건축신고반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 피청구인으로부터 건축부지 진입로의 지목을 도로로 변경하라는 내용의 보완 요구를 2회 받았음에도 불구하고 정당한 사유 없이 보완기간 안에 보완서류를 제출하지 아니하였다는 이유로, 피청구인은 2017. 2. 17. 청구인에게 건축신고 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 주무부서에 문의한 결과 문제가 없다는 통보를 받은 후, 세종특별자치시 ○○면 ○○리(이하 ‘○○리’라 한다) 116-11 지상에 단독주택 신축을 목적으로 하는 건축(이하 ‘이 사건 건축’이라 한다) 신고를 하였으나, 피청구인은 이 사건 건축부지의 진입로에 해당하는 ○○리 ○○ 등은 청구 외 성○○(이하 ‘성○○’라 한다)의 소유지로서 지목이 도로가 아니므로, 위 진입로의 지목을 도로로 변경하라는 보완 요구를 하였다. 나. 청구인은 피청구인으로부터 직접 또는 통신으로 1차 보완요구서면을 받지 못한 관계로 적기에 보완요구에 대한 회신을 할 수 없었고, 2차 보완요구에 대하여 부당한 보완요구이므로 철회하여 달라고 회신하였으나 피청구인은 추가적인 의견개진 없이 이 사건 처분을 하였다. 다. ○○리 ○○ 등은 「도로명주소법」에 따라 ‘○○ ○○길’이라는 도로명이 부여된 후 국토교통부의 토지이용규제지도서비스상으로도 위 도로명이 등재되어 있으며, 5가구 이상의 인근 거주민들이 오랫동안 이를 통행로로 사용하여 왔고 인근의 건축물들도 위 부지를 유일한 통로로 하여 건축허가나 사용승인을 받은 ‘현황도로’로 볼 수 있는바, ○○○○길 중 이 사건 건축부지 앞길인 ‘○○리 ○○’ 등의 지목이 목장용지라는 이유만으로 청구인에 대하여만 지목 변경을 조건으로 수리를 거부한 것은 형평에 어긋난다. 라. 성○○가 피청구인에게 제출한 분쟁예방요청서류는 다른 건축주가 진입로의 공유지분 등을 매수하지 아니한 상태에서 건축신고를 하였기 때문에 추후에도 진입로 사용 동의가 없이 건축신고가 이루어지는 것을 예방하기 위한 것이었는데, 청구인은 성○○로부터 건축 부지뿐 아니라 진입로의 지분도 구매하였으므로 진입로와 관련하여 소유자와 분쟁이 야기될 우려가 없다. 마. 피청구인은 청구인에게 지목 변경을 요구하면서 다시 건축신고절차를 진행하라는 취지로 서류를 반려하였는바, ‘제3자 소유 토지에 대한 지목변경’은 부당한 보완요구로서 현실적으로 보완이 어렵고, 오히려 「세종특별자치시 건축조례」 제33조에 따르면 ○○리 ○○ 등과 같이 포장되어 사용되는 사유지의 경우 「건축법」 제45조제1항제2호에 따라 건축위원회의 심의를 거쳐서 도로로 지정할 수 있다고 되어 있으므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 건축부지 진입로에 「도로명주소법」에 의하여 도로명이 부여되었다는 사실만으로 그 진입로가 법정도로로 인정되거나 지목이 도로로 변경되는 것이 아니고, 성○○는 진입로의 소유권을 주장하면서 위 통로를 진입로로 하는 인근 주민의 건축신고 수리를 반대한 바가 있다. 나. 이 사건 건축부지의 표고는 주 진입로로 사용하는 리도 제201호의 분기점 표고보다 50미터 이상 높은 지점으로서 「세종특별자치시 도시계획조례」 제21조에 따라 개발행위 허가가 불가능한 지역이나, 이미 주변 지역이 개발되어 있는 점 등을 고려할 때 공공이 사용할 수 있는 진입로의 기반시설을 적정하게 확보하는 등 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 제1의2에 적합한 경우에 한하여 도시계획위원회의 심의를 거쳐 제한적으로 개발행위 허가 여부를 판단할 수 있을 것이다. 다. 대상 지역은 지구단위계획구역 외의 면 지역으로서 「건축법」 제3조에 따라 「건축법」 제45조의 적용이 제외되는 구역이므로, 「건축법」 제45조의 적용을 전제로 한 「세종특별자치시 건축조례」 제33조가 적용되지 아니하고, 건축위원회의 심의로 진입로를 도로로 지정할 수 없다. 라. 따라서 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 민원 처리에 관한 법률 제2조, 제3조, 제22조 민원 처리에 관한 법률 시행령 제24조, 제25조 건축법 제3조, 제11조, 제14조, 제44조 내지 제47조 건축법 시행령 제1조, 별표 1 세종특별자치시 건축 조례 제33조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조, 제56조, 제58조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제53조, 제56조, 별표 1의2 세종특별자치시 도시계획 조례 제20조, 제21조 세종특별자치시 도시계획 조례 시행규칙 제5조, 별표 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 건축신고서, 개발행위허가신청서, 대리인 위임장, 세움터 민원이력 조회내역, 민원서류 보완요구서, 이 사건 처분서, 분쟁예방 요청서, 매매계약서, 영수증, 지적도 등의 기재내용에 따라 인정된 사실은 다음과 같다. 가. 청구인은 2016. 10. 4. SUP건축사사무소 건축사인 청구 외 선○○에게 계획관리지역인 ‘세종특별자치시 ○○면 ○○리 116-11 목장용지 797㎡’를 형질변경하여 그 지상에 연면적 합계 196.81㎡인 2층 단독주택을 신축한다는 내용의 신고 및 당해 신고번호와 직접 연결되는 모든 후속 민원의 종결시까지 인터넷 건축행정시스템 통신(이하 ‘세움터’라 한다)을 통하여 위 건축신고 업무를 진행하는 것과 관련된 모든 권한을 포괄 위임하였고, 선○○는 2016. 11. 3. 청구인을 대리하여 이 사건 건축신고서, 개발행위허가 신청서, 개인하수처리시설 설치신고서류 등을 세움터에 제출하였다. 나. 피청구인은 2016. 12. 8. 세움터를 통하여 이 사건 건축신고와 관련한 다음의 보완요구사항을 통지하였다. - 다 음 - □ 보완마감일 : 2016. 12. 30. □ 보완내역 ○ 신청서 : 토지이용계획확인서상의 지역, 구역 정보 누락 없이 기재 ○ 건축허가조사 및 검사조서 - 대지현황 : 필요조치사항 기입 - 인접대지 현황 : 필요조치사항 기입 - 도로현황 : 막다른 도로/통과도로 구분 요망 ○ 건축계획서와 개발행위허가신청서 사업계획서 건축개요 상이함 ○ 도시과(044-300-5262) - 진입도로는 마을안길이 아닌 개인이 소유한 목장용지 내 도로로서 도로로 지목변경이 되어 있지 않아 도로로 볼 수 없으므로 사업계획에 진입도로를 포함 필요 - 목장용지 단지는 계획관리지역으로서 단지개발은 3만 평방미터만 가능함 : 기존 허가지 면적을 산출하여 이내임을 확인할 자료를 제출. 끝. 다. 피청구인은 2017. 1. 20. 이 사건 건축신고건과 관련하여 진입도로의 지목을 도로로 변경하라는 내용의 보완요구를 세움터로 하였으나 해당 보완서류가 제출되지 아니하였다는 이유로, 청구인에게 2017. 1. 31.까지 이를 보완할 것을 요구하면서, 타당한 사유 없이 보완기한 내에 보완사항을 제출하지 아니할 경우 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 의하여 반려처리 될 예정임을 통지하였다. 라. 청구인은 2017. 1. 26. 피청구인에게 다음과 같은 취지로 보완요구가 부적절하다는 내용의 회신을 하였다. - 다 음 - ○ 보완요청사항에 의하면 진입로는 개인소유 도로이므로 도로로 지목을 변경하도록 요청하고 있으나, 진입로는 이미 ‘세종특별자치시 ○○면 ○○ ○○길(우편번호 30085)’로 지정되어 있고, 위 도로를 유일한 진입로로 사용하는 많은 주택들이 이미 인·허가를 받아 주민이 거주하고 있으며, 민원인에게 지목변경을 요청한 공문내용은 결과적으로 본 민원인이 이곳 주민들을 위하여 세종특별자치시를 대신해서 도로로 지목을 변경해야만 건축허가를 내어줄 수 있다는 뜻이 됩니다. 주택들 중에는 ○○시 관할일 때 건축된 것들도 있지만 세종특별자치시로 편입된 이후에 건축 인·허가가 난 주택들이 많이 있는데 이러한 경우와 민원인의 허가 신청 건을 달리 처리한다면 행정모순일 뿐 아니라 형평에도 맞지 않으니, 보완요청을 철회하여 주시기 바랍니다. 마. 피청구인은 2017. 2. 17. 청구인에게 다음과 같이 세움터로 보완 요구를 하였으나, 기한 내에 보완서류가 제출되지 아니하였다는 이유로, 「민원 처리에 관한 법률 시행령」 제25조에 따라 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 보완요청사항 : 도시과(개발행위 담당) - 진입도로는 마을안길이 아닌 개인 소유의 목장용지 내 도로로서 도로로 지목변경을 하여야 함. 끝. 바. 피청구인이 우리 위원회에 제출한 2015. 5. 29.자 분쟁예방요청서에 따르면, ○○리 116-36 등의 소유자(성○○)는 위 부지가 사유지로서 그 지목이 목장용지일 뿐 도로가 아니므로, 피청구인이 ○○리 ○○ 일대에 새로운 건축신고를 수리하거나 건축허가를 하는 경우 위 사유지를 진입로로 사용하는 것에 대하여 소유자의 토지사용동의서를 첨부하게 함으로써 재산권의 침해를 예방하여 달라고 요청하였다. 사. 청구인이 우리 위원회에 제출한 1999. 10. 23.자 매매계약서, 영수증 등에 따르면 청구인이 성○○로부터 매입한 부동산은 분할 전 ‘○○리 ○○ 중 300평’으로서 ‘등기평수는 225평, 공유도로 75평은 공유지’라고 표시되어 있고, 첨부된 지적도에 따르면 분할 전 ○○리 116-3 중 청구인이 등기를 완료한 부분은 현재의 ‘○○리 116-11’에 해당하며, 청구인은 2000. 4. 23. 분할된 토지의 실측 면적(약 321평)에 맞게 추가 잔금을 지급하였다. 아. 토지이용규제정보서비스의 조회내역에 따르면 이 사건 부지는 계획관리지역이자 자연취락지구로 지정되어 있다. 자. 피청구인이 우리 위원회에 제출한 ‘국민권익위원회의 고충민원 처리결과’에 따르면, 국민권익위원회는 2016. 12. 26. 청구 외 강○애가 “○○리 116-52 일대는 현재 전원주택단지로 조성된 지역으로 개발업자인 성○○가 주택을 분양하면서 ○○리 ○○ 외 12필지에 진입로를 불법으로 조성하였음에도 불구하고 진입로의 토지사용료 지급 청구소송을 제기하여 왔는바, 민원인은 해당 도로를 16년간 사용하고 있으니 도로로 지목변경을 하던가 성○○가 조성한 불법 진입로를 원상복구하여 달라.”는 취지로 제기한 고충민원에 대하여, “귀하의 고충민원을 해결하기 위하여 세종특별자치시에 자료를 요청하여 검토한 결과, 도로로의 지목변경은 토지소유자가 신청할 경우 검토해야 할 사항으로서 세종특별자치시에서 직권으로 도로의 지목변경은 어렵다.”는 내용으로 회신하였다. 차. 우리 위원회에서 이 사건 건축 부지 인근의 현장을 확인한 결과, ○○리 ○○ 일대는 과거 ‘○○리 산 ○○’에서 분할된 곳으로서, 현재는 ○○ ○○길을 따라 10여 채 이상의 전원주택 및 펜션들이 건축되어 있고, ○○ ○○길 중 일부는 아스팔트로 포장되어 있고, 이 사건 건축 부지 앞 통로라고 할 수 있는 ‘○○리 ○○, ○○, ○○’는 콘크리트로 포장되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「민원 처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제2조에 따르면 ‘민원’이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하는데, 관계법령 등에서 정한 일정한 요건에 따라 인가·허가·승인·특허·면허 등을 신청하거나 장부·대장 등에 등록·등재를 신청 또는 신고하는 민원을 ‘법정민원’이라고 하며, 하나의 민원 목적을 실현하기 위하여 관계법령등에 따라 여러 관계 기관 또는 관계 부서의 인가·허가·승인·추천·협의 또는 확인 등을 거쳐 처리되는 법정민원은 ‘복합민원’이라고 한다. 2) 민원처리법 제3조제1항에 따르면, 민원에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 하고 있으며, 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제24조제1항에 따르면, 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 문서 또는 구술 등으로 보완을 요구하여야 하는데, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 민원처리법 시행령 제24조제3항에 따르면 행정기관의 장은 민원인이 민원처리법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있고, 제25조제1항에 따르면 행정기관의 장은 민원인이 같은 법 시행령 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다고 규정하고 있다. 4) 「건축법」 제11조제1항에 따르면 건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(이하 ‘특별자치시장등’이라 한다)의 허가를 받아야 하고, 같은 조 제5항에 따르면 건축허가를 받으면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따른 개발행위허가 등 같은 조 제5항 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다고 규정하고 있다. 한편, 같은 법 제14조제1항에 따르면 건축허가 대상 건축물이라 하더라도 국토계획법에 따른 관리지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장 등에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면 건축신고의 경우에도 「건축법」 제11조제5항을 준용한다고 규정하고 있다. 5) 국토계획법 제36조제1항에 따르면 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 관리지역 중 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역을 ‘계획관리지역’으로 도시·군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제56조제1항, 같은 법 시행령 제51조제1항에 따르면 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등의 행위(이하 ‘개발행위’라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 ‘개발행위허가’라 한다)를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 국토계획법 제56조제4항제3호, 같은 법 시행령 제53조에 따르면 「건축법」 제14조제1항에 따른 건축신고 등과 같이 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위에 해당한다고 하더라도 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다고 규정하고 있다. 6) 국토계획법 제58조제1항에 따르면, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 ① 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 개발행위의 규모에 적합하고(제1호), ② 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루며(제4호), ③ 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것(제5호)이라는 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조제1항, 별표 1의2에 따르면, 개발행위가 ① 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것, ② 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것, ③ 도시·군계획조례로 정하는 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등에 따른 도로의 너비 또는 교통소통에 관한 기준에 적합할 것을 기반시설의 검토요건으로 규정하고 있다. 7) 「세종특별자치시 도시계획 조례」(이하 ‘도시계획조례’라 한다) 제20조제1항제3호에 따르면 국토계획법 시행령 제55조제1항 단서에 따른 계획관리지역에서 토지의 형질변경으로서 개발행위를 허가할 수 있는 규모는 3만 제곱미터 미만이고, 제21조제1항에 따르면, ① 표고는 해당 토지 주 진입로가 접하는 「도로법」 및 「농어촌도로 정비법」에 따른 도로(준용도로 포함) 이상에서 분기하는 경계표면의 높이로부터 지반의 평균높이가 50미터 이내에 위치한 토지(제1호, 다만 ‘「건축법 시행령」 별표 제1호 가목의 단독주택’은 표고 기준 적용 제외), ② 경사도가 17.5도 미만인 토지(제2호), ③ 인근 도로의 높이, 배수 관계는 특이한 지형여건이 아닌 경우를 제외하고는 인접 도로 표면보다 50센티미터 이상 높아서는 아니되며, 도로의 배수와 관개 및 유수소통에 장애가 되지 않도록 할 것(제2호, 도로의 배수 등에 대한 피해방지시설을 설치한 경우에는 적용하지 아니함), ④ 도로의 너비가 교통소통에 지장이 없을 것(제6호) 등을 규정하면서도 주거지역, 상업지역, 자연취락지구 등에서는 제1호 내지 제3호를 적용하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다. 8) 도시계획조례 제21조제1항제8호, 같은 조례 시행규칙 제5조, 별표에 따르면, 건축물의 용도 및 대지면적에 따라 ‘도로의 너비 및 교통소통의 기준’을 규정하고 있는데, 여기에서 개발행위 허가의 검토요건으로 인정되는 ‘도로’란 지목에 관계없이 콘크리트 등 인공 구조물로 포장되어 공공이 활용하는 통로·도로 등을 말하고, 비포장도로인 경우에는 ① 국유지·공유지의 지목이 ‘도로’ 인 경우와 ② 차량 출입이 가능한 부지 면적 1,000㎡ 미만인 「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택에 한정하여 인정할 수 있다고 규정하고 있다. 9) 「건축법」 제3조제2항에 따르면, 국토계획법에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역은 제44조부터 제47조까지를 적용하지 아니한다고 하고 있는데, 「건축법」 제44조는 건축물의 대지와 도로의 요건, 제45조는 건축허가권자의 도로지정·공고절차, 제46조 및 제47조는 건축선의 지정 및 건축선 제한을 각각 그 내용으로 하고 있으며, 「세종특별자치시 건축 조례」 제33조에 따르면 「건축법」 제45조제1항제2호에 따라 주민이 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로 중 ① 5호(가구) 이상의 주민들이 수년간 통행로로 사용하고 있는 경우로서 그 통로가 유일한 통로인 경우(제2호), ② 현재 주민이 사용하고 있는 통로를 이용하여 건축허가 또는 건축신고가 된 사실이 있는 건축물의 진입로로 사용하는 도로인 경우(제4호) 등에는 해당 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정할 수 있으며, 다만 사유지인 경우에는 포장(아스팔트나 콘크리트 등으로 포장된 것을 말한다)되어 사용 중인 경우로 한정한다고 규정하고 있다. 나. 판단 청구인은 이 사건 건축부지를 매입할 때 진입로의 지분 명목의 금원을 함께 지급하였으나 청구인이 해당 진입로의 소유자가 아닌 이상 진입로의 지목을 변경할 수는 없으므로, 이 사건 건축신고 수리시 ‘진입로의 지목 변경’을 보완사항으로 요구하는 것은 부당하다고 주장한다. 살피건대, 건축허가권자는 건축허가신청이 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 아니하는 이상 당연히 그 법조가 규정하고 있는 허가를 하여야 하고, 공익상 특별한 필요가 없음에도 불구하고 그 관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가신청을 거부할 수는 없다고 할 것인바(대법원 1992. 12. 11. 선고 92누3038 판결 참고), 건축신고 수리의 경우에도 이와 달리 볼 것은 아닌 점, 피청구인은 이 사건 행정심판이 제기된 후에 비로소 ‘이 사건 건축부지의 표고가 높으므로 도시계획조례 제21조제1항제1호에 의할 때 개발행위허가가 불가능한 지역’이라고 주장하나, ‘이 사건 건축부지의 표고가 높다는 사유’와 ‘그 진입로의 지목변경이 보완되지 않았다는 사유’ 사이에는 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않으므로 그러한 사유는 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 판단 함에 있어 고려대상이 되지 아니할 뿐 아니라, 이 사건 건축부지 일대가 자연취락지구이고 이 사건 건축신고는 「건축법 시행령」 별표 제1호 가목에 따른 단독주택의 건축신고로서 도시계획조례 제21조제1항제1호가 적용되지 아니한다고 할 것인 점,「건축법」 제14조제2항, 제11조제5항에 따라 의제되는 개발행위허가의 근거법령이 되는 국토계획법 및 같은 법 시행령은 ‘개발행위로 인하여 교통 소통에 지장을 초래하지 아니할 것’을 그 요건으로 하고 있고, 도시계획조례 및 같은 조례 시행규칙은 그에 대한 구체적인 검토요건으로 이 사건 건축부지의 진입로와 같은 포장도로의 경우에는 지목에 관계없이 공공이 활용하는 통로나 도로이면 족하다고 하고 있으며, 더 나아가 부지 면적 1,000㎡ 미만인 단독주택인 경우에는 진입로가 비포장 도로라고 하더라도 소통요건을 충족하는 것으로 규정하고 있는 점, 피청구인은 2015년도에 성○○로부터 인근 건축물의 진입로인 ○○ ○○길의 지목이 도로가 아닌 ‘목장용지’임을 이유로 분쟁예방요청서를 제출받은 바가 있다고 주장하나, 위 분쟁예방요청서의 주된 취지는 사유지인 ○○ ○○길의 사용권한을 확보하지 아니한 자가 이를 진입로로 하여 건축허가를 받거나 건축신고가 수리되고, 그에 기하여 무단으로 위 사유지를 진입로로 이용하여 통행하는 것을 막기 위한 것으로 보이는데, 청구인의 경우에는 성○○로부터 이 사건 건축부지를 매입할 당시에 부지 앞 진입로에 대한 지분 사용 명목의 금원을 지급하였으므로, 이 사건 건축부지의 신고를 수리하더라도 성○○가 제출한 분쟁예방요청의 취지에 반한다고 보이지 아니하는 점, 피청구인은 청구인에게 보완 요구 사항으로 ‘이 사건 건축부지의 진입로 지목을 도로로 변경할 것’을 요구하고 있으나, 현재 청구인이 위 진입로의 소유자가 아닌 이상 ○○ ○○길의 지목을 변경할 수 없다는 점은 피청구인이 우리 위원회에 제출한 국민권익위원회의 2016. 12. 26.자 회신에 의하더라도 명확하다고 할 것인 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인이 이 사건 건축신고와 관련하여 진입도로인 목장용지의 지목변경을 보완사항으로 요구하는 것은 부당하다고 할 것이다. 따라서, 피청구인이 다른 사유를 들어 이 사건 건축신고서류의 수리를 거부하는 것은 별론으로 하고, 지목변경요구의 미보완을 이유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.