건축신고불수리처분 취소

1. 사건개요 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 188-5번지(답, 생산관리지역) 4,338제곱미터 중 1,000제곱미터에 대하여 건축면적 186.4제곱미터의 제2종근린생활시설(사무실, 경량철골조)를 신축하고자 2013. 9. 23. 피청구인에게 건축신고(개발행위허가 및 농지전용협의 포함)를 하였는데, 피청구인은 2013. 10. 16. 신청지는 ○○군의 첫 인상을 좌우할 수 있는 ○○군의 관문인 46번국도 우회도로 개설 구간과 ○○읍 진입 4차선 도로 교차부분에 접해 있어 주변 환경과의 조화, 경관, 미관 등이 훼손될 우려가 있다며 불허가(피청구인은 “불허가”라는 용어를 사용하였으나, 건축신고는 수리를 요하는 사항이므로 “불수리”라는 용어를 사용하는 것이 적합하며, 이하 “불허가”를 “불수리”로 적시함) 처분을 하였고, 2013. 12. 4. 청구인의 이의신청에 대하여도 2013. 12. 13. ①신청지는 ‘○○~○○면 우회도로 개설공사구간’교차로에 연접하여 차량 진ㆍ출입시 안전사고 발생 우려가 있을 뿐만 아니라, ○○ 도심 관문에 위치하고 있고 주변 경관과의 조화가 중요시되는 곳으로 피청구인이 공익사업추진을 위해 매입을 추진하고자 했던 곳으로서, ②건물신축시 원활한 교통흐름의 저해요소가 될 수 있고, 추후 피청구인이 공익목적으로 매입할 경우 사회ㆍ경제적 비용의 낭비를 초래하게 되어 불수리 처분한 것으로서 군정발전과 안전을 위해 신청지를 피청구인이 매입할 수 있도록 적극 협조하여 달라고 통지하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 건축허가 신청 당시 「건축법」 제1조의 목적에 따라 건축물의 대지 면적 설계 기준 및 용도 등에 대하여 건축물의 안전, 기능, 환경 및 미관의 향상에 노력하고 청구인의 건축과 관련하여 조경에 중점을 두어 그 경관을 해하지 않을 것을 약속한 바 있음에도 위 1. 사건개요에 적시한 피청구인의 주장은 억지주장일 뿐만 아니라, 사회ㆍ경제적 효용을 논하면서도 현재 마을 진ㆍ출입로로 사용하고 있는 구 도로를 폐쇄한다는 피청구인의 주장 또한 어불성설일 뿐만 아니라 대체도로를 다시 건설한다는 것은 피청구인의 사회ㆍ경제적 효용과는 불일치한다 할 것이고, 피청구인의 주장대로 신축건물의 진출입 관련 4차선도로의 교통흐름을 방해한다면 가변도로를 개설하여 건물에 진ㆍ출입하면 충분히 해소될 수 있는 사안으로서 청구인의 토지는 피청구인이 주장하는 도로 이외에 반대편 도로로 진입이 가능하며, 위 도로에 진ㆍ출입이 불가하다면 다른 도로를 이용하여 진출입하고 그곳에 가변도로의 개설이 가능하는 등 이 문제는 얼마든지 개선할 수 있는 사안이다. 나. 피청구인은 청구인 소유의 토지가 ○○군의 관문인 점을 고려하여 공원을 조성할 계획하고 있어 그 주변 토지를 매입하고 있다고 주장하나 청구인은 본 건물의 신축을 예상하고 수년전에 이 사건 토지를 매입할 당시 위와 같은 피청구인의 공원조성계획에 대하여 듣지 못하였고 토지매입을 하는 과정에서도 이 같은 사실이 확인된 바 없으며, 피청구인의 주장과 달리 청구인의 토지주변 일부에 대해서만 조성되어 있는 공원은 제대로 관리하지 못하고 있으며 공원 조성 부지의 일부(166-4, 155-5번지)는 석재공장이 사용하고 있는바, 공원은 불특정다수인의 출입이 작은 곳으로 피청구인이 우려하는 안전사고 발생과는 상반되는 계획임에도 피청구인은 주변 환경과의 부조화라는 추상적인 개념으로 청구인의 신축건물 불허가 결정을 정당화하지 못하자 공원 조성이라는 공익목적을 구실로 내세우면서 개인의 토지를 매입하고자 청구인의 재산권행사를 방해하고 있으며, 공동소유자의 공유지분은 공유자인 청구인에게 우선매수신청권이 있는 부분으로 공유자가 피청구인의 매입의사에 어떠한 조건부 동의를 하였다 하더라도 피청구인에게는 어떠한 계약상의 권리도 발생된 것이 없다 할 것이다. 다. 청구인은 피청구인에게 건물신축과 관련하여 문제점이 있으면 적극적으로 개선하고 협조하겠다고 하였으나 피청구인은 명확하고 구체적인 설명도 없이 이를 불허하고 토지의 매도를 주장하고 있는데, 청구인은 수년전부터 건물의 신축을 계획하고 본 사건의 토지를 매입한 것으로 매도할 의사가 없으며, 청구인과 공동소유자가 피청구인에게 매입승락서를 제출하였다고는 하나 그 공동소유자는 현재 피청구인인 ○○군청에 근무하는 자로 자발적으로 피청구인에게 매입승락서를 제출하였다고 보기 어렵다. 라. 청구인은 이 사건 건물 축조 후 이 사건 건물에서 피청구인 관내에서 나오는 농특산물을 판매할 수 있는 농산물판매장을 운영함으로써 지역농민들의 수익 증대 및 피청구인이 주장하는 청정○○의 이미지 부각 등 청정○○를 널리 알리는데 이바지할 목적을 가지고 있는바, 청구인이 주변 환경에 맞게 건물을 축조하고 조경을 하면 피청구인의 계획에 해가 되지 않을 것이다. 마. 청구인은 피청구인의 요구에 맞추어 건물을 신축하고 조경에 신경을 써 주변 환경과 조화를 이룰 것을 약속한 바 있음에도 피청구인은 청구인의 신청이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등의 기준을 갖추지 못하여 이 사건 처분을 하였다고 주장하나 건축신고를 불수리하기 위해서는 청구인의 건축설계 어떠한 부분에 피청구인이 주장하는 개발행위의 기준에 충족하지 못하였는지 구체적인 설명이 있어야 할 것임에도 피청구인은 청구인의 위 사항은 듣지도 않고 추상적인 개념만을 주장하는 등 알 수 없는 이유로 불수리하는 것은 행정편의주의적 행태로 재량권의 심각한 일탈ㆍ남용이며 피청구인이 진행하려는 개발행위는 주변 환경과 조화가 있다고 볼 수 있는지 의문이다. 바. ○○지방국토관리청의 ○○교차로 도로진입 불가 사안은 청구인이 최초 건축신고를 하였을 당시 피청구인의 불수리 처분 이유에 포함한 사유도 아닐뿐더러 이는 피청구인이 불수리처분의 구실을 만들기 위한 변명이며 피청구인의 개발계획에 따라 이 토지를 개발하는 경우는 진입도로가 없는 개발행위를 하겠다는 것인데 이는 모순된 피청구인의 주장인바, 위와 같은 사유로 청구인의 신축신고가 불수리된다면 피청구인의 개발행위 또한 행할 수 없을 것이므로 불수리 처분의 이유가 되지 못할 것이다. 사. 피청구인은 청구인이 농업경영에 이 사건 토지를 이용하지 않아 농지의 처분의무 통지대상이라고 주장하나 위와 같은 피청구인의 주장은 본 사안과는 전혀 관계가 없는 사안으로 배제되어야 하며 본 사건의 토지는 절대 농지가 아니므로 건축행위는 가능하다 할 것이고, 자경을 하지 않았다는 것은 피청구인의 일방적인 주장이며 농지라 하더라도 일정 부분에 한해서는 다른 용도로 전용이 가능하며 그 권리를 행사할 수 있음에도 피청구인은 마치 청구인이 그 권리를 남용하는 것으로 간주하고 있으며 정당한 권리행사인 건축신고를 위와 같은 이유로 불수리 하는 것은 법률유보나 법률우위의 원칙에 반하여 권한을 일탈한 행위인바, 아. 결론적으로 피청구인은 구체적인 사유 없이 피청구인의 개발행위를 위하여 이 사건 불수리 처분을 함으로써 청구인의 재산권행사 등을 방해하고 있는 것이므로 위와 같은 이유로 청구인의 건축신고를 불수리 한다면 피청구인 또한 본 사건의 토지에 어떠한 개발행위도 할 수 없다고 할 것이고, 건축허가는 질서유지라는 공익을 위하여 일반적으로 금지시킨 국민의 자연적 자유권을 법령상 요건을 충족시킨 경우 해제해 주는 것으로서 이는 관계법령에 규정된 제한 사유가 없으면 당연히 허가를 해야 하는 기속행위로써 이에 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법이나 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계법령에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법령에서 정하는 건축허가를 하여야 하고 위 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 건축허가를 거부할 수 없음에도 피청구인이 법령의 제한사유가 아닌 자의적 판단과 그 개발행위를 위하여 청구인의 재산권 행사 등의 권리를 제한하는 피청구인의 이 사건 처분은 관계법령을 위반한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 건축신고는 신고사항이라 하여 행정적 절차만 적합하다고 인정되어 신고수리가 되고 건축행위를 할 수 있는 것이 아니라 의제 신청된 내용이 관련 개별법령에 적합한지에 대하여 관련기관(부서)에 협의 요청하고 그 결과를 확인하여 최종적으로 건축신고필증을 교부하는 것이며, 「건축법」 제14조 제2항에 따른 건축신고는 같은 법 제11조 제5항 제3호에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는데, 같은 법 제58조 제1항 제4호에서는 개발행위의 기준으로 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것으로 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조 제1항[별표1의2]에서도 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고 주변과 조화를 이룰 것으로 규정하고 있는바, 이 사건 신청지는 피청구인의 첫인상을 좌우할 수 있는 ○○군의 관문인 46번국도 우회도로개설구간과 ○○읍 진입4차선도로 교차부분에 접해 있는 부지로서 건축물을 설치할 경우 무분별한 난개발 등으로 인한 주변 환경과의 조화ㆍ경관ㆍ미관 등의 훼손 우려 여부, ○○군 이미지 제고 등 공익목적 실현의 저해요소 등에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조 및 같은 법 시행령 제56조에 따른 세부적인 검토가 필요하다고 판단되어 2013.10.14. ○○군민원조정회를 개최하여 의견을 수렴한 결과 위 법률에 따른 기준을 갖추지 못하였다고 심의 의결되었기에 같은 법률 제57조에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 나. 청구인의 이의신청에 대한 수용여부를 결정하기 위해 ○○조정위원회를 개최한 결과 신청지는 우리 군에서 읍 시가지 관문으로서 공원계획 등 꼭 필요한 지역으로 청구인이 신청지를 타인에게 임대하여 실제 자경은 하지 않고 있는 점을 고려하여 조건부 불수용(토지매입)으로 심의 의결되었는바, 농지의 경우 농지법 시행일(1996. 1. 1.)이후 취득한 농지에 대하여는 자경을 해야 함이 원칙이고 농지이용실태 등 조사에 따르면 농업경영에 이용하지 않는 농지의 경우 처분의무 통지대상이며, 처분이 선행되어야 하는 토지임에도 불구하고 자경의 의무는 하지 않은 채 청구인은 건축하고자 하는 권리만 주장하고 있다. 다. 피청구인은 수년전부터 신청지를 포함하여 인근지역에 대해 매입을 추진하여 왔고(연접 토지 ○리 188-7, 166-4, 166-5, 166-10는 매입 완료 후 소공원 조성), 신청지 토지공동소유자도 피청구인에게 매입 승락서를 제출한 상태이고, 청구인도 사업완료 후 피청구인에게 토지 매도 의사를 보인바 있지만 사업완료 후의 토지매입은 사회ㆍ경제적 비용의 낭비를 초래하게 되므로 사업 전 토지매입을 추진하고 있는바, 결과적으로 신청지는 공익사업 대상지로서 청구인의 사익보다는 공익이 더 중대하다고 할 것이고, 공동소유자의 매입승락서가 자발적인 행동이라고 볼 수 없다는 청구인의 주장은 이것은 청구인의 추측일 뿐 개인재산권이 달려있는 중대한 결정을 자발적 제출이 아닌 피청구인에 의해 타의적으로 동의했다는 주장은 억측에 불과하다. 라. 또한, 신청지는 ○○지방국토관리청에서 시행중인 「○○ 남면 우회도로 건설공사」구간 내에 ○○삼거리가 연접되어 있어 건축신고신청서에 따른 건축계획도로(송청교차로) 진입여부에 관하여 ○○지방국토관리청에 질의한 결과 ○○지방국토관리청으로부터 “○○교차로 도로 진입 불가함”을 회신받은 것으로써 피청구인의 자의적 판단이 아니며, 청구인은 가변도로를 개설하여 건물 진ㆍ출입을 하겠다는 계획을 가지고 있지만 이 사건 신청지는 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」제6조(연결허가의 금지구간) 제3호에 따른 교차로 영향권 및 설치제한거리 이내이므로 연결허가 금지구간에 포함되므로 도로점용(연결)허가 불가능한 지역으로 가변도로 설치는 불가하다고 판단되는바, 결과적으로 이 사건 신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 개발행위허가기준을 갖추지 못하였을 뿐만 아니라 도로와의 관계에 있어서 진ㆍ출입의 해결책이 부족하다고 판단되었기에 피청구인이 이 사건 불수리 처분을 한 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 「행정심판법」제27조, 제58조 「건축법」제11조, 제14조 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제57조, 제58조 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조[별표1의2] 5. 인정사실 양 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 및 증거자료 등 제출된 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같이 2013. 9. 23. 청구인의 건축신고에 대하여 2013. 10. 14. ○○군 ○○조정위원회를 개최한 결과 “불가”로 심의의결되었기에 2013. 10. 16. 청구인에게 건축신고 불수리 처분을 하면서 처분에 이의가 있을 때에는「민원사무처리에 관한 법률」제18조에 따라 90일 이내에 이의신청을 할 수 있다고 안내하였다. 나. 청구인은 피청구인의 이의신청 공지에 따라 2013. 12. 4. 피청구인에게 이의신청을 하였는데, 피청구인은 2013. 12. 9. 청구인의 이의신청 수용 여부를 위한 ○○군 ○○조정위원회를 개최한 결과 “수용 불가”로 심의 의결되었기에 2013. 12. 11. 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같은 사유로 청구인에게 이의신청 결과를 통지하면서 처분에 이의가 있을 대에는 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다고 안내하였다. 다. ○○지방국토관리청은 피청구인이 2013. 12. 11. 청구인의 건축신고와 관련 송청교차로 진입이 가능한지 여부에 대한 질의에 대하여 2014. 1. 3. 도로 진입이 불가하다고 회신하였다. 6. 판 단 가. 「행정심판법」제27조 제1항, 제3항, 제6항에 따르면 “행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하며, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하되 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 180일 이내에 심판청구를 할 수 있다.”라고 되어 있고, 같은 법 제58조 제1항에 따르면 “행정청이 처분을 할 때에는 처분의 상대방에게 해당 처분에 대하여 행정심판을 청구할 수 있는지, 행정심판을 청구하는 경우의 심판청구절차 및 심판청구기간을 알려야 한다.”라고 되어 있다. 「건축법」제14조 제1항, 제2항에 따르면 “법 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 미리 시장ㆍ군수에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보되 위 건축신고에 관하여는 제11조 제5항(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 개발행위허가 등)을 준용한다.”라고 되어 있다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항 제1호에 따르면 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등을 하려는 자는 시장ㆍ군수의 허가를 받아야 한다.”라고 되어 있고, 같은 법률 제58조 제1항에 따르면 “시장ㆍ군수는 개발행위의 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.”라고 되어 있다. 대법원은 “ 「민원사무처리에 관한 법률」에서 정한 민원 이의신청은 민원사무처리에 관하여 인정된 기본사항의 하나로 처분청으로 하여금 다시 거부처분에 대하여 심사하도록 한 절차로서 「행정심판법」에서 정한 행정심판과는 성질을 달리하고 또한 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특별한 필요에 따라 둔 행정심판에 대한 특별 또는 특례 절차라 할 수도 없으며, 이의신청을 받아들이지 않는 취지의 기각 결정내지는 그 취지의 통지는 종전의 거부처분을 유지함을 전제로 한 것에 불과하고 또한 거부처분에 대한 행정심판이나 행정소송의 제기에도 영향을 주지 못하므로, 결국 민원 이의신청인의 권리ㆍ의무에 새로운 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라고 할 수 없다.”라고 판시(2012. 11. 15. 선고 2010두8686 판결)한 바 있고, “「건축법」제11조 제5항은 인ㆍ허가 의제조항으로서 「건축법」에서 이러한 인ㆍ허가의제 제도를 둔 취지는, 인ㆍ허가의제사항과 관련하여 건축허가 또는 건축신고의 관할 행정청으로 그 청구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것이지, 인ㆍ허가의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인ㆍ허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것으로 보기는 어려운바, 이는 인ㆍ허가의제사항 관련 법률에 규정된 요건 중 상당수는 공익에 관한 것으로서 행정청의 전문적이고 종합적인 심사가 요구되는데, 만약 건축신고만으로 인ㆍ허가의제사항에 관한 일체의 요건 심사가 배제된다고 한다면 중대한 공익상의 침해나 이해관계인의 피해를 야기하고 관련 법률에서 인허가 제도를 통하여 사인의 행위를 사전에 감독하고자 하는 규율체계 전반을 무너뜨릴 우려가 있는바, 따라서 인ㆍ허가의제 효과를 수반하는 건축신고는 일반적인 건축신고와는 달리 특별한 사정이 없는 한 행정청이 그 실체적 요건에 관한 심사를 한 후 수리하여야 하는 이른바 “수리를 요하는 신고”로 보는 것이 옳다.”라고 판시(2011. 1. 20. 선고 2010두14594 판결)한 바 있다. 나. 먼저, 청구인의 이 사건 청구가 행정심판의 대상이 되는지에 대하여 살피건대, 피청구인은 청구인의 이 사건 건축신고에 대하여 2013. 10. 16. 불수리 처분을 하면서 “처분에 이의가 있을 때에는 「민원사무처리에 관한 법률」제18조에 따라 90일 이내에 이의신청을 할 수 있다.”라는 안내를, 청구인의 이의신청에 대하여 2013. 12. 11. 불수리 처분을 하면서 “처분에 이의가 있을 때에는 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다.”라는 안내를 각각 하였고, 청구인은 2013. 2. 19. 이 사건 심판청구를 하였는데, 위「행정심판법」에 따르면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하여야 하는 관련 규정을 적용한다면 청구인의 이 사건 청구는 행정심판 청구기간을 도과한 부적법한 청구라 할 것이나 위 대법원 판례 및 「행정심판법」제27조, 제58조에서 행정청이 심판청구절차 및 심판청구기간을 알리지 아니한 경우에는 “180일 이에 심판청구를 할 수 있다.”라고 되어 있으므로 청구인의 이 사건 청구는 피청구인이 행정심판 청구를 제대로 안내하지 않은 채 한 처분으로 행정심판 청구기간을 도과하지 않은 적법한 청구라고 할 것이다. 다. 다음으로, 청구인의 이 사건 건축신고는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 개발행위허가가 의제되는 이른바 “수리를 요하는 신고”로서 같은 법률 제58조에 따른 개발행위허가 조건을 충족할 경우에만 수리가 가능하다고 할 것인데, 피청구인이 현재 이 사건 신청지 일대에 공원조성을 하고자 이 사건 신청지 인근의 토지를 매입ㆍ추진해 온 사실, 청구인의 이 사건 건축신고에 대하여 ○○조정위원회, ○○조정위원회 심의를 거친 결과 주변환경 미관 저해 및 난개발 우려, 원활한 교통흐름 어려움, 공익사업 추진 등의 사유로 “수용 불가”의결이 된 사실 등을 종합하여 볼 때 피청구인이 청구인에게 한 이 사건“불수리”처분은 관련 법령을 위반한 위법한 처분이라고 볼 수 없다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.