에 적합하지 않다고 판단하였으며, 개발행위허가의 경우에도 개발행위허가기준(라. 주변지역과의 관계)에 저촉된다고 판단한 것이다. 그리고 신청지 인근에는 경작하는 토지가 맞닿아 있지 않다는 청구인의 주장과는 달리, 신청지의 남동측 방면 토지는 대부분이 경지정리된 농지(○○리 ○○○○번지 일대)이며, ○○시 ○○구 ○○면 지역은 면적 65㎢, 인구 10,510명의 소규모 농촌지역임에도 불구하고, 17개소의 각종 폐기물처리업체가 운영 중인 지역으로 생활환경 피해가 특히 많은 지역이다. 특히 ○○면 ○○리 일대는 음식물처리업체 ○○○○조합법인, ○○환경, 동식물성잔재물 처리업체인 ㈜○○비료, 축분재활용시설인 ㈜○○비료등의 폐기물처리업체가 위치하고 있어, 이들 업체에서 발생되는 악취로 인하여 이곳을 터전으로 살고 있는 지역주민들은 수년간 막대한 피해를 받고 있는 실정이다. 이러한 상황에서 악취유발 물질인 유기성오니를 처리하는 폐기물처리업체 입지로 인해 지역주민들의 생활환경 및 농업경영에 미치는 피해가 가중될 것으로 예상되며, 지역주민의 허탈감 및 상실감을 넘어 지역감정의 발생과 행정불신으로 이어질 우려가 있다고 판단된다. 9) 「산지관리법」의 저촉 여부에 대하여는, 피청구인이 앞서 답변서에서 밝힌 바와 같이 이 사건 신청지의 진출입로 구간에 대하여 「산지관리법」 제18조 및 같은 법 시행령 제20조제6항 [별표 4] 제1호 마목 10) 나) 규정에 저촉되어 불허가한 것으로, 단순히 인근 농경지의 경작자가 중복하여 사용승인신청을 하였다는 사정만으로 이 사건 처분을 한 것이 아니다. [보충서면 2] 10) 건축허가권자는 「건축법」 제11조제5항 및 제6항, 같은 법 제12조제1항 규정에 의거 건축허가 접수 시 관련법령 저촉여부에 대하여 관계기관(부서)과 협의하여야 한다. 그리고 ‘건축관련 통합기준’의 고시내용을 자세히 살펴보면, “이 고시는 「건축법」 제11조제9항에 따라 시장 등이 「건축법」 제11조 등에 따른 건축허가 업무처리 과정에서 참고할 관계법령에서 규정하는 건축관련 기준을 고시하여 신속하게 허가 등의 업무를 처리하도록 지원함으로서 민원인의 편익증진을 도모함을 목적으로 한다.”라고 되어있는데, 여기서 「건축법」 제11조제9항은 같은 법 제11조제5항(의제대상)과 같은 법 제12조제1항(건축복합민원 일괄협의회 개최대상)의 관계법령을 관장하는 중앙행정기관의 장으로부터 그 처리기준을 통보받은 때에는 국토교통부장관이 이를 통합하여 고시하도록 되어있다. 따라서 이를 근거로 한 고시에 따라 보조확인이 필요한 법령에 명시되어 있는 폐기물처리시설 관련법을 검토한 결과 「폐기물관리법」제25조제2항제4호에 부적합하기에 불가 처분한 것이다. 그러므로 피청구인이 관계법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부처분을 하였다는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 11) 피청구인의 이 사건 처분은 폐기물처리업 허가 신청이 아닌 건축허가 신청에 대하여 ‘건축허가 통합기준’에 의거 폐기물처리시설에 대하여 「폐기물관리법」을 검토한 것이며, 검토결과 폐기물처리사업계획서가 미비하여 보완요청 후 청구인이 제출한 폐기물처리사업계획서를 토대로 관련분야 전문가 3인에게 아래의 사항들에 대하여 기술자문을 받았다. ① 처리대상폐기물의 종류 및 성상 등을 종합적으로 고려할 때 설치하고자 하는 처리시설을 이용하여 폐기물의 처리에 관한 구체적 기준 및 방법과 폐기물의 재활용 기준 및 구체적인 재활용 방법에 따른 처리기준 및 방법에 따라 적정하게 처리할 수 있는지 여부 ② 폐기물 처리과정에서 배출되는 가스 악취를 처리할 수 있는 방지시설을 갖추고 있는지 여부 ③ 폐기물에 함유된 중금속 등 유해물질을 적정하게 처리할 수 있는지 여부 피청구인은 전문가들을 통해 위 사항들에 대하여 면밀하게 검토한 결과, 이 사건 신청 건축물의 악취방지시설인 백필터, 멀티사이클론, 세정탈취탑만으로 악취발생을 근본적으로 제거할 수 없고, 입장상 물질의 완전배제가 불가능하며 고농도 악취 발생 유기성 슬러지 처리시설 및 고형연료화 시설의 신규 입주는 배경악취를 증가시켜 악취문제를 더욱 크게 키울 수 있어 부적합하다는 검토의견을 받아, 「폐기물관리법」제25조제2항제4호에 의거 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변환경에 영향을 미치는 것으로 판단되어 이 사건 처분을 하였던 것이다. 따라서 피청구인이 ‘폐기물처리업 허가업무 처리지침’상의 절차를 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 12) 실질적으로 인근 주민(459명)으로부터 건축허가 반대민원이 접수되기는 하였으나 단순히 반대민원을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 아니고, 현재 ○○시 ○○구 ○○면 지역에서는 소규모 농촌지역임에도 불구하고 17개소의 각종 폐기물처리업체가 운영 중으로 지역 주민들의 생활환경 피해가 특히 많은 지역이기에 추가적인 폐기물처리업체 입지는 주민들의 생활환경 및 농업경영에 미치는 피해가 가중될 것으로 예상되는 상황이다. 이는 결국 지역감정의 발생과 행정불신으로 이어질 우려가 다분한 관계로 폐기물처리시설에 대하여는 면밀한 검토를 거치고 있는 실정이며 이 사건의 경우 관련분야 전문가 3인의 기술자문을 받은 결과를 참고하여 처분을 한 사항으로, 단순히 민원을 이유로 이 사건 처분을 하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】[시행 2015.5.18.] [법률 제13325호, 2015.5.18., 일부개정] 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ②~④ 생략 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30., 2014.1.14.> 1.~2. 생략 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 4. 생략 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 6. 생략 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 8.~21. 생략 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. 제12조(건축복합민원 일괄협의회) ① 허가권자는 제11조에 따라 허가를 하려면 해당 용도ㆍ규모 또는 형태의 건축물을 건축하려는 대지에 건축하는 것이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조, 제56조부터 제62조까지 및 제76조부터 제82조까지의 규정과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하고, 제10조제6항 각 호와 같은 조 제7항 또는 제11조제5항 각 호와 같은 조 제6항의 사항을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축복합민원 일괄협의회를 개최하여야 한다. ② 제1항에 따라 확인이 요구되는 법령의 관계 행정기관의 장과 제10조제7항 및 제11조제6항에 따른 관계 행정기관의 장은 소속 공무원을 제1항에 따른 건축복합민원 일괄협의회에 참석하게 하여야 한다. 【민원사무 처리에 관한 법률 시행령】[시행 2014.11.19.] [대통령령 제25751호, 2014.11.19., 타법개정] 제16조(관계 기관 및 부서 간의 협조) ① 처리주무부서는 민원사무를 처리할 때 관계 기관 또는 부서의 협조가 필요한 경우에는 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 민원서류를 접수한 후 지체 없이 그 민원서류의 처리기간의 범위에서 회신기간을 분명히 밝혀 협조를 요청하여야 하며, 요청받은 기관 또는 부서는 협조를 요청한 기관 또는 부서가 정한 회신기간 내에 이를 처리하여야 한다. 【폐기물관리법】[시행 2015.1.20.] [법률 제13038호, 2015.1.20., 일부개정] 제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다)으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2010.7.23.> ② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2007.8.3., 2010.7.23.> 1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해당하는지 여부 2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 3. 폐기물처리사업계획서상의 시설·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부 4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 제32조(다른 법령에 따른 허가ㆍ신고 등의 의제) ① 폐기물처리시설을 설치하려는 자가 제29조제2항에 따른 승인을 받거나 신고를 한 경우, 같은 항 제1호에 따른 폐기물처리시설을 설치하는 경우 및 제25조제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 경우에는 그 폐기물처리시설과 관련한 다음 각 호의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. <개정 2007.5.17., 2009.6.9., 2010.7.23.> 1. 「대기환경보전법」 제23조제1항 및 제2항에 따른 배출시설의 설치허가 또는 신고 2. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제33조제1항과 제2항에 따른 배출시설의 설치허가 또는 신고 3. 「소음·진동관리법」 제8조제1항 및 제2항에 따른 배출시설의 설치허가 또는 신고 【폐기물관리법 시행규칙】[시행 2015.3.3.] [환경부령 제595호, 2015.3.3., 일부개정] 제28조(폐기물처리업의 허가) ① 법 제25조제1항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받으려는 자는 별지 제17호서식의 폐기물처리 사업계획서에 다음 각 호의 구분에 따른 서류를 첨부하여 폐기물 중간처분시설 및 최종처분시설(이하 "폐기물 처분시설"이라 한다) 또는 재활용시설 설치예정지(지정폐기물 수집·운반업의 경우에는 주차장 소재지, 지정폐기물 외 폐기물 수집·운반업의 경우에는 연락장소 또는 사무실 소재지)를 관할하는 시·도지사 또는 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다. <개정 2008.8.4., 2008.12.31., 2011.9.27., 2012.7.20., 2012.9.24.> 1. 폐기물 수집·운반업: 수집·운반대상 폐기물의 수집·운반계획서(시설 설치, 장비 및 기술능력의 확보계획을 포함한다) 2. 폐기물 중간처분업, 폐기물 최종처분업 및 폐기물 종합처분업 가. 처분대상 폐기물의 처분계획서(시설 설치, 장비 및 기술능력의 확보계획을 포함한다) 나. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류(배출시설에 해당하는 폐기물 처분시설을 설치하는 경우만 제출하며, 가목의 서류와 중복되면 그에 해당하는 서류는 제출하지 아니할 수 있다) 다. 환경부장관이 정하여 고시하는 사항을 포함하는 환경성조사서(소각시설과 매립시설로 한정하되, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 대상사업, 환경영향평가 대상사업 또는 소규모 환경영향평가 대상사업인 경우에는 전략환경영향평가서, 환경영향평가서나 소규모 환경영향평가서로 대체할 수 있다) 3. 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업 및 폐기물 종합재활용업 가. 재활용대상 폐기물의 재활용계획서(시설 설치, 장비 및 기술능력의 확보계획을 포함한다) 나. 배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류(배출시설에 해당하는 폐기물 재활용시설을 설치하는 경우만 제출하며, 가목의 서류와 중복되면 그에 해당하는 서류는 제출하지 아니할 수 있다) 다. 환경부장관이 정하여 고시하는 사항을 포함하는 환경성조사서(폐기물을 연료로 사용하는 시멘트 소성로와 소각열회수시설로 한정하되, 「환경영향평가법」에 따른 전략환경영향평가 대상사업, 환경영향평가 대상사업 또는 소규모 환경영향평가 대상사업인 경우에는 전략환경영향평가서, 환경영향평가서나 소규모 환경영향평가서로 대체할 수 있다) 【국유재산법】[시행 2014.1.1.] [법률 제11821호, 2013.5.28., 타법개정] 제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. <개정 2011.3.30.> 1. 공용·공공용·기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 2. 보존용재산: 보존목적의 수행에 필요한 범위 ② 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용·수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 받은 재산에 대하여 사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자이거나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받아 다른 사람에게 사용·수익하게 할 수 있다. <개정 2011.3.30.> ③ 중앙관서의 장은 제2항 단서에 따른 사용·수익이 그 용도나 목적에 장애가 되거나 원상회복이 어렵다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다. <개정 2011.3.30.> 【농지법】[시행 2015.1.20.] [법률 제13022호, 2015.1.20., 일부개정] 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 ②주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역·상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시·군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역·상업지역·공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역·상업지역·공업지역에 도시·군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 1의2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 제37조(농지전용허가 등의 제한) ① 농림축산식품부장관은 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 결정할 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역·계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있다. <개정 2007.5.17., 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 대기오염배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설 2. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제2조제10호에 따른 폐수배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설 3. 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설