건축신고 수리 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 10. 11. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지 전 635㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 제2종 근린생활시설 신축을 목적으로 건축신고를 신청하였으나, ○○시 도시계획위원회 심의결과 도로계획을 재제출하여야 한다는 내용으로 재심의 결정되자, 피청구인은 이와 같은 사항을 청구인에게 통지하였다. 청구인이 위 결정에 대하여 이의를 제기하자, 피청구인은 2014. 3. 27. 청구인의 개발행위 계획에 의하여 기존도로가 폐쇄되어 농기계 및 차량 통행로의 조치계획이 필요하며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 ‘국토계획법 시행령’이라고 한다), ○○시 도시계획조례 및 개발행위허가 운영지침에 따라 업무를 처리하였으며 민원처리를 거부한 사실이 없다는 내용의 회신을 하였다. 청구인은 2014. 4. 17. 피청구인이 청구인의 건축신고 신청에 대하여 이를 수리할 의무가 있음에도 이를 부작위하였다는 이유로 행정심판을 제기하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2013. 10. 11. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지 전 635㎡ 지상에 근린생활시설의 신축을 목적으로 피청구인에게 건축신고를 신청하고, 2013. 12. 2. 관계부서 협의를 완료하였다. 이날 마지막 행정단계로 개발행위허가에 대한 ○○시 도시계획위원회의 심의를 받고자 피청구인에게 안건을 제출하였는데, 피청구인 소속 개발행위허가 팀장이 느닷없이 ‘현황도로 폐쇄사항으로 주변 이해관계인의 동의서가 없으면 허가처리가 불가하다’면서 부서 내 직원들이 모두 들을 수 있게 큰 소리로 말하였고, 담당 주무관은 이제 와서 요구하는 것은 적절하지 않다고 건의하였으나, 더욱 완강히 정식 보완처리를 하라고 지시하였다. 청구인은 이미 주변 이해관계인들과 성실히 협의하여 사업계획에 반영하였다는 사실을 제시하면서 그 이유를 물었으나, 막무가내로 불측의 민원발생시 자신의 안위를 위하여 필요함을 밝히면서 심의위원회에서 결정된 사항임을 주장하면서 사실상 동의서를 강제하며 처분을 하지 않고 있다. 2) 피청구인은 ○○동 ○○○○-○번지, ○○○○번지, ○○○○-○번지를 거쳐 ○○○○-○번지까지 연결되어 있는 도로부분이 현황도로이므로, 이 사건 신청지가 개발될 경우 현황도로가 폐쇄되는 것으로 허가할 수 없다는 것이나 이는 2008년경 농지와 산림상에 무단 건물부지를 조성하였다가 검찰에 고발조치 되어 대부분 원상복구 되었으나 도로는 미복구상태로 여전히 방치되어 있는 것뿐으로, 다만 주변의 실경작자인 인근주민 이종만은 청구인의 지인으로 유일한 통행자라고 할 수 있는데 이미 청구인의 개발행위에 대하여 동의를 하였다. 따라서 이 도로를 개설한 현재 토지소유자 4인은 자신들이 무단설치한 도로가 적법한 도로가 아니므로 건축허가 등 법률상 인정받지 못한다는 것을 잘 알고 있으며, 이러한 점은 위 4인이 2013. 8.경 피처구인에게 맹지해소를 위하여 도로신설 목적으로 구거점용허가를 신청한 사실에서도 알 수 있다. 당시 청구인도 진입로를 개설하기 위하여 피청구인에게 같은 목적으로 구거점용허가신청을 하여 위 사람들의 신청과 중복이 발생하였는데, 피청구인 소속 구거담당이 민원인들 간의 합의를 요구하였고, 청구인이 기왕에 계획했던 도로이고 마침 주변 주민들과 원만한 관계를 도모할 수 있는 기회이므로 이분들의 의견을 반영하여 선 허가신청을 취하하게 하고, 청구인이 2013. 11. 18. 허가완료하고 도로개설(폭 6m 연장 85m) 공사비 일체를 부담하기로 약속하고 사업계획에 반영하였다. 사정이 이러함에도 피청구인은 시종일관 동의서가 없으면 허가처리가 불가하다면서 온갖 억지와 함께 강제하였고 구거담당에게 전화확인으로 간단히 확인됨을 요청하였으나 ‘왜 내가 전화해야 하느냐’며 심의상정을 거부하였으며, 실무자 회의를 하고서야 마지못해 심의에 상정하기로 하였다. 그러나 도시계획위원회 심의시에도 피청구인은 ‘현황도로 폐쇄사항으로 이점에 대하여 집중 논의해 줄 것을 주문하였고, 청구인이 주민들과 협의한 사항은 일체 함구하였다. 3) 청구인은 2014. 1. 18. 재심의를 받고자 사업계획을 보완조치 하여 피청구인에게 제출하면서 동의서 사항 등을 포함하여 심의위원회에 설명하여 공정하게 심의를 받게 해 줄 것을 요청하였으나 조치계획에 문제가 있어 불가하며, 현황도로나 동의서를 말한 적이 없고 심의위원회에서 결정된 사항으로 억울하면 서면으로 제출하라고 하였다. 심의제도는 개별사안별 특수성을 각종 법령에 적용하는데 한계가 있어 전문가의 심의를 통해 다양한 개발행위허가를 신속하고 효율적으로 함으로써 국민의 불편을 해소하고 경제 활성화에 기여하기 위하여 도입된 것인데도 피청구인은 청구인이 공정하게 심의 받아 허가받을 권리를 부당하게 침해하고 있으며, 청구인은 주민들에게 약속한 대로 신속히 도로를 개설할 의무가 있는데 피청구인으로부터 목적사업 허가를 받지 못한 상태에서 이러지도 못하고 저러지도 못하는 곤란한 상태에서 주민들의 독촉에 이행의지를 보이고자 경계측량 후 착공만 한 상태이다. 이와 같은 사정으로 고려하여 청구인의 신청을 수리하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2013. 10. 11. ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○번지에 제2종 근린생활시설(제조업소)의 신축을 위하여 건축신고 및 개발행위허가 의제신청을 하였으며, 2013. 12. 2. 관련부서 협의 및 보안사항을 완료하여 2013. 12. 6. 도시계획위원회 심의에 상정하였다. 이때 제출된 도면과 현장 확인을 실시한 바, 현황도로로 사용 중인 도로를 폐쇄하고 대지화 하여 개발행위허가신청서를 제출하였으며, 통과도로인 ○○로 ○○○번길은 제대로 표시하였으나, 농로는 제대로 표시하지 않고 일부만을 표시한 도면을 제출하였으므로 포장부분에 대한 현황도면을 제출하도록 하였다. 당초 제출된 도면대로 허가될 경우, 대지로 통행할 수밖에 없는 실정으로 건축주가 통행로를 차단할 경우 인근 농지가 맹지로 되어 차량뿐 아니라 농기계 통행에도 어려움이 발생될 것으로 검토하였다. 이에 따라, 인근 농지의 진출입이 가능하도록 검토하라는 의견을 제시한 바 있으며, 이에 △△△△개발(주) ○○○ 이사에게서 구두상 협의완료 된 사항이라는 답변을 듣고 그럼 그분들의 연락처를 알려달라고 하였는데도 알려주지 않았다. 또한 인근 농지 소유자와 협의를 완료하였다고 하기에 사실여부를 확인하기 위하여 동의서가 있는지 물어보았으나, ○○○은 각서제출로 대신해줄 것을 요구하여 “우리는 각서 등은 받지 않는다”고 하였다. 2) 콘크리트 포장도로인 농로는 공사 시기는 정확히 알 수 없으나 포장을 철거하더라도 농기계 통행은 가능하도록 통행로 확보는 해줘야 한다는 것이 담당자의 의견이었으며, 구거점용을 득하여 도로를 계획한 부분은 중간까지만 연결될 뿐 안쪽 농지까지는 연결되지 않아 농기계 통행과 농사에 어려움이 있다는 입장이었다. 이러한 상담을 하는 동안 민원발생 가능성은 제시하였으나, 담당자를 위하여 서류가 필요하다는 얘기는 하지 않았으며, 반려한다는 이야기도 하지 않았다. 이후 사업의 시급성과 청구인의 강력한 심의상정 요청으로 심의위원회의 의견에 따라 처리하고자 심의상정하게 되었으며, 2013. 12. 20. 실시된 제17회 도시계획위원회 제1분과위원회에서 통행로를 폐쇄하면 농사에 어려움이 있음을 위원들에게 설명하였고, 심의결과 ‘개발행위허가에 대하여 도로계획 보완’으로 재심의처분 되었으며, 심의내용을 세움터 입력과 문서를 통하여 청구인에게 안내하였다. 이후 △△△△개발의 ○○○은 타인소유의 농지에 새로운 도로를 개설하는 계획을 수립하여 피청구인과 협의하고자 방문하였으며, 검토중 본인소유의 토지에 도로를 개설하는 것은 가능하나 타인소유의 농지에 도로를 개설할 경우에는 소유자의 동의가 있어야 한다는 의견을 제시하였다. 3) 국토계획법 시행령 별표1의2 개발행위허가 기준에 의하면 분야별 검토사항으로 ‘주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것’이라고 명시되어 있으며, 사유지에 설치된 도로라고 하더라도 대체도로 없이는 막지 못한다는 대법원 판례도 다수 존재한다. 청구인이 개발행위허가를 신청하면서 폐쇄하는 도로는 인근 농지의 농작업을 위한 이동로에 해당되며, 폐쇄할 경우 인근 농지가 도로와 단절되어 농작업에 지장을 초래할 수 있고, 청구인이 대체도로라고 주장하는 ○○동 ○○○○-○○번지 구거부지에 공유수면 점사용허가를 득하여 개설하는 도로는 개발행위 대상지인 ○○○○번지까지만 연결되도록 계획하고 인근필지에는 연결이 되지 않는다. 도시계획위원회 심의시 이러한 문제점을 설명하였으며, 심의결과 의결내용은 ‘○○○○번지 개발행위허가에 대하여 도로계획을 보완하여 재심의’한다는 것으로, 이러한 내용을 청구인에게 보완하도록 통보한 바 있다. 4) 위와 같이 이 사건 민원업무를 처리하면서 국토계획법 시행령 별표1의2 라호, 마호 및 개발행위허가 운영지침에 의하여 검토하여 적법하게 업무추진을 진행 중인 사항으로 이러한 사항에 대하여 부작위 처분의 중단을 구하는 이 사건 청구는 기각되어야 할 것으로 판단되니 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ② 시장·군수는 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물의 건축을 허가하려면 미리 건축계획서와 국토교통부령으로 정하는 건축물의 용도, 규모 및 형태가 표시된 기본설계도서를 첨부하여 도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2013.3.23.> 1. ~ 3. 생략 ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ④ 허가권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012.1.17., 2012.10.22., 2014.1.14.> 1. 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제5호에 따른 방재지구(이하 "방재지구"라 한다) 및 「자연재해대책법」 제12조제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우 ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30.> 1. 제20조제2항에 따른 공사용 가설건축물의 축조신고 2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 4. ~ 21. 생략 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014.1.14.> 1. 허가를 받은 날부터 1년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년. 다만, 농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 ⑧ 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항과 제12조제1항의 관계 법령을 관장하는 중앙행정기관의 장은 그 처리기준을 국토교통부장관에게 통보하여야 한다. 처리기준을 변경한 경우에도 또한 같다. <개정 2013.3.23.> ⑨ 국토교통부장관은 제8항에 따라 처리기준을 통보받은 때에는 이를 통합하여 고시하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑩ 제4조제1항에 따른 건축위원회의 심의를 받은 자가 심의 결과를 통지 받은 날부터 2년 이내에 건축허가를 신청하지 아니하면 건축위원회 심의의 효력이 상실된다. <신설 2011.5.30.> 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.3.23., 2014.1.14., 2014.5.28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2014.5.28.> ③ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. [시행일 : 2014.10.15.] 제14조제1항제2호 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한 다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. <개정 2011.4.14.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. <개정 2011.4.14.> 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시·군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 [전문개정 2009.2.6.] [시행일:2012.7.1.] 제56조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. ② ~ ⑥ 생략 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.> ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발행위는 중앙도시계획위원회와 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. ~ 7. 생략 ③ 국토교통부장관이나 지방자치단체의 장은 제2항에도 불구하고 같은 항 제4호 및 제5호에 해당하는 개발행위가 도시·군계획에 포함되지 아니한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 받도록 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.3.23.> [전문개정 2009.2.6.] [시행일:2012.7.1.] 제59조 중 특별자치시에 관한 개정규정 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8, 2006.3.23, 2008.9.25, 2012.4.10> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. ~ 6. 생략 ② 법 제56조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수·배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우의 형질변경을 말한다. <신설 2012.4.10> 1. 인접토지의 관개·배수 및 농작업에 영향을 미치는 경우 2. 재활용 골재, 사업장 폐토양, 무기성 오니 등 수질오염 또는 토질오염의 우려가 있는 토사 등을 사용하여 성토하는 경우 3. 지목의 변경을 수반하는 경우(전·답 사이의 변경은 제외한다) 제55조(개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모"란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012.4.10., 2014.1.14.> 1. 도시지역 가. 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만 다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만 3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만 4. 자연환경보전지역 : 5천제곱미터 미만 ②제1항의 규정을 적용함에 있어서 개발행위허가의 대상인 토지가 2 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는 각각의 용도지역에 위치하는 토지부분에 대하여 각각의 용도지역의 개발행위의 규모에 관한 규정을 적용한다. 다만, 개발행위허가의 대상인 토지의 총면적이 당해 토지가 걸쳐 있는 용도지역중 개발행위의 규모가 가장 큰 용도지역의 개발행위의 규모를 초과하여서는 아니된다. ③법 제58조제1항제1호 단서에서 "개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2005.1.15., 2005.9.8., 2006.3.23., 2008.2.29., 2009.7.7., 2009.8.5., 2010.4.29., 2012.1.25., 2012.4.10., 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 지구단위계획으로 정한 가구 및 획지의 범위안에서 이루어지는 토지의 형질변경으로서 당해 형질변경과 관련된 기반시설이 이미 설치되었거나 형질변경과 기반시설의 설치가 동시에 이루어지는 경우 2. 해당 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 2의2. 해당 개발행위가 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 국방·군사시설사업으로 이루어지는 경우 3. 초지조성, 농지조성, 영림 또는 토석채취를 위한 경우 3의2. 해당 개발행위가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우. 이 경우 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 그 개발행위에 대한 허가를 하려면 시·도도시계획위원회 또는 법 제113조제2항에 따른 시·군·구도시계획위원회(이하 "시·군·구도시계획위원회"라 한다) 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수(특별시장·광역시장의 개발행위허가 권한이 법 제139조제2항에 따라 조례로 군수 또는 자치구의 구청장에게 위임된 경우에는 그 군수 또는 자치구의 구청장을 포함한다)는 시·도도시계획위원회에 심의를 요청하기 전에 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회에 자문할 수 있다. 가. 하나의 필지(법 제62조에 따른 준공검사를 신청할 때 둘 이상의 필지를 하나의 필지로 합칠 것을 조건으로 하여 허가하는 경우를 포함하되, 개발행위허가를 받은 후에 매각을 목적으로 하나의 필지를 둘 이상의 필지로 분할하는 경우는 제외한다)에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 나. 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 4. 건축물의 건축, 공작물의 설치 또는 지목의 변경을 수반하지 아니하고 시행하는 토지복원사업 5. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 경우 ④ 삭제 <2011.3.9.> ⑤ 삭제 <2011.3.9.> ⑥ 삭제 <2011.3.9.> ⑦ 삭제 <2011.3.9.> 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009.8.5.> ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. <신설 2012.4.10.> ④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2012.4.10., 2013.3.23.> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시·군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시·군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 의하는 경우를 제외한다. <개정 2005.9.8., 2007.4.19., 2008.1.8., 2010.4.29., 2011.3.9., 2012.1.6., 2012.4.10., 2012.10.29., 2014.3.24.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도시·군계획조례로 규모를 따로 정하는 경우에는 그 규모를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 이상인 경우. 다만, 제55조제3항제3호의2에 따라 시·도도시계획위원회 또는 시·군·구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제5호에 따른 방재지구 및 도시·군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 아니하는 경우로 한정한다)는 제외한다. 가. 해당 토지가 자연취락지구, 개발진흥지구, 기반시설부담구역, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제8조의3에 따른 준산업단지 또는 같은 법 제40조의2에 따른 공장입지유도지구에 위치한 경우 나. 해당 토지가 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 도로 등 기반시설이 이미 설치되어 있거나 설치에 관한 도시·군관리계획이 수립된 지역으로 인정하여 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 해당 지방자치단체의 공보에 고시한 지역에 위치한 경우 다. 해당 토지에 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도·규모(대지의 규모를 포함한다)·층수 또는 주택호수 등의 범위에서 다음의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하려는 경우 1) 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 2) 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 3) 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 4) 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 거목, 더목 및 러목의 시설은 제외한다) 5) 「건축법 시행령」 별표 1 제18호가목의 창고(농업·임업·어업을 목적으로 하는 건축물로 한정한다)와 같은 표 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(다목 및 라목은 제외한다) 중에서 도시·군계획조례로 정하는 시설(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외한다) 6) 기존 부지면적의 100분의 5 이하의 범위에서 증축하려는 건축물 라. 해당 토지에 다음의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하려는 경우 1) 건축물의 집단화를 유도하기 위하여 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 용도지역 안에 건축할 것 2) 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 용도의 건축물을 건축할 것 3) 2)의 용도로 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 따라 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지로부터 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 거리(50미터 이내로 하되, 도로의 너비는 제외한다) 이내에 건축할 것 4) 1)의 용도지역에서 2) 및 3)의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하기 위한 기존 개발행위의 전체 면적(개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지면적을 포함한다)이 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 규모(제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가 규모 이상으로 정하되, 난개발이 되지 아니하도록 충분히 넓게 정하여야 한다) 이상일 것 5) 기반시설 또는 경관, 그 밖에 필요한 사항에 관하여 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 정하는 기준을 갖출 것 마. 계획관리지역(관리지역이 세분되지 아니한 경우에는 관리지역을 말한다) 안에서 다음의 공장 중 부지가 1만제곱미터 미만인 공장의 부지를 종전 부지면적의 50퍼센트 범위 안에서 확장하려는 경우. 이 경우 확장하려는 부지가 종전 부지와 너비 8미터 미만의 도로를 사이에 두고 접한 경우를 포함한다. 1) 2002년 12월 31일 이전에 준공된 공장 2) 법률 제6655호 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제19조에 따라 종전의 「국토이용관리법」, 「도시계획법」 또는 「건축법」의 규정을 적용받는 공장 3) 2002년 12월 31일 이전에 종전의 「공업배치 및 공장설립에 관한 법률」(법률 제6842호 공업배치및공장설립에관한법률중개정법률에 따라 개정되기 전의 것을 말한다) 제13조에 따라 공장설립 승인을 받은 경우 또는 같은 조에 따라 공장설립 승인을 신청한 경우(별표 27 제2호타목에 따른 면적제한 요건에 적합하지 아니하여 2003년 1월 1일 이후 그 신청이 반려된 경우를 포함한다)로서 2005년 1월 20일까지 「건축법」 제21조에 따른 착공신고를 한 공장 2. 부피 3만세제곱미터 이상의 토석채취 3. 삭제 <2008.1.8.> ② 제1항제1호의2다목부터 마목까지의 규정에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 개발행위허가를 하는 경우에는 해당 건축물의 용도를 변경(제1항제1호의2다목부터 마목까지의 규정에 따라 건축할 수 있는 건축물 간의 변경은 제외한다)하지 아니하도록 조건을 붙여야 한다. <신설 2011.3.9.> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항제1호의2라목에 따라 건축물의 집단화를 유도하는 지역에 대해서는 도로 및 상수도·하수도 등 기반시설의 설치를 우선적으로 지원할 수 있다. <신설 2011.3.9., 2012.4.10.> ④관계 행정기관의 장은 제1항 각 호의 행위를 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 허가·인가·승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에는 법 제59조제1항에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2005.9.8., 2008.9.25., 2009.8.5., 2010.4.29., 2011.3.9.> 1. 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 1제곱킬로미터 이상인 토지의 형질변경 나. 부피 1백만세제곱미터 이상의 토석채취 2. 시·도도시계획위원회 또는 시·군·구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 30만제곱미터 이상 1제곱킬로미터 미만인 토지의 형질변경 나. 부피 50만세제곱미터 이상 1백만세제곱미터 미만의 토석채취 3. 시·군·구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항 가. 면적이 30만제곱미터 미만인 토지의 형질변경 나. 부피 3만세제곱미터 이상 50만세제곱미터 미만의 토석채취 다. 삭제 <2008.1.8.> ⑤ 제4항에도 불구하고 중앙행정기관의 장이 같은 항 제2호 각 목의 어느 하나 또는 제3호 각 목의 어느 하나에 해당하는 사항을 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 허가·인가·승인 또는 협의를 하려는 경우에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시·도지사가 같은 항 제3호 각 목의 어느 하나에 해당하는 사항을 법에 따라 허가하거나 다른 법률에 따라 허가·인가·승인 또는 협의를 하려는 경우에는 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2011.3.9.> ⑥관계 행정기관의 장이 제4항 및 제5항에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 받는 때에는 다음 각호의 서류를 국토교통부장관 또는 해당 지방도시계획위원회가 설치된 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2011.3.9., 2013.3.23.> 1. 개발행위의 목적·필요성·배경·내용·추진절차 등을 포함한 개발행위의 내용(관계 법령의 규정에 의하여 당해 개발행위를 허가·인가·승인 또는 협의할 때에 포함되어야 하는 내용을 포함한다) 2. 대상지역과 주변지역의 용도지역·기반시설 등을 표시한 축척 2만5천분의 1의 토지이용현황도 3. 배치도·입면도(건축물의 건축 및 공작물의 설치의 경우에 한한다) 및 공사계획서 4. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 서류 ⑦법 제59조제2항제6호에서 "대통령령으로 정하는 사업"이란 「농어촌정비법」 제2조제4호에 규정된 사업 전부를 말한다. <개정 2005.9.8., 2009.8.5., 2011.3.9.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541991"></img> 【○○시 도시계획조례】 제18조의2(개발행위에 대한 도시계획위원회 심의제외 건축물) <조제목 개정 2012.9.28> 영 제57조제1항제1호의2다목에 따라 녹지지역·관리지역·농림지역·자연환경보전지역에서 개발행위에 대한 도시계획위원회 심의 제외 대상 시설은 다음의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2012.9.28, 2013.5.3> 1. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택( 「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) <신설 2013.5.3> 2. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택( 「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) <신설 2013.5.3> 3. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 <신설 2013.5.3> 4. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 사목·차목·타목 및 파목 의 시설은 제외한다) <신설 2013.5.3> 5. 「건축법 시행령」 별표 1 제18호 가목의 창고(농업·임업·어업을 목적으로 하는 건축물로 한정한다)와 같은 표 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(다목 및 라목은 제외)로써 660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외한다 <신설 2013.5.3> 6. 기존 부지면적의 100분의 5 이하의 범위에서 증축하려는 건축물 <신설 2013.5.3> [본조신설 2010.10.1] 나. 판 단 1) 인정사실 개발행위허가 협의 요청서, 건축신고 협의에 따른 추가 보완 알림, 건축신고 신청서, ○○동 ○○○○번지 개발행위관련 민원회신, 진정민원에 대한 회신, 이 사건 토지의 2008년 항공사진 및 현장검증 결과에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구인은 2013. 10. 11. 피청구인에게 이 사건 토지에 제2종 근린생활시설(제조업소)을 신축하기 위한 건축신고를 신청하였고, 위 신고수리시 의제처리되는 개발행위허가협의요청서를 제출하였다. 나)이 사건 토지는 ○○동 ○○○○-○○ 구거에 설치된 ○○로 ○○○번지 길에서 ○○○○-○, ○○○-○번지 토지의 경계선을 따라 이어지는 콘크리트 포장된 현황도로 중간지점에 위치하고 있으며, 청구인은 위 현황도를 대체하는 도로 ○○○○-○○번지 구거에 대하여 공유수면 점용허가를 받아 같은 동 ○○○○, ○○○○토지로 연결하는 계획을 수립하였다. 다) 피청구인은 관련부서 협의절차를 거친 후 2012. 12. 20. 도시계획위원회에 이 사건 개발행위를 상정하였으나, 도로계획을 보완하여 재심의를 받을 것으로 의결되었다. 라) 청구인은 현황도로와 관련하여 위 시설은 무단으로 포장된 것으로 불법시설이므로 관련법에 따라 조치하여 달라는 진정민원을 제기하고 청구인의 건축행위에 관한 동의서를 요구하고 신고를 수리하지 아니한 행위에 대하여 민원을 제기하였는데, 피청구인은 2014. 3. 5. 위 진정민원에 대해서는 포장된 현황도로는 인근 농지의 농작업을 위한 이동로(농로)이므로, 농지에 해당되어 농지법상 불법사항이 아니라고 회신하였고, 2014. 3. 27. 동의서와 관련된 민원에 대해서는 현황도로와 관련하여 동의서를 요구한 것은 기존 도로가 폐쇄되므로 농기계 및 차량 통행로에 대한 조치계획을 요구한 것이며, 이 사건 건축신고와 관련된 개발행위허가 업무 처리에 관하여서는 국토계획법 및 ○○시 도시계획조례 및 개발행위허가 운영지침에 따라 처리한 것으로 민원처리를 거부한 사실이 없다고 회신하였다. 마) 이 사건 토지 인근에 있는 같은 동 ○○○○5번지에도 토지 중간부를 관통하는 농로가 설치되어 있었는데, 위 토지에 대한 개발행위는 농로를 존치시키는 내용으로 계획되어 허가되었다. 2) 「건축법」 제11조, 제14조 규정에 의하면, 건축물의 건축을 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하나, 허가대상 건축물이라고 하더라도 「국토계획법」에 따른 관리지역, 농림지역, 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축을 하는 경우에는 국토교통부령이 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 건축신고를 득한 경우에는 「국토계획법」 제56조에 따른 개발행위허가 등을 받은 것으로 본다. 한편, 「국토계획법」 제56조, 제58조, 같은 법 시행령 제56조 별표1의2 규정에 의하면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등 개발행위를 하려는 자는 특별시낭·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하며, 개발행위를 하는 때에는 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 토지를 가로지르는 현황도로는 불법으로 형질이 변경된 것이므로 원상복구 대상에 불과한데도 청구인에게 개발행위허가를 하여주지 않는 것은 위법하다고 하여 이 사건 건축신고를 수리하여 주어야 한다는 취지로 주장하고 있는바, 국토계획법 제58조 제1항, 제3항, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의 2] 제1호 마목의 각 규정을 종합하면, 국토계획법 제56조 제1항 제1호의 규정에 의한 건축허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이다(토지의 형질변경에 관한 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조). 그런데 이 사건 토지 주변의 현황을 살펴보면, ○○동 ○○○○, ○○○○, ○○○○○, ○○○○, ○○○○-○, ○○○○-○ 토지에 비닐하우스가 다수 설치되어 있는 점, 청구인은 같은 동 ○○○○-○○ 구거를 도로로 개설하여 인근 토지의 출입을 위한 대체도로로 사용하도록 계획하였고, 도시계획심의위원회에서 도로계획이 부적정하여 재심의 의결되자 청구인 소유 토지를 일부 이용하여 절단된 현황도로로 다시 진입할 수 있도록 계획하였다는 것이나 보완 전 계획은 농로로 이용되고 있는 현황도로의 중간부분을 단절시켜 농기계 등의 진출입에 지장을 일으킬 것으로 보이고, 보완 후 계획은 청구인 소유 토지 뿐 아니라 ○○○○-○번지 토지까지도 일부 도로로 이용하려는 것이므로 위 ○○○○-○번지 토지 소유자의 동의가 필요하다고 보여지나 위 토지 소유자의 동의는 받지 못한 것으로 보여지고, 청구인은 이 사건 토지의 현재 소유자인 청구외 유선자의 사용승낙을 받아 이 사건 개발행위를 하려고 하는 자인데, 위 유선화는 2013년경에야 이 사건 토지를 취득한 자로서, 이 사건 토지 중단부에 현황도로가 개설되어 있다는 사실을 알면서도 이 사건 토지를 취득하였을 것으로 보이는 점, 이 사건 토지의 인근에서 개발행위가 허가된 같은 동 ○○○○, ○○○○○번지 토지의 경우에는 ○○○○○번지의 중간부분을 관통하여 개설되어 있던 농로를 존치시켜 개발행위를 하는 것으로 계획하였던 점 등을 종합하면, 결국 이 사건 건축신고(개발행위)는 그 도로계획이 주변 교통소통에 지장을 초래할 것으로 보여져 부적절한 것으로 판단되며, 따라서 이러한 점을 근거로 피청구인은 건축신고를 수리하지 아니하였고, 여기에 어떠한 재량권의 일탈·남용이 있다고 볼 수 없다고 할 것이다. 4) 따라서 피청구인의 부작위는 위법하지 아니하고, 피청구인에게 이 사건 건축신고를 수리하여야 할 의무가 발생하였다고 보이지 아니하므로, 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.