건축신고 수리 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2019. 7. 18. 피청구인에게 ○○면 ○○리 91-8번지외 5필지(7,435㎡ ‘이하 이 사건 신청지’라 한다)에 동물관련시설(축사) 신축을 위하여 건축신고를 하였다. 피청구인은 2019. 9. 10. 청구인에게 이 사건 신청지는 생산관리지역의 농경지 주변에 있으며 사업지 북측에 소하천인 ○○천이 위치하고 있어 환경적으로 관리가 어렵고 장기적으로 하천의 환경오염과 주변피해 등 환경적 영향으로 입지가 부적절하며, 입지타당성과 주변경관 및 환경과의 조화 등을 종합적으로 고려할 때 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)」 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준에 부적합하여 부동의한다는 ○○시장(지역발전과)의 의견을 들어 이 사건 건축신고 불가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분경위 가) 청구인과 청구인의 남편은 ○○시 ○○읍 ○○리 220-3번지 등 2개소에서 아래 현황과 같이 약 37년간 한우와 젖소를 열심히 키워왔으며, 정부가 추진 중인 무허가 축사의 적법화사업을 추진해오던 중 청구인이 관리하는 축사가 양성화 불능 축사로 판정되어 부득이 2019년 9월말까지 부지를 마련하고 새로운 축사 신축을 준비하게 되었다. 나) 이에 청구인이 2019. 7. 18. 민원 제5876호로 신청한 ○○시 ○○면 ○○리 91-8번지 등 5필지[용도 : 동식물관련시설(축사)] 상의 건축신고(신축)건에 대하여, 피청구인은 “신청지가 생산관리지역의 농경지 주변에 있으며, 사업지 북측에는 소하천구역인 ○○천이 위치하고 있으며, 축사는 환경적으로 관리가 어렵고, 장기적으로 볼 때 하천의 환경오염이 우려되며, 한번 입지하면 주변 피해 미치는 영향이 적지 않아 지리적, 환경적인 영향으로 봤을 때 입지가 부적절하므로, 입지타당성, 주변경관 및 환경과의 조화 등을 종합적으로 고려할 때 신청지는 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위 기준에 부적합”사유를 들어 건축신고 불가 통보하였다. 2) 처분의 부당성 가) 불가처분 이유가 법령에 명확하지 않다. 불가처분은 민원 내용을 검토한 결과 명확히 법적으로 불가하여 민원신청사항을 거부하는 행정기관의 의사표시이다. 그럼에도 피청구인의 불가통보 내용을 살펴보면“한번 입지하면 주변 피해 미치는 영향이 적지 않아 지리적, 환경적인 영향으로 봤을 때 입지가 부적절…(생략) 따라서, 입지 타당성, 주변경관 및 환경과의 조화 등을 종합적으로 고려할 때 신청지는 국토계획법 제58조 및 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위 기준에 부적합…(생략)”이라고 두루뭉술하게 적시하고 있다. 이는 인허가에 영향을 미칠 심각한 불가요건의 법적내용을 특정하지 못하였을 뿐만 아니라, 관계법령만 나열함으로서 거부처분 사유가 구체적이지 않고 추상적이므로 거부처분이 적합하지 않다. 더욱이 청구인은 지역발전과, 하수도과, ○○면이 요구한 민원서류 보완요구에 대하여 주어진 기일 내에 성심성의껏 보완·보정을 완성하여 2019. 8. 13. 신고수리 통보만을 기다리고 있었다. 따라서 피청구인은 거부처분 이유를 개발행위허가기준 1. 가. (1) (가)와 같이 구분된 항목에 맞춰 조목조목 제시하였어야 한다. 결국 국토계획법 시행령 제56조 [별표 1의2]에 명확하게 나타나있지 않은 불가처분은 부당한 거부처분이다. 나) 주변현실과 기준에 동떨어진 거부처분은 재량권의 남용이다. 청구인이 신청한 이 사건 신청지 주변지역은 가축사육제한 구역이 아니다. 물론 우량농지 등에 해당하지도 않으며 영농이 지극히 불리한 지역이다. 신청지역으로부터 위쪽 100여m 지점에는 컨테이너 등 농업용 시설이 존치하고 있고, 아래쪽 300여m 지점에 젖소사육장이 있어 입지에 문제가 없으며, 주변경관 및 환경에 지장을 초래하지 않는다. 또한 신청지 주변에는 단풍잎돼지풀 등이 우거져 생태계를 교란시킬 우려가 있는바 오히려 청구인의 정착으로 인해 신청지역에서 ○○시가 염려하는 주변경관 및 생태계환경과의 조화 등을 종합적으로 관리하게 됨으로써 이에 대한 방지대책이 지속 가능하게 될 것이라 판단하고 있다. 특히, 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위 기준을 들여다보면 “ l. 분야별 검토사항 라. 주변지역 관계 (2) 개발행위로…(생략). 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 명확하게 허가처리기준을 제시하고 있음에도 “한번 입지하면 주변 피해 미치는 영향이 적지 않아 지리적, 환경적인 영향으로 봤을 때 입지가 부적절…(생략). 따라서 입지 타당성, 주변경관 및 환경과의 조화 등을 종합적으로 고려할 때 신청지는 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위기준에 부적합…(생략)”이유로 피청구인이 행한 거부처분은 주어진 재량권을 남용했다고 볼 수밖에 없다. 3) 결론 청구인은 약 37년간 한우와 젖소를 열심히 키워왔으며 정부가 추진 중인 축사 개선사업에 적극 부응하여 친환경적인 가축사육환경을 조성함으로써 환경보전과 환경오염을 방지하도록 노력해 온 축산 농가이다. 이번에 정부가 이렇게 노력하는 농가에게 적법화에 필요한 충분한 이행 기간을 부여해준 것을 고맙게 생각하고 있다. 하지만 현재 축사 소재지에서의 적법화·양성화를 이루지 못한 것은 아쉽게 생각하고 있으며 오히려 이번에 가축사육 제한구역이 아닌 곳으로 친환경적인 가축사육환경을 갖춘 신축사를 마련하여 이전하는 것은 권장해야 할 것으로 판단된다. 따라서 이 사건 건축신고 건의 거부처분은 반드시 취소되고 신고수리 되어야 한다. 【보충서면】 4) 피청구인의 주장에 대한 답변 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위기준을 들여다보면 “ 1. 분야별검토사항 라. 주변지역 관계 (2) 개발행위로…(생략). 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경·녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 명확하게 허가처리기준을 제시하고 있다. 이번에 제출된 설계도서에 우사의 모든 형태가 지붕을 덮고 있어 어떠한 강우 시에도 빗물만 배수로를 따라 인근 구거로 자연스럽게 흘러나갈 것이며, 우사 내부의 축산분뇨 유출 등으로 인한 환경오염 방지가 가능할 것이다. 특히 건축 후 우사 내부에도 대형 팬(축산용 환풍기)을 설치하여 발생된 분뇨를 말리고 그 분뇨를 일관되게 처리함으로써 축산폐수가 발생하지 않아 이로 인한 하천의 오염도 전혀 발생하지 않도록 하겠다. 5) 결론 청구인은 약 37년간 한우와 젖소를 열심히 키워왔으며 지속적으로 가축사육 환경을 개선하고 환경오염이 최소화되도록 축산농가 운영에 노력해 왔다. 잘 아는 바와 같이 최근에는 축산환경이 질적 향상단계에 도달해 있어 가축분뇨로 인한 환경오염은 점점 없어지고 있으며, 하천오염 우려도 염려였음을 알게 될 것이다. 따라서 이 사건 처분은 반드시 취소되고 신고수리되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 이 사건 신청지 지상에 동식물관련시설(축사) 부지를 조성하기 위해 2019. 7. 18. 건축신고(개발행위 협의)를 신청하였으나, 나) 피청구인은 2019. 9. 10. 청구인에 대하여 건축신고 불가하다는 처분을 하였고, 청구인은 이에 불복하여 2019. 9. 30. 경기도행정심판위원회에 심판청구하였다. 2) 개발행위허가(협의)의 의의 및 운영원칙 가) 개발행위허가제는 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도이며, 나) 허가권자는 국토계획법, 같은 법 시행령 및 개발행위허가 운영지침(이하 ‘운영지침’이라 한다)에서 위임하거나 정한 범위 안에서 도시·군 계획조례 또는 별도의 지침을 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있으며, 다) 운영지침은 개발행위허가를 함에 있어서 필요한 사항을 정한 것으로서 지침의 내용을 종합적으로 고려하여 적용하도록 하고, 지역실정 또는 당해 구역여건 등으로 인하여 지침의 세부내용 중 일부에 대하여 이를 그대로 적용하는 것이 매우 불합리한 경우에는 그 사유를 명백히 밝히고 다르게 적용할 수 있다고 규정되어 있다. 3) 청구인의 주장 청구인은 불가처분 이유가 법령에 명확하지 않다고, 해당 거부처분은 재량권의 남용이기 때문에 부당하다고 주장한다. 4) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 신청지상에 불가처분에 대해 부당하다는 주장에 대해 개발행위허가제 도입배경은 용도지역지구 안에서 행위제한 규정에 저촉되지 않으면 개발을 허용하는 건축자유의 원칙을 적용하여, 상위계획에 부합되지 않거나 환경, 경관 측면에서 문제가 있는 개발행위도 법령에만 위배되지 않으면 허가하여 난개발을 초래하는 문제가 대두되어, 개발행위가 법령에 위배되지 않더라도 건축·개발 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변환경과의 조화 등을 고려하여 허가 및 불허가 처분을 유도하고, 국토의 계획적 관리를 위해 종래 도시지역에만 적용하던 개발행위허가제를 비도시지역을 포함하여 시행하게 된 것이다. 일반적인 개발행위 허가기준인 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제56조는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있고, 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있고, 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적이고 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 존중되어야 한다는 것이 대법원 판결이다(2005. 7. 14. 선고 2004두6181호) 또한, 행정청의 재량행위에 대한 위법성 여부에 대한 판단은 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단대상으로 하는 것이므로 이 사건 처분에 대한 위법성 여부는 재량권을 정당하게 행사하였는지 여부에 달려 있다고 할 것이다. 나) 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위허가기준에 부적합하여 불허가 처분한 것에 대해 국토계획법 제56조제1항에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조제1항에 의하면 시장·군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하고, 도시·군 관리계획의 내용에 어긋나지 아니하고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호수·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루어야 하고, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절한 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정하고 있다. 같은 법 제58조제3항에 따르면 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 대통령령으로 정하고, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준 1항 라목 (2)호에 의하면 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 우려가 없을 것이라 규정하고 있으며, 이 사건 신청지는 사업지 북측에 소하천구역 ○○천이 위치하고 있으며, 축사의 입지로 하천의 환경오염이 우려되어 주변에 미치는 영향이 적지 않아 입지타당성, 주변과 환경과의 조화 등을 고려할 때 신청지는 국토계획법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위기준에 부적합하여 부동의 한 것이다. 다) 운영지침은 개발행위허가를 함에 있어서 필요한 사항을 정한 것으로서 지침의 내용을 종합적으로 고려하여 적용하도록 하고, 지역실정 또는 당해 구역여건 등으로 인하여 지침의 세부내용 중 일부에 대하여 이를 그대로 적용하는 것이 매우 불합리한 경우에는 그 사유를 명백히 밝히고 다르게 적용할 수 있다고 규정되어 있다. 5) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 이 사건 토지의 건축신고불가에 대한 행정청의 처분은 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준에 부적합하기에 내린 적법한 처분이고 청구인의 취소청구는 부적합한 청구임이 명백하므로 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 5. 31., 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2017. 1. 17.> 1. 제20조제3항에 따른 공사용 가설건축물의 축조신고 2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 6. 「사도법」 제4조에 따른 사도(私道)개설허가 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 8. 「도로법」 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제52조제1항에 따른 도로와 다른 시설의 연결 허가 9. 「도로법」 제61조에 따른 도로의 점용 허가 10. 「하천법」 제33조에 따른 하천점용 등의 허가 11. 「하수도법」 제27조에 따른 배수설비(配水設備)의 설치신고 12. 「하수도법」 제34조제2항에 따른 개인하수처리시설의 설치신고 13. 「수도법」 제38조에 따라 수도사업자가 지방자치단체인 경우 그 지방자치단체가 정한 조례에 따른 상수도 공급신청 14. 「전기사업법」 제62조에 따른 자가용전기설비 공사계획의 인가 또는 신고 15. 「물환경보전법」 제33조에 따른 수질오염물질 배출시설 설치의 허가나 신고 16. 「대기환경보전법」 제23조에 따른 대기오염물질 배출시설설치의 허가나 신고 17. 「소음ㆍ진동관리법」 제8조에 따른 소음ㆍ진동 배출시설 설치의 허가나 신고 18. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제11조에 따른 배출시설 설치허가나 신고 19. 「자연공원법」 제23조에 따른 행위허가 20. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조에 따른 도시공원의 점용허가 21. 「토양환경보전법」 제12조에 따른 특정토양오염관리대상시설의 신고 22. 「수산자원관리법」 제52조제2항에 따른 행위의 허가 23. 「초지법」 제23조에 따른 초지전용의 허가 및 신고 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없고, 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. 【건축법 시행령】 제11조(건축신고) ① 법 제14조제1항제2호나목에서 “방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지구 또는 지역을 말한다. <신설 2014. 10. 14.> ③ 법 제14조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. <개정 2008. 10. 29., 2009. 8. 5., 2012. 4. 10., 2014. 10. 14., 2014. 11. 11., 2016. 6. 30.> 1. 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물 2. 건축물의 높이를 3미터 이하의 범위에서 증축하는 건축물 3. 법 제23조제4항에 따른 표준설계도서(이하 "표준설계도서"라 한다)에 따라 건축하는 건축물로서 그 용도 및 규모가 주위환경이나 미관에 지장이 없다고 인정하여 건축조례로 정하는 건축물 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호다목에 따른 공업지역, 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역(같은 법 시행령 제48조제10호에 따른 산업ㆍ유통형만 해당한다) 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지에서 건축하는 2층 이하인 건축물로서 연면적 합계 500제곱미터 이하인 공장(별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 등 물품의 제조ㆍ가공을 위한 시설을 포함한다) 5. 농업이나 수산업을 경영하기 위하여 읍ㆍ면지역(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수가 지역계획 또는 도시ㆍ군계획에 지장이 있다고 지정ㆍ공고한 구역은 제외한다)에서 건축하는 연면적 200제곱미터 이하의 창고 및 연면적 400제곱미터 이하의 축사, 작물재배사(作物栽培舍), 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027677"></img> 【개발행위허가운영지침】 제1절 개발행위허가지침의 목적 1-1-1. 이 지침은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조제4항에 따라 개발행위허가의 대상·절차·기준 등에 대한 사항을 제시하여 개발행위허가제의 원활한 운영을 도모함을 목적으로 한다. 제2절 개발행위허가의 의의 및 운영원칙 1-2-1. 개발행위허가제는 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며, 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하는 제도이다. 1-2-2. 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 "허가권자"라 한다) 는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다), 법 시행령(이하 "영"이라 한다)에서 위임한 범위 안에서 도시·군계획조례를 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있다. 이 경우 도시·군계획조례로 정한 기준은 이 지침에 우선하여 적용한다. 1-2-3. 이 지침은 개발행위허가를 함에 있어서 필요한 사항을 정한 것으로서 지침의 내용을 종합적으로 고려하여 적용하도록 하고, 지역실정 또는 당해 구역여건 등으로 인하여 지침의 세부내용 중 일부에 대하여 이를 그대로 적용하는 것이 매우 불합리한 경우에는 그 사유를 명백히 밝히고 다르게 적용할 수 있다. 이 경우에도 법령에서 정한 기준에 대하여는 그러하지 아니하다. 【○○시 사무의 읍·면·동 위임 조례】 제2조(위임사항) ○○시 사무 중 읍·면·동에 위임하는 사항은 별표와 같다. (개정 2012. 2. 17) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027679"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027681"></img> 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가(신고)서, 토지이용계획확인원, 개발행위 협의결과 알림, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027685"></img> 가) 청구인은 2019. 7. 18. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 91-8외 5필지(답, 7,435㎡)에 동물 및 식물 관련 시설(축사) 신축을 위하여 건축허가를 신청하였고, 그 내역은 다음과 같다. 나) 피청구인은 2019. 9. 10. 청구인에게 이 사건 처분을 하면서 불가사유를 다음과 같이 기재하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027683"></img> 다) 피청구인 협의결과내역에 따르면, ○○시 지역발전과는 이 사건 불가사유와 동일한 내용으로 부동의 의견을 제시하였다. 라) 토지이용계획확인원에 따르면, 이 사건 신청지의 지목은 ‘답’이며 국토계획법에 따른 ‘생산관리지역’, 「군사기지 및 군사시설 보호법」에 따른 군사기지 및 군사시설기타, 제한보호구역으로 지정되어 있다. 2) 「건축법」 제11조제1항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야한다. 같은 법 제5항에 의하면 제1항에 따른 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가, 「하수도법」 제34조에 따른 개인하수처리시설 설치신고 등의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 보며, 같은 법 제14조제1항 각 호에 해당하는 허가 대상 건축물은 건축신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 국토계획법 제58조제1항에 따르면 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하는데, 제4호에서는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것을 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준 1항 라목 (2)호에 따르면 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 하나, 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. 「○○시 사무의 읍·면·동 위임조례」 제2조 [별표]에서 시장의 단위사무 중 「건축법」 제14조 및 같은 법 시행령 제11조에 따른 건축신고 수리 사무는 읍·면장에게 위임하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분의 사유가 구체적이지 않고 추상적이며, 이 사건 신청지 주변은 영농이 지극히 불리한 지역으로서 오히려 청구인의 정착으로 인해 주변 경관 및 생태계 환경과의 조화 등을 종합적으로 관리할 수 있음에도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 남용한 것이라는 취지로 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 입지타당성, 주변 환경과의 조화 등을 고려할 때 이 사건 신청지가 국토계획법상의 개발행위허가기준에 부적합하여 이 사건 처분을 한 것이라는 취지로 항변한다. 이 사건 처분의 내용은 그 입지가 개발행위허가기준에 부적합함을 이유로 청구인의 축사 건축신고에 대하여 불가함을 통보한 것이다. 이에 따라 이 사건의 쟁점은 피청구인이 정당한 사유 없이 청구인의 축사 건축신고를 불가하다고 한 것인지 여부라 할 것이다. 위 인정사실 및 제출된 증거자료 등을 종합하여 살피건대, ① 국토계획법은 일정한 개발행위의 허가에 대하여 행정기관의 장으로 하여금 개발행위허가를 신중하게 결정하도록 함으로써 난개발을 방지하고자 하는 데에 주된 취지가 있는 점, ② 이 사건 신청지는 생산관리지역으로서, 2019. 12. 현재 가축사육제한구역에 해당하는 점, ③ 이 사건 신청지의 북측에 ○○천이 위치하고 있는 점, ④ 이 사건 신청지에 신축하고자 하는 축사 9개동의 연면적 합계가 2,819.6㎡인 점, ⑤ 이 사건 신청지 인근 마을 주민들이 청구인의 축사 신축을 반대하는 집단민원을 제기하고 있는 점 등을 인정할 수 있다. 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 그 금지요건·허가기준이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지를 판단하는 데 행정청에 재량이 부여되어 있으므로, 개발행위허가의 요건을 충족하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그리고 국토계획법이 정한 일정한 용도지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축신고의 수리는 「건축법」 제14조제2항, 제11조제5항, 제6항의 인·허가 의제로 인해 건축법상 건축신고와 국토계획법상 개발행위허가의 성질을 아울러 갖게 되므로, 국토계획법상의 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는 건축신고가 국토계획법령이 정하는 개발행위허가기준을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있다(대법원 2017. 10. 26. 선고 2017두50188 판결 등 참조). 특히 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 하며, 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 따라서 피청구인이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등을 감안하여 이 사건 신청지의 개발행위(축사의 신축)를 허용하는 것이 국토의 이용ㆍ개발과 보전에 부합하지 않는다고 판단하여 청구인의 건축신고에 대하여 불가하다고 통보한 것은 그 기준이 객관적으로 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 이상 합리적인 재량권의 범위 내라 할 것인바, 이 사건 처분이 재량권을 남용하였음을 이유로 그 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.