건축신고수리 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2012. 6. 5. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-19(구 산○○○-7)번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 제2종 근린생활시설(제조업소) 용도의 건축물 1동에 대한 건축신고(개발행위허가, 산지전용허가 의제)를 신청하였고, 피청구인은 2012. 6. 27. 건축신고를 수리 하였다. 청구인은 2012. 10. 5. 피청구인에게 건축신고사항 변경신고 수리, 2014. 6. 20. 피청구인에게 2차 건축신고사항 변경신고 수리를 득하였다. 청구 외 경기도는 2018. 1. 18. 경기도 종합감사 결과에 따라 장기 미사용승인 건축허가(신고)건에 대하여 허가(신고) 취소(효력상실) 등 행정조치 할 것을 피청구인에게 시정요구 하였다. 피청구인은 2018. 1. 29., 같은 해 12. 26. 청구인에게 이 사건 건축신고 취소처분에 대한 사전통지를 두 차례 실시하였으나 미조치 되어, 2019. 4. 24. 경기도 집행전말 이행실태 특정감사결과‘업무소홀’로 피청구인의 담당공무원은 신분상 조치를 받았으며, 2019. 5. 29. 청구인에게 3차 이 사건 건축신고 취소처분 사전통지를 하고 같은 해 7. 8. 청구인에게 건축신고수리 취소처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2014. 6. 20. 이 사건 토지에 이 사건 건축신고를 득한 후 실제 건축공사가 착수되지 않았다는 이유로 이 사건 건축신고의 취소 통보를 고지 받았다. 또한 청구인은 2019. 6. 20. 부득이한 사유에 대한 의견제출서(현장사진/기타 증빙 사유)를 제출했음에도 이 사건 처분을 받은 것으로, 이는 불편·부당하고 행정력 낭비를 초래한 피청구인의 행정편의주의적 조치로 사료된다. 2) 청구인은 이 사건 토지에 이 사건 건축신고로 수리된 2012-안출-신축신고-134의 설계변경(2014. 6. 20.)을 한차례 거친 후 착공신고를 하였고, 토목공사를 완료한 후 현장 여건 사정으로 건축공사 부대설비에 해당하는 철근 콘크리트조의 정화조 매설 및 정화조 배관 공사를 우선 완료하였다. 그러나 청구인의 창고 및 제조장 연관부지의 전체적이고 효율적인 lay-out을 위해 같은 읍 ○○리 □□□-4번지와 ○○○-6번지의 국유지 2필지를 한국자산공사로부터 불하 완료 받고, 토목설계 및 건물배치의 전체적 lay-out이 불완전하여, 같은 읍 ○○리 ○○○-1번지와 ○○○-11번지의 국유지 2필지를 한국자산관리공사에 추가로 불하요청 신청서를 제출하여 매수절차를 진행하고 있으나, 절차상 차일피일 시일이 늦어지는 등의 사유로 추가건축공사를 불가피하게 유보할 수 밖에 없는 전후 사정을 첨부한 의견제출서 및 현장사진 등의 객관적 사유를 제시하였다. 그런데도 피청구인은 당해 필지 항공사진상에 건축공사가 진행된 것으로 보이지 않는다는 이유를 들어 이 사건 처분을 한 것이다. 3) 청구인은 피청구인이 공사 미착수 및 공사완료가 불가능하다는 사유를 들어 이 사건 처분을 한바, 이에 청구인은 현황조사 및 증빙자료, 면담과정을 대민서비스 행정의 일환으로 한번쯤 면밀히 살펴주었다면 행정의 일괄 잣대에 의한 행정력 낭비, 행정비용 증대, 국가경제의 중소기업 경쟁력 약화 등의 사태를 미연에 방지하고 지역경제 활성화의 한축을 성실히 수행하는데 많은 도움을 줄 수 있는 길을 막은 것으로 이 사건 처분은 부당하다. 가) 건설공사는 건축물 배치가 동선 등 활용성에서 원활해야 하므로 토지의 불하 절차 사유의 증빙자료를 제출하였음에도, 사업상황을 유연하게 고려하지 않고 일괄잣대로 취소하여 바로 재허가 신청, 토목복구 준공허가 등 막대한 행정력 낭비와 비용을 양산하게 하는 후진적 양태의 건축행정 관행을 바로 잡아야 한다고 생각된다. 나) 건축법상‘건설공사’의 용어적 정의에 따르면 건축물 공사에 수반되는 철근콘크리트조의 정화조 매설 및 배관공사도 건축공사의 당연한 일환으로 볼 수 있는바, 기초 버림콘크리트(매트공사 포함) 등을 기준으로, 항공사진 점검에 의한 탁상행정으로 재단하여 취소한 것은 부당함으로 제고해야 한다고 보여 진다. 다) 이 사건 건축신고와 함께 연계 의제에 따른 산지전용허가의 원상복구 명령에 따른 행정낭비, 비용증대, 폐기물 양산 등의 폐악은 크다고 보여 지는바, 건축공사 완료 의지를 청구인이 제출한 첨부된 자료를 바탕으로 재심의에서 충분히 살피어 이 사건 건축신고가 원상회복 될 수 있도록 선처하여 주기를 바란다. 라) 청구인은 당해 관련 국유지의 불하 절차가 완료되는 대로 신속히 건축설계변경을 통하여 반드시 준공할 것이며, 이를 토대로 국가경쟁에 이바지 하는 역군의 역량을 강화하고자 하니 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 2012. 6. 5. 이 사건 토지에 제2종 근린생활시설(제조업소) 용도의 건축물 1동에 대한 건축신고(개발행위허가, 산지전용허가 의제)를 신청하였고, 피청구인은 2012. 6. 27. 건축신고(부지면적 1,485㎡(건축 1,475, 도로10), 건축연면적 198㎡, 이하‘이 사건 최초신고’라 한다)를 수리하였다. 나) 청구인은 2012. 9. 13. 이 사건 토지에 토지 등록전환에 따른 대지면적변경 등에 대하여 건축신고사항변경(개발행위변경허가, 산지전용변경허가 의제)을 신청하여 피청구인은 2012. 10. 5. 건축신고사항변경(부지면적 2,037㎡(건축 2,037, 도로0), 건축연면적 198㎡, 이하‘이 사건 1차 변경신고’라 한다)를 수리하였다. 다) 이후 청구인은 2012. 10. 29. 건축물 착공신고를 신청하여 피청구인은 2012. 10. 30. 이를 수리하였다. 라) 청구인은 2014. 5. 30. 이 사건 토지에 건축물 동수를 2동으로 변경하는 사항 등에 대하여 건축신고사항변경(개발행위변경허가, 산지전용변경허가 의제) 신청을 하였고, 피청구인은 2014. 6. 20. 건축신고사항변경(부지면적 2,037㎡(건축 2,037, 도로 0), 건축연면적 376.95㎡, 이하‘이 사건 2차 변경신고’라 한다)을 수리하였다. 마) 경기도 감사총괄담당관은 2017년 경기도 종합감사 결과에 의거 이 사건 최초신고를 포함한 장기 미사용승인 건축허가(신고)건에 대하여 허가(신고) 취소(효력상실) 등 행정조치 할 것을 피청구인에게 2018. 1. 18. 시정요구 하였다. 바) 감사결과에 따라 2018. 1. 29. 피청구인은 청구인에게 이 사건 최초신고에 대하여 건축신고 취소(효력상실) 처분 사전통지(이하‘1차 사전통지’라 한다)를, 2018. 12. 26. 장기 미사용승인 건축물 사용승인 촉구(이하‘2차 사전통지’라 한다)를 각각 통지하였고, 청구인은 이의신청서를 피청구인에게 각각 서면으로 제출하였다. 사) 경기도 감사총괄담당관은 2017년 경기도 종합감사결과에 따른 이행실태 특정감사를 실시하고 2019. 4. 24. 이 사건 최초신고를 포함하여 아직 취소 처분 또는 사용승인 되지 아니한 건축허가(신고)건에 대하여 현장확인 후 허가(신고) 취소(효력상실) 등 행정조치 할 것을 시정요구 하였으며, 조치가 늦었다는 사유로 신분상 조치(업무소홀)를 통보하였다. 아) 이에 피청구인은 청구인에게 2019. 5. 29. 이 사건 최초신고에 대한 이 사건 건축신고 취소처분 최종 사전통지(이하‘3차 사전통지’라 한다)를 하였고, 청구인은 이의신청서를 피청구인에게 서면으로 제출하였다. 자) 피청구인은 2019. 7. 2. 이 사건 토지에 대한 공사진행 여부를 파악하고자 현장 확인하고, 청구인이 공사에 착수하지 아니하였음을 확인한 후 2019. 7. 8. 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 청구인은 한국자산공사로부터 국유지를 불하받아 건축대지에 편입한 후 건축계획을 변경할 예정으로, 공사에 착수하지 아니한 객관적 사유를 증빙하였음에도 피청구인이 건축허가(신고)를 취소(효력상실)하여 원상복구 등의 비용 낭비를 초래하였으며, 나) 청구인이 대지에 이미 실시한 정화조 매설 및 배관공사는 건축법상 건축공사로 볼 수 있으므로 건축공사에 착수하지 아니하였다는 사유로 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 다) 구 건축법(법률 제10599호, 2012. 4. 15. 시행) 제14조 제1항은 국토계획법에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물에 해당하는 경우에는 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보도록 규정하고 있고, 라) 같은 법 시행규칙 제12조 제1항 제4호는 이에 따른 건축물의 건축·대수선 또는 설계변경의 신고를 하려는 자는 건축할 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하여야 하며, 건축할 대지에 포함된 국유지·공유지에 대해서는 해당 토지의 관리청과 협의하여 그 관리청이 해당 토지를 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류로 그 토지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류로 갈음할 수 있도록 규정하고 있으며, 마) 같은 법 제14조 제3항은 신고를 한 자가 신고일로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다고 규정하고 있다. 바) 만일 청구인의 개인사유로 국유지 편입을 통한 대지면적 변경을 계획하였다면 응당 이 사건 최초신고 이전에 국유지 매각서류를 구비하였어야 할 것이고, 최초 신고 이후에 계획했을지라도 적어도 신고일로부터 1년 이내에는 국유지 매각서류를 구비하였어야 건축신고의 요건이 갖추어 질 수 있는 것이므로, 사) 이 사건 최초신고 상 건축할 대지의 범위에도 포함되지 아니한 인접 국유지 매각절차 지연 등은 청구인이 건축공사에 착수하지 아니한 객관적 사유로 볼 수 없는 것이다. 아) 또한 산지관리법 제39조 제3항 및 같은 법 시행령 제47조 제5호는 복구하여야 하는 산지가 대통령령으로 정하는 경우에 한하여 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다고 규정하고 있고, 청구인이 이 사건 토지에 산지전용허가 등이 의제된 건축신고를 다시 신청할 경우 통상 이 규정을 적용하여 원상복구의무 등을 면하므로 비용낭비를 초래한다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 자) 청구인의 정화조 및 배관공사는 건축공사에 해당하므로 이 사건 처분은 부당하다는 주장에 대하여 관련 판례를 살펴보면, 대법원에서는‘실질적인 공사착수 여부는 건축물의 신축을 위한 굴착공사에 착수하지 아니하였다면 건축물의 신축공사에 착수하였다고 볼 수 없으며, 여기서 굴착공사 내지 터파기는 최소한 당해 건축물의 건축을 위한 실질적인 공사의 실행이라 볼 수 있는 행위로서 축조할 건축물을 유지할 수 있는 최소한의 정도로 부지를 파내는 것을 의미한다’고 판시하였다(대법원 1994. 12. 2. 선고94누7058판결). 차) 최종 건축신고 수리된 이 사건 2차 변경신고 건축물 배치도 및 단면도를 살펴보면 청구인이 주장한 정화조는 당해 건축물에서 상당히 이격되어 있고, 현장확인 결과 이 정화조 외에 건축물을 유지할 수 있는 최소한의 정도로 부지를 파낸 어떠한 터파기의 흔적도 존재하지 아니하므로 청구인이 신축공사에 착수하였다는 주장은 이유가 없다. 카) 청구인은 청구인의 사정을 고려하지 않은 피청구인의 행정편의주의적인 조치라고 주장하고 있으나, 피청구인의 이 사건 처분은 상급기관의 감사결과에 따른 시정조치명령을 이행한 결과이며 타) 피청구인은 청구인의 사정을 고려하여 2018. 1. 18.부터 2019. 5. 29.까지 총 3차례에 걸쳐 이 사건 건축신고 취소처분 사전 통지를 재실시 하는 등 건축법이 규정한 공사 착수기한인 1년을 월등히 초과하여 공사에 착수할 충분한 기간을 청구인에게 새로이 제공하고 이 사건 건축신고 취소(효력상실) 처분을 유예하였으며, 이 결과로 업무소홀에 대한 담당자의 신분상 조치까지 이루어 진 점 등을 고려하면 행정편의주의적 조치라는 청구인의 주장은 아무런 이유가 없을 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】[법률 제10599호, 2012. 4. 15. 시행] 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역에서의 건축은 제외한다. 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항을 준용한다. ③ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 【건축법】[법률 제12701호, 2014. 5. 28. 시행] 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014. 1. 14.> 1. 허가를 받은 날부터 1년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년. 다만, 농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 【건축법】[법률 제16415호, 2019. 4. 30. 시행] 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. <개정 2009. 2. 6., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2014. 5. 28.> 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다.<개정 2014. 5. 28.> ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 다만, 이 법 또는 다른 법령에 따라 심의, 동의, 협의, 확인 등이 필요한 경우에는 20일 이내에 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 신고가 제3항 단서에 해당하는 경우에는 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고인에게 그 내용을 통지하여야 한다. <신설 2017. 4. 18.> ⑤ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있다. <개정 2016. 1. 19., 2017. 4. 18.> 【건축법 시행규칙】 제12조(건축신고) ①법 제14조제1항 및 제16조제1항에 따라 건축물의 건축ㆍ대수선 또는 설계변경의 신고를 하려는 자는 별지 제6호서식의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경 (변경)신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다. 이 경우 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 행정정보의 공동이용을 통해 제1호의2의 서류 중 토지등기사항증명서를 확인해야 하며, 신청인이 확인에 동의하지 않은 경우에는 해당 서류를 제출하도록 해야 한다. <개정 2006. 5. 12., 2007. 12. 13., 2008. 12. 11., 2011. 1. 6., 2011. 6. 29., 2012. 12. 12., 2014. 10. 15., 2016. 1. 13., 2018. 11. 29.> 1. 별표 2 중 배치도ㆍ평면도(층별로 작성된 것만 해당한다)ㆍ입면도 및 단면도. 다만, 다음 각 목의 경우에는 각 목의 구분에 따른 도서를 말한다. 가. 연면적의 합계가 100제곱미터를 초과하는 영 별표 1 제1호의 단독주택을 건축하는 경우 : 별표 2의 설계도서 중 건축계획서ㆍ배치도ㆍ평면도ㆍ입면도ㆍ단면도 및 구조도(구조내력상 주요한 부분의 평면 및 단면을 표시한 것만 해당한다) 나. 법 제23조제4항에 따른 표준설계도서에 따라 건축하는 경우 : 건축계획서 및 배치도 다. 법 제10조에 따른 사전결정을 받은 경우 : 평면도 2. 법 제11조제5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 해당법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류(해당사항이 있는 경우로 한정한다) 3. 건축할 대지의 범위에 관한 서류 4. 건축할 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류. 다만, 건축할 대지에 포함된 국유지ㆍ공유지에 대해서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 해당 토지의 관리청과 협의하여 그 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류로 그 토지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 갈음할 수 있으며, 집합건물의 공용부분을 변경하는 경우에는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 」제15조제1항에 따른 결의가 있었음을 증명하는 서류로 갈음할 수 있다. 5. 법 제48조제2항에 따라 구조안전을 확인해야 하는 건축ㆍ대수선의 경우: 별표 2에 따른 구조도 및 구조계산서. 다만, 「건축물의 구조기준 등에 관한 규칙」에 따른 소규모건축물로서 국토교통부장관이 고시하는 소규모건축구조기준에 따라 설계한 경우에는 구조도만 해당한다. ② 법 제14조제1항에 따른 신고를 받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 건축물을 건축하려는 대지에 재해의 위험이 있다고 인정하는 경우에는 지방건축위원회의 심의를 거쳐 별표 2의 서류 중 이미 제출된 서류를 제외한 나머지 서류를 추가로 제출하도록 요구할 수 있다. <신설 2011. 1. 6., 2014. 10. 15.> ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 그 신고의 내용에 따라 별지 제7호서식의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경 신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다. <개정 2011. 1. 6., 2014. 10. 15., 2018. 11. 29.> ④ 제3항에 따라 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경 신고필증을 발급하는 경우에 관하여는 제8조제3항 및 제4항을 준용한다. <개정 2008. 12. 11., 2011. 1. 6., 2018. 11. 29.> ⑤ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 신고를 하려는 자에게 같은 항 각 호의 서류를 제출하는데 도움을 줄 수 있는 건축사사무소, 건축지도원 및 건축기술자 등에 대한 정보를 충분히 제공하여야 한다. <신설 2008. 12. 11., 2011. 1. 6., 2014. 10. 15.> [전문개정 1999. 5. 11.] 【산지관리법】 제39조(산지전용지 등의 복구) ① 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 산지를 복구하여야 한다. <개정 2016. 12. 2.> 1. 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조제1항에 따른 산지전용신고를 한 자가 산지의 형질을 변경한 경우 2. 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받았거나 제30조제1항에 따른 채석단지에서의 채석신고(토석매각을 포함한다)를 한 자가 토석을 채취한 경우 3. 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받았거나 같은 조 제2항에 따른 산지일시사용신고를 한 자가 산지의 형질을 변경한 경우 4. 그 밖의 사유로 산지의 복구가 필요한 경우 ② 산림청장등은 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취가 오랜 기간 동안 이루어지거나 산지경관 또는 산림재해의 복구 등이 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중간복구를 명할 수 있다. 다만, 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 신청하는 경우에는 그 산지전용 또는 토석채취를 완료한 부분에 대하여 스스로 중간복구를 하려는 경우에는 중간복구를 하게 할 수 있다. <개정 2012. 2. 22., 2014. 3. 24., 2016. 12. 2., 2017. 12. 26., 2018. 3. 20.> 1. 제14조에 따른 산지전용허가(대통령령으로 정하는 면적 이상의 산지전용허가로 한정한다)를 받은 자로서 다음 각 목의 준공검사 또는 준공인가 신청을 한 자 가. 「관광진흥법」 제58조의2에 따른 관광지등 조성사업의 준공검사 나. 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 제17조에 따른 혁신도시개발사업의 준공검사 다. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제37조에 따른 산업단지개발사업의 준공인가 2. 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받은 자 3. 제30조제1항에 따른 채석신고를 한 자 4. 제35조제1항에 따른 토석의 매각계약을 체결하거나 무상양여를 받은 자 ③ 산림청장등은 제1항 또는 제2항에 따라 복구하여야 하는 산지(이하 "복구대상산지"라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자(복구대상산지에 대하여 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자가 있는 경우에는 종전에 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자를 말한다)에 대하여 제1항 또는 제2항에 따른 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다. <개정 2016. 12. 2.> 1. 복구대상산지에 대하여 제42조제1항에 따른 복구준공검사 전에 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자가 복구비를 예치(제38조제1항 단서에 따라 복구비를 예치하지 아니하는 경우를 포함한다)한 경우 2. 그 밖에 복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 ④ 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취를 한 산지를 복구할 때에는 토석(「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 포함되지 아니한 토석을 말한다. 다만, 「폐기물관리법」에서 정하는 유해성기준과 「토양환경보전법」에서 정하는 임야지역 오염기준에 적합하고 「폐기물관리법」에 따른 재활용 용도 및 방법에 따라 채석지역 내 하부복구지ㆍ저지대 등의 채움재로 재활용이 가능한 경우에는 같은 법에 따라 재활용할 수 있다)으로 성토한 후 표면을 수목의 생육에 적합하도록 흙으로 덮어야 한다. <개정 2012. 2. 22.> ⑤ 제1항에 따른 산지복구의 범위와 제3항에 따른 복구의무면제의 신청절차 등에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23.> [전문개정 2010. 5. 31.] 【산지관리법 시행령】 제47조(복구의무의 면제) 법 제39조제3항제2호에서 "복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2005. 8. 5., 2007. 2. 1., 2007. 7. 27., 2008. 7. 24., 2009. 4. 20., 2010. 12. 7., 2011. 1. 28., 2012. 8. 22., 2015. 11. 11., 2016. 12. 30., 2017. 6. 2., 2018. 10. 30., 2019. 7. 2.> 1. 법 제39조제1항에 따라 복구하여야 하는 지역으로서 산림경영 또는 산림공익과 관련되는 임도, 작업로, 산책로ㆍ등산로ㆍ탐방로 등 숲길로 활용할 수 있는 산지인 경우. 다만, 절토ㆍ성토한 면에 해당하는 산지를 제외한다. 2. 삭제 <2007. 7. 27.> 3. 지목변경을 목적으로 산지전용한 지역으로서 절토ㆍ성토 비탈면 등 복구할 대상지가 없는 경우 4. 산지의 형질변경(입목의 벌채 또는 굴취ㆍ채취를 포함한다)을 수반하지 아니하는 다음 각 호의 용도로 산지를 일시사용한 경우 가. 가축의 방목 나. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 매장문화재 지표조사 다. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목의 재배 라. 물건의 적치 4의2. 입목의 벌채를 수반하는 경우로서 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목 중 수실류 또는 약용류의 재배(밤ㆍ감ㆍ잣 등 교목류의 재배에 한정한다) 5. 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받거나 산지전용신고 또는 산지일시사용신고를 한 자가 법 제41조 각 호에 따른 조치 전에 다시 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받거나 산지전용신고 또는 산지일시사용신고를 하여 수리된 경우로서 목적사업을 위하여 형질을 변경한 산지를 복구하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우. 이 경우 복구의무의 면제는 한 차례만 인정된다. 6. 토석채취허가를 받아 토석을 굴취ㆍ채취한 지역과 연접한 지역에 토석채취허가를 받은 경우로서 이미 조성한 사업부지 등을 계속 사업부지로 사용하여 복구하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우 7. 산지전용ㆍ일시사용하는 과정에서 부수적으로 생산되는 토석을 채취하기 위하여 토석채취허가를 받아 토석채취가 먼저 종료된 경우로서 산지전용ㆍ일시사용이 종료되기 전에 복구하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우. 이 경우 면제되는 복구의무는 법 제39조제1항제2호에 따른 토석채취허가에 대한 복구의무로 한정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-19(구 산○○○-7)에 대지면적 1,485㎡, 건축연면적 198㎡인 제2종근린생활시설(제조업소)을 건축하고자 2012. 6. 27. 피청구인으로부터 건축허가를 득하였고, 2012. 10. 5. 대지면적 2,037㎡, 건축연면적 198㎡로 건축허가 변경신고를 득하였으며, 2012. 10. 30. 착공신고를 득하였다. 나) 청구인은 이 사건 토지에 대지면적 2,037㎡, 건축연면적 376.95㎡로 건축물 동수를 2동으로 변경하는 사항 등에 대하여 2014. 6. 20. 피청구인으로부터 건축신고사항 변경신고 수리를 득하였다. 다) 피청구인은 경기도 감사총괄담당관에서 실시한 2017년도 ○○시 종합감사 결과,‘장기 미사용승인 건축허가 관리 소홀’을 이유로 행정상‘시정’요구를 받았다. 라) 피청구인은 2018. 1. 29. 청구인을 포함한 오○○ 등 308명에게‘건축허가 취소처분 사전통지(장기미준공)’를 하였다. 마) 청구인은 피청구인의 건축허가 취소처분 사전통지에 대하여 2017. 12. 13., 2018. 2. 21.‘이 사건 토지의 인접부지인 국유지 2필지(○○리 □□□-4, ○○리 ○○○-6)에 대한 매수를 진행 중이므로 허가연장 희망기간 5년을 요청’한다는 의견서를 작성하여 피청구인에게 2차례에 걸쳐 제출하였다. 바) 피청구인은 2018. 12. 26. 청구인에게‘장기 미사용승인 건축물 사용승인 촉구’공문을 발송하였다. 사) 경기도 감사총괄담당관에서는 2017년 ○○시 종합감사에서 지적된 위 다)항에 대한‘감사 지적사항 지연처리’를 이유로 2019. 4. 24. 피청구인에게 행정상‘시정’요구와 담당공무원에게 신분상‘훈계’처분을 하였다. 아) 피청구인은 2019. 5. 29. 청구인을 포함한 박○○ 등 50명에게‘건축신고 효력상실 사전통지서(의견제출통지)(최종)(장기미사용)’를 발송하였다. 자) 피청구인의‘건축신고 효력상실’통지에 대하여 청구 외 ◎◎◎◎(주)의 채○순은 2019. 6. 20.‘토목공사 완료 및 건축 기초 정화조 공사는 완료 상태이며, 접경지의 국유지 2필지(○○리 ○○○-1, ○○리 ○○○-11)를 불하 진행 중으로, 완료되면 설계 lay-out 변경 등을 위해 지연 중임. 국유지 매수 완료 즉시 설계변경 진행 후 준공예정임을 고려하여 주기 바람’이라는 의견서를 피청구인에게 제출하였다. 차) 피청구인은 2019. 7. 1.‘건축신고 효력상실에 따른 건축공사 착수여부 확인’을 위해 출장하여 이 사건 토지에 건축공사 진행여부를 확인한 결과‘현재까지 건축공사에 착수하지 않은바, 건축법 제14조 제5항의 규정에 따라 건축신고 효력 상실을 처리하고자 함’이라는 출장결과 보고를 하였다. 카) 피청구인은 2019. 7. 8. 청구인에게 아래의 사유로 이 사건 처분을 통지하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027819"></img> 타) 피청구인의 산림녹지과에서는 2019. 8. 5. 청구인에게‘건축허가(신고) 취소(효력상실)에 따른 산지 원상복구 명령’을 통보하였다. 2) 구 건축법(법률 제10599호, 2012. 4. 15. 시행) 제14조 제1항은 국토계획법에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물에 해당하는 경우에는 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제12조 제1항 제4호에는 건축물의 건축·대수선 또는 설계변경의 신고를 하려는 자는 건축할 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하여야 하며, 건축할 대지에 포함된 국유지·공유지에 대해서는 해당 토지의 관리청과 협의하여 그 관리청이 해당 토지를 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류로 그 토지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류로 갈음할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제14조 제3항에서는 신고를 한 자가 신고일로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다고 규정하고 있다. 또한 구 건축법(법률 제12701호, 2014. 5. 28. 시행) 제11조 제1항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 조 제7항에서는 허가권자는 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다고 정하면서 제1호에서 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사를 착수하지 아니한 경우, 제2호에서 1년 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우를 들고 있다. 그러나 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다는 예외규정을 두고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지에 건축신고된‘2012-건축녹지과-신축신고-134’에 대하여 2014. 6. 20. 피청구인에게 설계변경을 득하였고, 착공신고를 한 후 토목공사를 완료하고 현장 여건사정을 고려하여 건축공사 부대설비에 해당하는 정화조 매설 및 정화조 배관 공사를 선행하였으며, 청구인이 사용할 창고 및 제조장 연관부지의 전체적 효율성을 기하기 위해 인접지역 국유지 매각 요청을 추진 중인바, 추가 건축공사를 불가피하게 유보할 수 밖에 없는 사정을 첨부한 의견서를 2019. 6. 20. 피청구인에게 제출하였음에도 피청구인이 이 사건처분을 한 것은 행정력의 낭비이고 행정편의주의적 조치이므로 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 가) 이와 관련한 헌법재판소 결정 및 대법원의 판례를 살펴보면 다음과 같다. 개별 건축허가는 그 허가시점에서의 공익적 요소들을 고려하여 발급되는 것이므로 건축허가 이후 장기간 공사에 착수하지 아니하면 그 허가 시점에서 구체적인 허가요건을 정한 취지에 반하게 될 뿐만 아니라, 뒤늦게 공사에 착수한다 하더라도 시기적으로 적절한 위험방지의 조건 및 공간의 활용계획과 환경 조건 등에 어울리지 않는 건축물들이 만들어짐으로써 공익에 반하게 된다. 나아가 건축허가 이후 공사에 착수하여야 하는 일정한 기한을 설정하지 아니하는 경우에는 건축주가 수년이 지나도 현행법에 대한 고려 없이 건축계획을 실현시키기 위해 일종의 예비용으로 건축허가를 활용하게 될 우려도 있다. 건축허가를 받은 자가 그 허가를 받은 날로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 건축허가를 필수적으로 취소하도록 하여 착공기간을 법정한 것은, 이러한 공익적 고려에 따라 시의에 맞는 합리적인 건축규제를 기하기 위한 것이다(헌법재판소 2010. 2. 25. 2009헌바 70결정 참조). 또한 구 건축법(법률 제10599호, 2012. 4. 15. 시행) 제14조 제3항은 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다고 규정하고 있는바, 여기서 건물의 신축 공사에 착수하였다고 보려면 특별한 사정이 없는 한 신축하려는 건물에 관한 굴착이나 축조 등의 공사를 개시하여야 하므로, 기존 건물이나 시설 등의 철거, 벌목이나 수목 식재, 신축 건물의 부지 조성, 울타리 가설이나 진입로 개설 등 건물 신축의 준비행위에 해당하는 작업이나 공사를 개시한 것 만으로는 공사 착수가 있었다고 할 수 없다(대법원 1994. 12. 2. 선고 94누7058 판결, 대법원 2017.7.11. 선고 2012두22973 판결 참조). 따라서 부지 정지공사나 정화조 설치공사를 하였다고 하더라도 곧이어 신축하려는 건물 자체에 관한 굴착공사나 축조 공사 등을 시행하였다는 등 특별한 사정이 없는 한, 그러한 부지 정지공사나 정화조 설치공사만으로는 위 조항에 정한 공사착수가 있었다고 할 수 없다(대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두10533 판결). 나) 앞서 본 인정사실에 따르면, 청구인은 착공신고가 수리된 2012. 10. 30. 이후 공사에 착수하지 않았고, 대지면적 2,037㎡, 건축연면적 376.95㎡로 건축물 동수를 2동으로 변경하여 2014. 6. 20. 피청구인으로부터 건축신고 변경신고 수리를 득한 이후에도 공사를 진행하지 않았다. 피청구인은‘장기 미사용승인 건축허가 관리 소홀’을 이유로 경기도 감사총괄담당관으로부터‘2017년 ○○시 종합감사’에 지적되어 2018. 1. 29. 청구인에게 ‘건축허가 처분 사전통지(장기미준공)’를 하였고, 2018. 12. 26. 청구인에게 ‘장기 미사용승인 건축물 사용승인 촉구’공문을 재차 송부하였다. 또한, 피청구인은 위 종합감사에서 지적된 사항에 대한‘감사 지적사항 지연처리’를 이유로 경기도 감사총괄담당관으로부터 2019. 4. 24. 행정상‘시정요구’와 신분상‘훈계’처분을 받고, 같은 해 5. 29. 청구인을 포함한 박○○ 등 50명에게‘건축신고 효력상실 사전통지서(의견제출통지)(최종)(장기미사용)’를 발송하여 청구인의 의견 청취를 하였고, 2019. 7. 1. 건축공사에 착수하지 않은 청구인의 이 사건 토지에 대해 현장 확인을 완료하고 이 사건 처분을 한 것은 절차상 하자가 없기에 적법·타당하다 할 것이다. 그리고 청구인은 정화조 공사 등을 하였기에 공사진행 중이라는 주장과 관련, 위 판례에 비추어 볼 때 건물 신축을 위한 준비행위에 해당할 뿐 건물의 축조로 볼 수 없고, 인접 국유지를 불하받아 공사를 추진하겠다는 2019. 6. 20. 청구인의 의견제출 또한 청구인이 함께 제출한‘국유지 긴급 매수신청 사유서’가 같은 날 이메일로 매수신청이 이루어진바, 국유지 매수가 이루어지지 않아 공사가 지연됐다는 청구인의 주장 또한 이유가 없다. 따라서, 청구인이 장기간 공사에 착수하지 않음을 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.