건축불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 7. 13. 「국유재산법」제13조 및 제55조, 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」제12조에 따라 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-○번지 외 10필지상의 대한민국(국방부) 소유의 ○○아파트를 철거한 후 대체시설로 국방·군사시설(군안아파트)를 신축하여 대한민국(국방부)에 기부채납(이하 ‘이 사건 공익사업’이라고 한다)하고 대한민국(국방부)로부터 ○○신도시내의 토지(국유재산)을 양여받기로 하는 각서를 대한민국(국방부)와 체결하였다. 이후, 청구인과 피청구인은 관계부서와의 협의, 2013. 12. 11. 주민의견청취를 위한 공람과 도시건축공동심의위원회의 심의를 거쳐 이 사건 공익사업의 시행을 주요 내용으로 하는 지구단위계획 및 계획구역결정(○○○○○○지구 지구단위계획 및 구역결정 고시, ○○시 고시 제2013-131호)이 이루어졌고, 2014. 5. 8. 지구단위계획구역 내 건축물 용도에 국방군사시설로서 단독주택 및 공동주택을 추가하는 내용의 지구단위계획변경결정 고시(○○○○○○지구 지구단위계획변경결정고시, ○○시 고시 제2014-56호, 이하 ‘이 사건 지구단위계획결정’이라고 한다)가 이루어졌다. 청구인은 이 사건 지구단위계획결정 후, 2014. 5. 13. 이 사건 공익사업 수행을 위한 건축허가신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라고 한다)을 하였으나, 피청구인은 인접한 다세대주택으로부터 공사안전과 관련된 민원이 계속 발생하고 있어 공사안전대책 및 소음·진동·분진에 대한 방지대책이 미흡하다는 이유로 2014. 10. 29. 건축불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인과 국방부는 이 사건 공익사업을 추진하기 위해 이 사건 지구단위계획을 수립하고 관계부서와 협의를 진행하면서 사전 환경성 검토를 진행하는 등 관련법령에 따른 절차를 모두 진행하였다. 특히, 청구인과 국방부는 사전환경성검토를 진행하여 대기환경, 수환경, 토지환경, 소음·진동 및 경관 등의 생활환경에 대해서도 사업시행에 따른 환경영향을 예측하여 저감방안을 마련하였고 이러한 내용에 대해 피청구인의 도시건축공동위원회에서 충분히 심의한 후 이 사건 지구단위계획구역 및 계획이 결정된 것이다. 이후, 청구인은 이 사건 지구단위계획에 따라 2014. 5. 13. 국방·군사시설인 군인아파트를 건축하기 위하여 이 사건 허가신청을 하고 2014. 7. 23.까지 건축허가와 관련된 피청구인의 23개 건축허가 관련부서와의 협의를 모두 마친 후 건축허가를 기다리고 있었으나 피청구인은 2014. 10. 29. 건축불허가를 내용으로 하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 피청구인이 이 사건 건축허가를 거부한 사유로서 안전과 관련하여 인근 다세대주택 주민들로부터 민원제기를 들고 있으나, 2014년 7월경부터 12월까지 주민들과 피청구인과의 면담 등을 통한 민원의 주요 내용을 살펴보면, 지구단위계획구역의 원점 재검토, 이 사건 공익사업과 인근 다세대 주택을 청구인이 함께 재건축할 것, 지구단위계획을 변경하여 다세대 주택 재건축 구역을 조정하여 줄 것, 공사기간동안 안전문제가 있으므로 이주대책을 수립하고 전제자금을 지원해 줄 것, 다세대 주택과 인접한 지구단위계획구역의 토지 일부를 매입하고 매입과정을 청구인이 이행해 줄 것 등으로 주민들의 다세대 주택 재건축과 관련된 내용이다. 이러한 민원사항은 이 사건 허가 신청과는 관련 없을 뿐만 아니라, 이 사건 공익사업을 위한 지구단위계획에 인근 주민들의 사적인 재건축을 위한 부지를 포함할 수 있는 근거가 없는 점, 청구인은 공공기관으로서 일반 민간인들이 진행하는 재건축사업을 시행할 수 없는 점, 청구인은 공익사업을 위한 이주대책으로 이전비 외에 일반 민간 재건축을 위한 전세자금을 융자할 어떤 법적 근거가 없는 점을 볼 때, 청구인은 이러한 민원을 해결할 권한도 없고 그 내용이 타당한 것도 아니므로 이러한 민원 사항을 근거로 이 사건 처분을 하는 것은 위법하다. 3) 피청구인은 행정심판 답변서에서 총 10여 차례 ○○시청 및 현장에서 공사 안전조치 미흡을 이유로 대책회의를 개최하였으나, 청구인이 관련 법상 주민들의 요구사항을 받아들일 수 없다고 하였고 그에 따른 대안도 제시하지 않았다고 주장하지만 이는 사실과 다르다. 청구인은 이미 지구단위계획을 수립하면서 사전환경성 검토서를 통해 이 사건 허가신청 전에 관계부서와 협의를 통해 의견을 수용하여 이 사건 공익사업 시행에 있어 안전대책을 수립하였고, 이렇게 충분한 대책을 수립하였기에 건축허가 결정 전 「대기환경보전법」에 따른 비산먼지발생사업신고, 「소음·진동관리법」에 따른 특정공사사전신고를 한 후 철거공사를 진행하여 2014. 11. 26. 기존 군인아파트에 대한 철거가 완료되었는바, 인근주민들은 철거공사와 관련하여 청구인에게 전혀 민원을 제기하지 않았으며 청구인이 이 사건 공익사업에 따른 소음·분진 및 안전조치들과 관련된 설명회를 하려고 하여도 주민들은 설명회 진행자체를 거부하였다. 게다가, 2014. 5. 13. 청구인이 이 사건 허가 신청을 하고 2014. 7. 22. 피청구인의 23개 건축허가 관련 부서와 협의를 완료할 때까지 피청구인은 소음·진동·분진 등에 대한 방지대책이 미흡하다는 이유로 청구인에게 어떠한 행정지도 및 시정명령도 한 적이 없었던 것을 보면 피청구인이 안전조치 대책을 위하여 10여 차례 회의를 가졌다거나 이 사건 처분의 이유인 환경 문제 및 안전조치 미흡은 사실이 아님을 알 수 있다. 4) 피청구인이 이 사건 처분의 이유로 소음·분진·진동 등의 환경 문제 및 옹벽철거와 관련된 안전문제를 제시하고 있으나 청구인은 이 사건 공익사업에 대해 이에 대한 대책을 이미 충분히 수립하여 시행하고 있다. 이 사건 지구단위계획결정 시에 환경성 검토를 통해 소음·분진·진동과 관련하여 현황조사 및 공사 시의 발생량을 예측하여 「대기환경보전법 시행규칙」제58조제4항별표14에 따른 ‘비산먼지발생을 억지하기 위한 시설 설치 및 조치기준’, 「소음진동관리법 시행규칙」제20조제3항별표8에 따른 「생활소음·진동의 규제기준」에 따라 공사 도중 발생하는 영향을 최소화하기 위한 조치들을 공사계획에 반영하였고, 옹벽철거공사 시의 안전성 문제에 관하여는 옹벽부분에 녹지공간 및 보행자 도로를 조성하여 이 사건 공익사업으로 인해 인근 다세대주택에 위험을 초래하지 않도록 하고 인접건물과 옹벽사이에 가시설물을 설치하고 살수하여 분진과 소음이 ○○되지 않도록 하며, 굴삭기 토공작업과 옹벽배면토사를 덤프를 이용하여 운반하는 등 충분한 대책을 수립하였다. 위에서 보는 바와 같이 피청구인의 이 사건 처분의 이유는 사실상 인근 다세대주택의 재건축과 관련된 민원이고 이러한 민원 해결이 원활하지 않았기 때문에 이사건 처분을 한 것이며 청구인은 이 사건 공익사업을 하기 위한 모든 법령상 요건을 충족하고 필요한 절차를 이행하였는바, 위와 같은 민원을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하고 재량권을 일탈·남용한 것으로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 2014. 5. 13. 이 사건 허가신청을 한 후 2014. 7. 8. 청구외 ○○○ 등 118명이 이 사건 공익사업의 공사 안전과 관련한 다수 민원을 제출하였고, 피청구인은 시청 및 현장에서 총 10여 차례 공사 시 안전조치 미흡에 대한 대책회의를 개최하였다. 피청구인은 청구인에게 그에 따른 요구사항을 전달하고 안전관련 대책회의를 개최하자고 수 차례 구두 및 유선으로 협조 요청하였으나, 국방부 및 청구인은 수용 불가능한 사항임을 일관되게 주장하며 대안을 제시하지 않았다. 2) 청구인은 공사안전대책 및 소음·분진·진동 등에 대한 방지대책을 충분히 수립하고 시행하지 않았다고 주장하지만, 인근 다세대주택과 사업지의 옹벽은 30센티미터 밖에 떨어져 있지 않아 새로운 아파트 건립 시 지반면이 낮아져 옹벽을 일부 절단해야 하는 상황이고 주민들이 우려하는 사항에 대해 청구인은 타 현장의 사례 및 공법 등 주민들이 납득할만한 자료를 제시하여야 함에도 이를 제시하지 못하였고, 시공사 측에서 구두로만 안전한 최신 공법을 적용하여 공사에 임하겠다고 설명한 바 있다. 건축허가의 요건을 갖추지 못한 경우 반려처분 대상이지만, 관련규정 및 법령에 적합하다 하더라도 주변여건 및 안전이 확보되지 않으면 불허가 처분을 할 수 있는바 이 사건 처분은 인근 주민에 대한 안전 및 소음·진동·분진 등에 대한 방지대책 수립이 미흡하므로 적법·타당하다고 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국방·군사시설에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "국방·군사시설"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. 가. 군사작전, 전투준비, 교육·훈련, 병영생활 등에 필요한 시설 나. 국방·군사에 관한 연구 및 시험 시설 다. 군용 유류(油類) 및 폭발물의 저장·처리 시설 라. 진지(陣地) 구축시설 마. 군사 목적을 위한 장애물 또는 폭발물에 관한 시설 바. 대한민국에 주둔하는 외국군대의 부대시설(部隊施設)과 그 구성원·군무원·가족의 거주를 위한 주택시설 등 군사 목적을 위하여 필요한 시설 사. 그 밖에 군부대에 부속된 시설로서 군인의 주거·복지·체육 또는 휴양 등을 위하여 필요한 시설 2. "국방·군사시설사업"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업을 말한다. 가. 국방·군사시설의 설치·이전 및 변경에 관한 사업 나. 국방·군사시설 또는 가목의 사업으로 인하여 이주하게 되는 이주민의 이주대책사업 제12조(기부 및 양여의 특례) ① 제3조제4호에 따라 지정된 사업시행자는 기존의 국방·군사시설을 이전하기 위하여 새로 설치한 국방·군사시설을 국가에 기부할 수 있다. ② 국가는 제1항에 따라 기존 국방·군사시설의 대체시설을 기부한 자에게 그 기능이 대체되어 용도폐지된 일반재산을 「국유재산법」에 따라 양여할 수 있다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제27조(도시ㆍ군관리계획의 입안을 위한 기초조사 등) ① 도시·군관리계획을 입안하는 경우에는 제13조를 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 입안하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ② 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 제1항에 따른 기초조사의 내용에 도시·군관리계획이 환경에 미치는 영향 등에 대한 환경성 검토를 포함하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③~④ 생략 [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] 제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ② ~ ③ 생략 ④ 제1항에 따른 주민의 의견 청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. ⑤ ~ ⑦ 생략 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 들으려면 의견 제시 기한을 밝혀 도시·군관리계획안을 송부하여야 한다. 이 경우 해당 지방의회는 명시된 기한까지 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011.4.14.> [전문개정 2009.2.6.] [시행일:2012.7.1.] 제28조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 제29조(도시ㆍ군관리계획의 결정권자) ① 도시·군관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)이 직접 결정하고, 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정·변경과 지구단위계획의 수립·변경에 관한 도시·군관리계획은 해당 시장 또는 군수가 직접 결정한다. <개정 2009.12.29., 2011.4.14., 2013.7.16.> ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 도시·군관리계획은 국토교통부장관이 결정한다. 다만, 제4호의 도시·군관리계획은 해양수산부장관이 결정한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> 1. 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안한 도시·군관리계획 2. 제38조에 따른 개발제한구역의 지정 및 변경에 관한 도시·군관리계획 3. 제39조제1항 단서에 따른 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시·군관리계획 4. 제40조에 따른 수산자원보호구역의 지정 및 변경에 관한 도시·군관리계획 [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ② 시·도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시·군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시·군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ③ 국토교통부장관은 도시·군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 도시·군관리계획을 결정하려면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시·도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ④ 국토교통부장관이나 시·도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시·군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑤ 결정된 도시·군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> ⑥ 국토교통부장관이나 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> ⑦ 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시·도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시·도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> [전문개정 2009.2.6.] [제목개정 2011.4.14.] [시행일:2012.7.1.] 제30조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시·군관리계획으로 결정한다. <개정 2011.4.14.> 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ②~③ 생략 ④ 허가권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012.1.17., 2012.10.22., 2014.1.14.> 1. 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제5호에 따른 방재지구(이하 "방재지구"라 한다) 및 「자연재해대책법」 제12조제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우 ⑤~⑩ 생략 제40조(대지의 안전 등) ① 대지는 인접한 도로면보다 낮아서는 아니 된다. 다만, 대지의 배수에 지장이 없거나 건축물의 용도상 방습(防濕)의 필요가 없는 경우에는 인접한 도로면보다 낮아도 된다. ② 습한 토지, 물이 나올 우려가 많은 토지, 쓰레기, 그 밖에 이와 유사한 것으로 매립된 토지에 건축물을 건축하는 경우에는 성토(盛土), 지반 개량 등 필요한 조치를 하여야 한다. 대지에는 빗물과 오수를 배출하거나 처리하기 위하여 필요한 하수관, 하수구, 저수탱크, 그 밖에 이와 유사한 시설을 하여야 한다. ④ 손궤(손궤: 무너져 내림)의 우려가 있는 토지에 대지를 조성하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 옹벽을 설치하거나 그 밖에 필요한 조치를 하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 제41조(토지 굴착 부분에 대한 조치 등) ① 공사시공자는 대지를 조성하거나 건축공사를 하기 위하여 토지를 굴착·절토(切土)·매립(埋立) 또는 성토 등을 하는 경우 그 변경 부분에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 공사 중 비탈면 붕괴, 토사 유출 등 위험 발생의 방지, 환경 보존, 그 밖에 필요한 조치를 한 후 해당 공사현장에 그 사실을 게시하여야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.5.28.> ② 허가권자는 제1항을 위반한 자에게 의무이행에 필요한 조치를 명할 수 있다. 【대기환경보전법】 제43조(비산먼지의 규제) ① ○○배출되는 먼지(이하 "비산먼지"라 한다)를 발생시키는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고하고 비산먼지의 발생을 억제하기 위한 시설을 설치하거나 필요한 조치를 하여야 한다. 이를 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2012.5.23., 2013.7.16.> ② 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항에 따른 비산먼지의 발생을 억제하기 위한 시설의 설치 또는 필요한 조치를 하지 아니하거나 그 시설이나 조치가 적합하지 아니하다고 인정하는 경우에는 그 사업을 하는 자에게 필요한 시설의 설치나 조치의 이행 또는 개선을 명할 수 있다. <개정 2012.5.23., 2013.7.16.> ③ 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제2항에 따른 명령을 이행하지 아니하는 자에게는 그 사업을 중지시키거나 시설 등의 사용 중지 또는 제한하도록 명할 수 있다. <개정 2012.5.23., 2013.7.16.> [제목개정 2012.5.23.] 【대기환경보전법 시행령】 제44조(비산먼지 발생사업) 법 제43조제1항에서 "대통령령으로 정하는 사업"이란 다음 각 호의 사업 중 환경부령으로 정하는 사업을 말한다. 1. 시멘트ㆍ석회ㆍ플라스터 및 시멘트 관련 제품의 제조업 및 가공업 2. 비금속물질의 채취업, 제조업 및 가공업 3. 제1차 금속 제조업 4. 비료 및 사료제품의 제조업 5. 건설업(지반 조성공사, 건축물 축조 및 토목공사, 조경공사로 한정한다) 6.~10. 생략 【소음·진동관리법】 제21조(생활소음과 진동의 규제) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주민의 정온한 생활환경을 유지하기 위하여 사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음ㆍ진동(산업단지나 그 밖에 환경부령으로 정하는 지역에서 발생하는 소음과 진동은 제외하며, 이하 "생활소음ㆍ진동"이라 한다)을 규제하여야 한다. <개정 2009.6.9., 2013.8.13.> ②제1항에 따른 생활소음ㆍ진동의 규제대상 및 규제기준은 환경부령으로 정한다. 제22조(특정공사의 사전신고 등) ① 생활소음ㆍ진동이 발생하는 공사로서 환경부령으로 정하는 특정공사를 시행하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2009.6.9., 2013.8.13.> ② 제1항에 따라 신고를 한 자가 그 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려면 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 변경신고를 하여야 한다. <개정 2009.6.9., 2013.8.13.> ③ 제1항에 따른 특정공사를 시행하려는 자는 다음 각 호의 사항을 모두 준수하여야 한다. <개정 2009.6.9.> 1. 환경부령으로 정하는 기준에 적합한 방음시설을 설치한 후 공사를 시작할 것. 다만, 공사현장의 특성 등으로 방음시설의 설치가 곤란한 경우로서 환경부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 공사로 발생하는 소음ㆍ진동을 줄이기 위한 저감대책을 수립ㆍ시행할 것 ④ 제3항제2호에 따른 저감대책을 수립하여야 하는 경우와 저감대책에 관한 사항은 환경부령으로 정한다. <개정 2009.6.9.> ⑤ 삭제 <2009.6.9.> 【소음·진동관리법 시행규칙】 제21조(특정공사의 사전신고 등) ① 법 제22조제1항에서 "환경부령으로 정하는 특정공사"란 별표 9의 기계ㆍ장비를 5일 이상 사용하는 공사로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공사를 말한다. 다만, 별표 9의 기계ㆍ장비로서 환경부장관이 저소음ㆍ저진동을 발생하는 기계ㆍ장비라고 인정하는 기계ㆍ장비를 사용하는 공사와 제20조제1항에 따른 지역에서 시행되는 공사는 제외한다. 1. 연면적이 1천제곱미터 이상인 건축물의 건축공사 및 연면적이 3천 제곱미터 이상인 건축물의 해체공사 2. 구조물의 용적 합계가 1천세제곱미터 이상 또는 면적 합계가 1천 제곱미터 이상인 토목건설공사 3. 면적 합계가 1천제곱미터 이상인 토공사(土工事)ㆍ정지공사(整地工事) 4. 총연장이 200미터 이상 또는 굴착 토사량의 합계가 200세제곱미터 이상인 굴정공사 5. 영 제2조제2항에 따른 지역에서 시행되는 공사 ② 법 제22조제1항에 따라 특정공사를 시행하려는 자(도급에 의하여 공사를 시행하는 경우에는 발주자로부터 최초로 공사를 도급받은 자를 말한다)는 해당 공사 시행 전(건설공사는 착공 전)까지 별지 제10호서식의 특정공사 사전신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 다만, 둘 이상의 특별자치시 또는 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 걸쳐있는 건설공사의 경우에는 해당 공사지역의 면적이 가장 많이 포함되는 지역을 관할하는 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. <개정 2007.12.31., 2010.6.30., 2014.1.6.> 1. 특정공사의 개요(공사목적과 공사일정표 포함) 2. 공사장 위치도(공사장의 주변 주택 등 피해 대상 표시) 3. 방음ㆍ방진시설의 설치명세 및 도면 4. 그 밖의 소음ㆍ진동 저감대책 ③~⑦ 생략 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 지구단위계획결정안, 사전환경성검토서, 이 사건 공익사업 관련 주민 청원서, 이 사건 사업 관련 주민민원내용통지 문서, 비산먼지발생사업 및 특정공사 사전신고증명원. 철거공사 환경관리계획 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2013. 7. 13. 대한민국(국방부)과 「국유재산법」제13조 및 제55조, 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」제12조에 따라 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-○번지 외 10필지상의 대한민국(국방부) 소유의 ○○아파트를 철거한 후, 대체시설로 국방·군사시설(군인아파트)를 신축하여 기부채납하고 대한민국(국방부)로부터 ○○신도시내의 토지(국유재산)을 양여받기로 하는 각서를 체결하였다. 나) 청구인과 피청구인은 관계부서와의 협의, 2013. 12. 11. 주민의견청취를 위한 공람과 도시건축공동심의위원회의 심의를 거쳐 이 사건 공익사업의 시행을 주요 내용으로 하는 지구단위계획 및 계획구역결정(○○○○○○지구 지구단위계획 및 구역결정 고시, ○○시 고시 제2013-131호)이 이루어졌고, 2014. 5. 8. 지구단위계획구역 내 건축물 용도에 국방군사시설로서 단독주택 및 공동주택을 추가하는 내용의 지구단위계획변경결정 고시(○○○○○○지구 지구단위계획변경결정고시, ○○시 고시 제2014-56호)가 이루어졌다. 다) 청구인은 2014. 5. 13. 이 사건 공익사업 수행을 위한 건축허가신청을 하였으나, 피청구인은 인접한 다세대주택으로부터 공사안전과 관련된 민원이 계속 발생하고 있어 공사안전대책 및 소음·진동·분진에 대한 방지대책이 미흡하다는 이유로 2014. 10. 29. 건축불허가처분을 하였다. 라) 2014년 7월경부터 2014년 12월경까지 인근 다세대 주택 주민들이 이 사건 사업과 관련된 민원을 제기하였고, 주요내용은 주민공청회를 하지 않은 지구단위계획은 절차적 하자가 있고 그 내용상 재건축단지를 포함하는 것으로 지구단위계획내용을 변경할 것, 다세대주택 재건축부지의 위치를 조정할 것, 공사 중 안전문제가 있으니 이주대책 마련과 이주를 위한 전세자금을 융자해 줄 것, 주민안전·환경파괴·재산가치하락에 대한 대책을 마련해 줄 것, 지구단위계획구역의 토지 일부를 매입하고 매입협상을 청구인이 주도해 줄 것, 철거공사를 즉시 중지하고 주민민원이 해결될 때까지 건축허가를 해주지 말 것 등이다. 마) 청구인은 2014. 9. 4. 피청구인에게 비산먼지 발생사업신고 및 특정공사 사전신고를 한 후 기존 군인아파트 철거작업을 진행하여 2014. 11. 26. 철거를 완료하였다. 2) 「국방·군사시설에 관한 법률」제12조에 따르면 국방·군사시설 사업자는 기존의 국방·군사시설을 지원하기 위하여 새로 설치한 국방·군사시설을 국가에 기부할 수 있고 국가는 기존 국방·군사시설의 대체시설을 기부한 자에게 그 기능이 대체되어 용도폐지된 일반재산을 「국유재산법」에 따라 양여할 수 있다고 규정하고 있다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라고 한다)제50조에 따르면 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조에 따르면 시장·군수 등은 도시군관리계획을 입안할 때에 주민의 의견을 들어 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시군관리계획에 반영해야 하며, 같은 법 제29조 및 제30조에 다르면 시장·군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정·변경 및 지구단위계획 수립·변경에 대한 결정은 해당 시장·군수가 직접 결정하고 도시군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과의 협의 및 시·도도시계획위원회 심의를 거쳐야 하고 도시군관리계획을 변경하는 경우에도 위의 규정을 준용한다고 규정하고 있다. 「건축법」제11조제1항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 하고, 「대기환경보전법」제43조 및 같은 법 시행령 제44조에 따르면 건설 사업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 등에게 신고하고 비산먼지의 발생을 억제하기 위한 시설을 설치하거나 필요한 조치를 취하여야 하고, 「소음·진동관리법」제21조 및 제22조, 같은 법 시행규칙 제21조에 따르면 연면적 1천제곱미터 이상의 건축물의 건축공사 및 3천제곱미터 이상 건축물의 해체공사를 하려는 자는 시장·군수 등에게 특정공사의 사전신고를 하여야 하고 환경부령의 정하는 적합한 방음시설을 갖추고 공사로 발생하는 소음·진동을 줄이기 위한 저감 대책을 수립·시행할 것을 규정하고 있다. 3) 피청구인은 청구인이 이 사건 허가 신청을 하면서 인근다세대 주택의 환경 및 안전관련 민원에 대해 대안제시 및 주민들이 납득할만한 설명을 하지 않았고, 법령에 적합하다 하더라도 인근 주민의 안전 및 소음·진동·분진에 대한 방지대책이 미흡하므로 이 사건 처분은 정당하다고 주장한다. 4) 먼저, 인근 다세대주택 주민들의 지속적인 민원제기로 인해 이 사건 처분이 적법·타당하다는 피청구인의 주장에 대해 살펴본다. 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되는 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 할 것이고 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결 등 참조). 피청구인은 이 사건 처분의 이유로 공사안전에 대한 민원이 지속적으로 발생하고 있어 공사 시 공사안전과 소음·진동·분진에 대한 대책이 미흡하였다고 주장하지만, 이 사건 공익사업 시행을 위한 건설공사에 있어 안전 등에 관한 조치의 적절성은 관련 법령상의 기준을 준수하였는지의 여부에 따라서 판단할 문제이지 청구인이 민원을 제기하는 주민들을 제대로 설득 또는 대안제시를 하지 못하였다거나 해당 민원의 해결 또는 지속 여부와 관련하여 바라볼 것은 아니라 할 것이다. 나아가, 피청구인이 청구인에게 통지한 인근 다세대 주택 주민들의 민원 내용을 살펴보건대 일부 안전에 관련된 언급이 있기는 하나 주로 인근 다세대주택의 재건축구역 조정, 그에 따른 지구단위계획변경, 이주 문제, 이주에 따른 전세금 융자요구, 토지매입, 재산가치하락 등과 같은 내용으로서 이 사건 허가신청과는 관련 없는 인근 다세대주택의 재건축 관련 내용인 점, 설령 건축허가가 이루어지고 이 사건 공익사업이 진행되어 인근주민들에게 위와 같은 부분에 있어 불이익이 있을 수 있다 하더라도 이는 사실적·경제적·반사적 이익에 불과할 뿐 법률상 보호되는 이익이라고 할 수 없으므로 피청구인이 건축허가여부를 결정함에 있어 비교 교량의 사유로 삼을 수는 없는 점, 지구단위계획의 변경이나 그에 따른 절차적 하자는 건축허가 거부의 사유가 되거나 건축허가절차에서 다툴 수 있는 것이 아니라는 점, 이 사건 공익사업이 「건축법」제11조제4항에 따라 건축물의 용도·규모가 주거환경에 부적합하다고 인정되거나 국토계획법 및 「자연재해대책법」에 따라 침수 우려되는 지역에 건축되는 부적합 건축물도 아니라는 점을 고려하면, 인근 주민들의 민원이 있다는 사유만으로 이 사건 처분이 적법·타당하다는 피청구인의 주장은 이유 없다. 5) 다음으로, 이 사건 허가신청은 공사에 있어 인근 주민에 대한 안전 및 소음·분진·진동에 대한 조치가 제대로 이루어지지 않은 것이라는 피청구인의 주장에 대해 살펴본다. 청구인은 이 사건 지구단위계획 수립 시 사전환경성 검토를 통해 대기환경, 소음·진동 등의 부분에 있어 그 현황, 공사과정과 공사 후 이에 미칠 영향, 관련 저감 대책 등을 수립하였고, 피청구인도 이를 고려하여 이 사건 공익사업이 주된 목적인 이 사건 지구단위계획을 결정·고시한 것이어서 이 사건 허가신청 전에 위의 문제와 관련하여 피청구인과 충분한 논의가 있었고 피청구인도 이러한 조치가 적절하다고 판단한 것으로 보이고, 청구인은 이 사건 허가 신청과정에서 2014. 7. 23.까지 청구인의 건축허가관련부서와 모든 협의를 마쳤고 협의 이후 안전조치 및 소음·분진·진동 저감 대책 등과 관련하여 피청구인이 특별한 시정명령 및 행정지도를 하지 않았다고 주장한 것에 대해 피청구인은 10여 차례 이에 대한 대책회의를 하였다고 반박하지만, 이는 주로 이 사건 인근 주민들의 민원해결을 위한 것으로 보이고 피청구인은 청구인의 안전 및 소음·분진·진동에 대한 대책이 관련 법령의 어떤 부분을 충족하지 못하고 어떤 부분에 저촉되는지 전혀 구체적으로 지적하지 못하고 있는바, 단지 추상적으로 이 사건 허가 신청이 안전 등과 관련된 조치가 미흡하다는 이유로 이 사건 처분을 할 수는 없다고 할 것이다. 또한, 청구인은 「대기환경보전법 시행규칙」제58조제4항별표14에 따른 비산먼지발생 억지관련 시설 설치 및 조치를 시행하고 있고 「소음·진동관리법 시행규칙」제20조제3항별표8에 따른 생활소음·진동의 규제기준을 충족할 수 있는 조치들을 공사계획에 반영하였다고 주장하고 있는바, 이와 같은 사실관계에 특별한 오류가 있다고 보이지 않고 피청구인도 이에 반박하지 않았으며, 인근다세대주택과 이 사건 공익사업 사업지의 일부분의 옹벽이 30cm 밖에 떨어져 있지 않아 지반면이 낮아지고 옹벽을 일부 절단해야 하는 우려가 있다고 하나 청구인이 제출한 공사계획서를 살펴보면, 옹벽철거 후 자연석을 쌓아 완만한 녹지공간 및 보행자도로를 조성하여 인근 다세대주택과 건축물 간 이격거리가 충분히 확보되고 사생활 보호, 경관 및 조망 등의 주거환경이 오히려 개선될 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면 피청구인의 이 사건 처분 사유가 법령에 근거한 것이라거나 그 내용상 타당하다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 허가신청은 관계 법령이 정하는 제한에 배치되지 않을 뿐 아니라, 이를 불허해야할 중대한 공익상의 이유가 인정된다고 볼 수도 없으므로 피청구인이 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.