건축신고신청 불수리처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 5. 29. OO시 OO읍 OOO리 OOO-O번지(지목 : 전, 대지면적 : 675㎡, 이하‘이 사건 신청지’라 한다)에 묘지관련시설(동물화장시설) 용도의 건축물을 신축(건축면적 : 104.35㎡) 하고자 건축신고(개발행위, 농지전용 의제) 신청서를 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 2018. 6. 12. 청구인에게 이 사건 신청지가 「OO시 동물장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침」 중 도로, 하천으로부터 300미터 이내에 위치(OO번국도, OO~OO민자고속도로) 및 10호 이상의 민가밀집 지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이내에 위치(OO초등학교 및 민가밀집)에 해당되므로 동물장묘업 등록을 할 수 없음을 사유로 건축신고신청 불수리처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 처분 피청구인은 청구인이 2018. 6. 12. 건축신고신청에 대하여 다음과 같은 사유를 들어 건축신고신청 불수리를 통보하였고, 청구인이 그 결정문을 2018. 6. 수령하였다. 〈불수리 사유〉 「OO시 동물장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침」 중 도로, 하천으로부터 300미터 이내에 위치(OO번국도, OO~OO민자고속도로) 및 10호 이상의 민가 밀집구역, 학교 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이내에 위치(OO초등학교 및 민가밀집)에 해당되므로 동물장묘업 등록을 할 수 없음 그러나 이 사건 건축신고신청 불수리 처분은 동물장묘업의 등록과 관련한 동물보호법 및 시행령, 시행규칙 위반을 이유로 불수리 처분한 것이 아니고, 주민의 민원발생을 우려하여 피청구인이 정한 지침에 위배된다는 이유로 불수리 처분을 하였다. 위 지침은 법규명령의 효력이 있는 것이 아니고, 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것이 아니다. 따라서 이 사건 불수리 처분은 법규명령의 효력이 없는 지침 위반을 이유로 한 것으로 위법·부당한 것으로서, 이 사건 건축신고신청 불수리 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 2) 이 사건의 경위 청구인은 현대 사회에 애견 시장의 규모는 약 5조원으로 고령화, 저출산, 이혼 등으로 1~2인 독립가정의 수가 증가하면서 매년 15~20%의 성장세에 애완인구 1,000만명 시대로 반려견을 가족의 일원으로 여기고 있는바, 반려견 및 유기견 등의 동물 사체를 소각할 수 있는 자원순환 관련 시설(폐기물처분시설)을 건축하여 동물 사체를 위생적으로 처리할 필요가 있다. 청구인은 OO시 OO읍 OOO리 OOO-O, 3, 4 토지를 매수하여 동물장묘업을 하려고 계획하였다. 가) 2017. 9.경 OO시 OO읍 OOO리 OOO-O, 3, 4 토지상에서 동물장묘업을 하기 위하여, 2017. 10. 31. OO시 OO읍 OOO리 OOO-O, 3, 4 토지에 관하여 소유자인 청구 외 김○○과 매매대금을 140,000,000원으로 매매계약을 체결하였고, 나) 2017. 11. 15. 김○○에게 중도금을 지급하고, 김○○으로부터 토지사용승낙서를 받아‘ OO시 OO읍 OOO리 OOO-O, 3, 4’세 필지를‘OO시 OO읍 OOO리 OOO-O’한 필지로 합병하였고, 다) 2018. 1. 2. 김○○에게 잔금을 지급하고, 소유권이전등기를 받았고, 라) 2018. 1. 29. 측량설계사무실에 건축물 신축을 위한 측량설계를 의뢰하였고, 마) 2018. 2. 6. (주)서울북부고속도로에 도로점용허가신청을 하였으나, 접수를 거부하여, 2018. 2. 14. 국민신문고에 도로점용허가 관련하여 문제제기를 하였고, 2018. 4. 9. ㈜서울북부고속도로로부터 도로점용허가 가능하다고 통보를 받았고, 바) 2018. 4. 25. 건축설계사무소에 이 사건 건물에 대한 건축설계를 의뢰하였고, 사) 2018. 5. 18. 이 사건 토지에 인접 토지의 소유자인 청구 외 임○○, 신○○ 등으로부터 이 사건 건축신고신청을 함에 있어 동의서를 받았고, 아) 2018. 5. 29. 이 사건 토지상에 동물장묘업을 위한 개발행위 및 건축신고를 OO시에 접수하였으나, 자) 2018. 6. 12. 피청구인은 청구인에게 이 사건 건축신고신청 불수리 처분에 관한 통보를 하였다. 3) 이 사건 처분의 위법성 가) 피청구인은 청구인이 한 건축신고신청에 대하여 2018. 6. 12. 불수리 처분을 하였고, 청구인이 그 통고문을 2018. 6. 수령하였다. 나) 피청구인은, 「OO시 동물장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침」 중 도로, 하천으로부터 300미터 이내에 위치(OO번국도, OO~OO 민자고속도로) 및 10호 이상의 민가 밀집구역, 학교 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이내에 위치(OO초등학교 및 민가밀집)에 해당되므로 동물장묘업 등록을 할 수 없다고 이 사건 건축신고신청 불수리 처분을 하였다. 다) 이 사건 사업부지는 OO번국도와 인접하지만 위치상 OO번 국도는 마을 입구에 있는 도로로서 OO~OO 민자고속도로에 가려져 보이지도 않는 도로다. OO~OO 민자고속도로는 이 사건 사업부지의 위치보다 4m이상의 높은 곳에 위치하여 직선거리가 300미터 이내이지만, 실질적으로 인접하다고 볼 수 없으며, OO초등학교 및 민가밀집과 사업부지가 직선거리로 500미터 이내에 위치하나, OO초등학교 및 민가밀집과 사업부지는 통행로로 이동할 경우 500미터 이상이며, 사업부지와 OO초등학교, 민가 밀집 마을 사이에 OO~OO 민자고속도로가 있어서 OO초등학교, 민가 밀집 마을에서 사업부지가 전혀 보이지 않는다. 라) 이 사건 건축신고신청 불수리 처분은 피청구인의 신청이 동물보호법 및 시행령, 시행규칙 등에 위배된다는 이유가 아니라 주민 민원발생을 우려하여 만든 피청구인의 내부 지침에 위배된다는 이유로 한 것이다. 마) 그러나 위 지침은 법규명령의 효력이 없는 것으로서 이에 위배되었다 하여 청구인의 이 사건 건축신고신청이 위법한 것이 아니므로 이 사건 불수리 처분은 위법·부당한 것이다. 그러므로 청구인은 위법·부당한 이 사건 불수리 처분의 취소를 구하기 위하여 이 청구를 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 청구인은 2018. 5. 29. OO시 OO읍 OOO리 OOO-O번지 상 묘지관련시설(동물화장시설) 목적의 건축신고(신축)신청하는 내용의 건축신고신청서를 피청구인에게 제출하였으나, 나) 피청구인은 묘지관련시설(동물화장시설) 목적으로 건축신고(개발행위, 농지전용 의제)를 신청된 사항에 대하여 동물보호법 등 관련부서(축산과) 협의결과 「OO시 동물·장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침」에 의한 입지제한 조건에 맞지 않아 민원처리가 불가하기에 불수리 처분을 한 사건이다. 2) 청구인의 주장 가) 「OO시 동물장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침」 중 도로, 하천으로부터 300미터 이내에 위치(OO번국도, OO~OO민자고속도로) 및 10호 이상의 민가 밀집구역, 학교 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이내에 위치(OO초등학교 및 민가밀집)에 해당되므로 동물장묘업 등록을 할 수 없다. 나) 그러나 이 사건 건축신고신청 불수리 처분은, 동물장묘업의 등록과 관련한 동물보호법 및 시행령, 시행규칙 위반을 이유로 불수리 처분한 것이 아니고, 주민의 민원발생을 우려하여 피청구인이 정한 지침에 위배된다는 이유로 불수리 처분을 하였다. 다) 위 지침은 법규명령의 효력이 있는 것이 아니고, 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것이 아니다. 라) 따라서 이 사건 불수리 처분은 법규법령의 효력이 없는 지침 위반을 이유로 한 것으로서 위법·부당한 것으로서, 이 사건 건축신고신청 불수리 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3) 피청구인의 답변 가) 「동물보호법」 제33조제1항 및 같은 법 시행규칙 제37조제1항에 따른 동물장묘업등록시 일부 현장 여건이 충족되지 않은 법 규정으로 동물장묘업 등록 신청지의 집단민원이 계속 발생하고 있어 지역사회의 공감대 형성 및 효율적인 동물장묘업 등록을 위하여 동물장묘시설 입지제한 운영지침을 수립하게 되었다. 나) 청구인은 건축신고신청서를 피청구인에게 2018. 5. 29.경 신청(접수)하였고, 피청구인은 「OO시 동물·장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침」을 2017. 2. 15.자 수립·시행한 사항으로 제한사유는 명백하다. 다) 인접 시·군 또한 동물화장시설을 혐오·기피시설로 인식하고 동물장묘시설의 설치·운영에 필요한 사항을 정하여 운영하고 있는 실정이며, 이 사건 지역주민들의 반대로 주민설명회 및 공청회를 개최하지 못하였고, 도로(OO번국도, OO~OO민자고속도로)·하천으로부터 300미터 이내에 위치하고, 10호 이상의 민가밀집지역, 학교(OO초등학교), 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터에 위치하여 입지조건을 충족하지 못하였기에 피청구인은‘건축신고신청 불수리처분’을 결정한 사항이다. 4) 결론 따라서 청구인에 대한 건축신고신청 불수리처분 취소 청구는 마땅히‘기각’되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【동물보호법】 제32조(영업의 종류 및 시설기준 등) ① 농림축산식품부령으로 정하는 개·고양이·토끼 등 가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 기르는 동물과 관련된 다음 각 호의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2013. 8. 13., 2017. 3. 21.> 1. 동물장묘업(動物葬墓業) 2. 동물판매업 3. 동물수입업 ② 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 범위는 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23.> 제33조(영업의 등록) ① 제32조제1항제1호부터 제3호까지 및 제5호부터 제8호까지의 규정에 따른 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2017. 3. 21.> ② 제1항에 따라 등록을 한 자는 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하거나 폐업·휴업 또는 그 영업을 재개하려는 경우에는 미리 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.> ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 등록을 할 수 없다. 다만, 제5호는 제32조제1항제1호에 따른 영업에만 적용한다. <개정 2014. 3. 24., 2017. 3. 21.> 1. 등록을 하려는 자(법인인 경우에는 임원을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)가 미성년자, 피한정후견인 또는 피성년후견인인 경우 2. 제32조제1항 각 호 외의 부분에 따른 시설 및 인력의 기준에 맞지 아니한 경우 3. 제38조제1항에 따라 등록이 취소된 후 1년이 지나지 아니한 자(법인인 경우에는 그 대표자를 포함한다)가 취소된 업종과 같은 업종을 등록하려는 경우 4. 등록을 하려는 자가 이 법을 위반하여 벌금형 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정된 날부터 3년이 지나지 아니한 경우 5. 「장사 등에 관한 법률」 제17조에 해당하는 지역에 동물장묘시설을 설치하려는 경우 【동물보호법 시행규칙】 제35조(영업의 범위 및 시설기준) ① 법 제32조제1항에서“농림축산식품부령으로 정하는 개·고양이·토끼 등 동물”이란 가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 사육하는 개·고양이·토끼·페럿·기니피그·햄스터를 말한다. <개정 2013. 3. 23.> ② 법 제32조제1항에 따른 동물 관련 영업별 시설 및 인력 기준은 별표 9와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270911"></img> 제37조(동물장묘업 등의 등록) ① 법 제33조제1항에 따라 동물장묘업, 동물판매업, 동물수입업, 동물전시업, 동물위탁관리업, 동물미용업 또는 동물운송업의 등록을 하려는 자는 별지 제15호서식의 영업 등록 신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2012. 12. 26., 2016. 1. 21., 2018. 3. 22.> 1. 인력 현황 2. 영업장의 시설 내역 및 배치도 3. 사업계획서 4. 별표 9의 시설기준을 갖추었음을 증명하는 서류가 있는 경우에는 그 서류 5. 삭제 <2016. 1. 21.> 6. 동물사체에 대한 처리 후 잔재에 대한 처리계획서(동물화장시설 또는 동물건조장시설을 설치하는 경우에만 해당한다) 7. 폐업 시 동물의 처리계획서(동물전시업의 경우에만 해당한다) ② 제1항에 따른 신청서를 받은 시장·군수·구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 서류를 확인하여야 한다. 이 경우 신청인이 주민등록표 초본의 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 해당 서류를 제출하게 하여야 한다. <개정 2017. 7. 3., 2018. 3. 22.> 1. 주민등록표 초본(법인인 경우에는 법인 등기사항증명서) 2. 건축물대장 및 토지이용계획확인서 ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 신청인이 법 제33조제3항제1호 또는 제4호에 해당되는지를 확인할 수 없는 경우에는 해당 신청인에게 제1항의 서류 외에 신원확인에 필요한 자료를 제출하게 할 수 있다. ④ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 등록 신청이 별표 9의 기준에 맞는 경우에는 신청인에게 별지 제16호서식의 등록증을 발급하고, 별지 제17호서식의 동물장묘업 등록(변경신고) 관리대장과 별지 제18호서식의 동물판매업·동물수입업·동물전시업·동물위탁관리업·동물미용업 및 동물운송업 등록(변경신고) 관리대장을 각각 작성·관리하여야 한다. <개정 2018. 3. 22.> ⑤ 제1항에 따라 등록을 한 영업자가 등록증을 잃어버리거나 헐어 못 쓰게 되어 재발급을 받으려는 경우에는 별지 제19호서식의 등록증 재발급신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)를 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2018. 3. 22.> ⑥ 제4항의 등록 관리대장은 전자적 처리가 불가능한 특별한 사유가 없으면 전자적 방법으로 작성·관리하여야 한다. 【동물장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침】(2017. 2. 15. OO시 지침) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 동물보호법 제33조제1항에 다른 동물장묘업 등록을 할 수 없다. 1. 법 제33조제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 2. 「OO시 장사시설의 설치 및 관리 조례」 제7조 각 호에서 정한 붕괴·침수 등으로 보건 위생상 위해를 끼칠 우려가 있는 지역 3. 「OO시 장사시설의 설치 및 관리 조례」 제6조 각 호에서 정한 기준에 위배되는 경우 4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우. 다만, 토지나 지형의 상황으로 보아 시설의 기능이나 이용에 지장이 없는 경우로서 시장이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 도로·하천으로부터 300미터 이내에 위치하는 경우 나. 10호 이상의 인가밀집지역, 학교 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미너 이내에 위치하는 경우 시장은 동물장묘업자가 동물장묘업 시설을 설치하거나 등록할 경우, 주변 환경에 대한 영향을 최소화 할 수 있도록 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 주민 의견을 청취할 수 있다. 1. 해당지역 주민설명회 개최 2. 공청회 개최 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축신고 신청서, OO시 동물장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침, 위치도, 도로점용 허가, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018. 5. 29. OO시 OO읍 OOO리 OOO-O번지(지목: 전, 대지면적: 675㎡)에 묘지관련시설(동물화장시설) 용도의 건축물을 신축(건축면적: 104.35㎡) 하고자 건축신고(개발행위, 농지전용 의제)를 피청구인에게 제출하였으나, 나) 피청구인은 2018. 6. 12. 청구인에게 이 사건 신청지가 「OO시 동물장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침」 중 도로, 하천으로부터 300미터 이내에 위치(OO번국도, OO~OO민자고속도로) 및 10호 이상의 민가밀집 지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이내에 위치(OO초등학교 및 민가밀집)에 해당되므로 동물장묘업 등록을 할 수 없음을 사유로 이 사건 처분하였다. 다) 피청구인은 2017. 2. 15. 「동물장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침」을 수립하여 동물장묘시설의 입지 제한조건 및 주민의견 청취요건 지침을 운영하고 있다. 라) 청구인은 2018. 4. 9. 서울북부고속도로주식회사로부터 이 사건 신청지의 진출입로 및 배수로 설치를 점용목적으로 하는 도로점용 허가를 받았으며, 허가내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270913"></img> 마) 이 사건 신청지 300미터 이내에는 OO번 국도 및 OO~OO 민자고속도로가, 500미터 이내에는 OO초등학교와 10호 이상의 민가들이 위치하고 있다. 2) 「동물보호법」 제32조제1항 및 제33조제1항에 따르면, 농림축산식품부령으로 정하는 개·고양이·토끼 등 가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 기르는 동물과 관련된 동물장묘업(제1호)의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 하며, 제32조제1항제1호부터 제3호까지 및 제5호부터 제8호까지의 규정에 따른 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장에게 등록하여야 한다고 규정하고 있다. OO시에서 2017. 2. 15.부터 운영하고 있는 「동물장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침」에 따르면, ① 도로·하천으로부터 300미터 이내에 위치하는 경우, ② 10호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이내에 위치하는 경우에는 「동물보호법」 제33조제1항에 따른 동물장묘업 등록을 할 수 없다는 지침을 수립 운영하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 사업부지가 OO번 국도에 인접하지만 위치상 OO번 국도는 마을 입구에 있는 도로로서 OO∼OO 민자고속도로에 가려져 보이지 않고, OO∼OO 민자고속도로는 이 사건 사업부지의 위치보다 4미터 이상의 높은 곳에 위치하여 직선거리가 300미터 이내이지만 실질적으로 인접한다고 볼 수 없으며, OO초등학교 및 민가 밀집지역과 사업부지는 통행로로 이용할 경우 500미터 이상이 되고, 위 학교 및 마을에서 사업부지는 전혀 보이지 않는다고 하면서, 피청구인이 법규명령의 효력이 없는 내부지침을 근거로 하여 이 사건 건축신고를 불수리한 것은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 사업부지가 도로로부터는 300미터 이내, 학교 및 10호 이상의 민가 밀집지역으로부터는 직선거리로 500미터 이내에 위치하고 있음이 인정되는 바, 이러한 경우 OO시에서 마련하여 운영하고 있는 동물장묘시설의 설치 및 운영에 관한 지침에서 정하는 동물장묘업의 입지제한 사유에 해당하므로 이를 이유로 한 피청구인의 불수리 처분이 위법하다거나 부당하다고 볼 수는 없다고 판단된다. 또한 위 OO시 지침이 원칙적으로 국민의 기본권에 영향을 미치지 않는 행정규칙이기는 하나, 행정규칙이 상위법령의 구체적 내용을 보충함으로써 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 가지게 되는 경우가 있을 수 있고, 행정규칙이 정한 바에 따라 행정권이 반복 시행되어 보호받을 신뢰관계가 형성된 경우에는 행정기관이 평등원칙의 적용으로 그 규칙에 따라야 할 구속력을 가지게 된다는 것이 현재 통용되는 행정규칙에 관한 법 이론임을 고려할 때, 법규명령이 아닌 내부지침을 근거로 한 피청구인의 처분이 위법·부당하다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다고 할 것이다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.