건축신고(신축) 수리거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○동 ○○○-47(667.5㎡, 임야, 자연녹지지역), ○○○-48(379.2㎡, 임야, 자연녹지지역) 토지(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)에 대하여 2017. 3. 29. 토지 소유자로부터 대지사용 승낙을 얻고, 2018. 9. 12. 피청구인에게 건축(신축, 개발행위허가)신고서를 제출하였다. 피청구인은 2018. 9. 21. 청구인에게 개발행위허가 기준 초과(표고 65m)를 사유로 건축신고(신축) 불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2016. 10. 4. 암 투병 중인 시부모님 간호를 위해 단독주택을 건축할 목적으로 ○○시 ○○○동 ○○○-47, ○○○-48 임야 1,046.7㎡(이하 ‘이 사건 임야’라 한다)를 매수하기로 하는 매매계약을 체결하고, 계약 당일 계약금 1억 원을 지급하였다. 청구인은 매도인으로부터 이 사건 임야에 관한 토지사용승낙서를 받아 위 임야 지상에 철근콘크리트조 지상 2층 단독주택을 건축하였다. 2) 2017. 4. 21.자 건축신고의 취하 청구인은 2017. 4. 21. 위 단독주택에 대한 건축신고를 접수(이하 ‘1차 건축신고’라 한다)했으나, 건축신고 수리의 업무협조 부서인 ○○시 도시계획과의 주무관은 1차 건축신고에 대하여 ‘표고 65m 기준과 관련하여 국토교통부 2000년 항측도 기준을 적용할 것인지 아니면 2016년 현재 항측도를 적용할 것인지에 대하여 문제가 있는 것 같으니 국토교통부에 질의·회신이 필요하다’는 내용의 의견을 표명하였다. 이에 청구인은 국토교통부에 위 내용에 관한 질의서를 제출하기로 하고, 2017. 4. 24. ○○시에 건축인허가 취하원을 제출하여 1차 건축신고를 취하하였다(갑 제1호증 민원신청 확인서). 3) 2018. 1. 26. 건축신고와 이에 대한 수리 거부처분 청구인은 국토교통부에 질의한 사항의 회신 내용을 바탕으로 2018. 1. 26. 다시 건축신고(이하 ‘2차 건축신고’라 한다)를 하였으나, 피청구인은 2018. 2. 23. 도시계획과 협의 결과 ‘이 사건 임야는 2002년 불법 형질변경으로 위 임야에 관한 개발행위허가가 직권취소된 이후 위 임야 일부분에 대하여 허가 이전의 표고로 원상복구가 이루어지지 않은 상태로, 당시 현황 측량도에 따른 표고는 이 사건 임야 대부분이 해발 65m 이상이므로 ○○시 도시계획조례(2018. 10. 11. 경기도 ○○시 조례 제3338호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 ○○시 도시계획조례’라 한다)제19조(개발행위허가의 기준)의 표고 제한 규정에 저촉되어 이 사건 임야에 대한 개발행위가 부적합’하다는 취지의 사유를 들어 2차 건축신고에 대한 수리 거부처분을 하였다(갑 제2호증의 1 건축신고 불가 처리 알림, 갑 제2호증의 2 건축신고 신청에 따른 협의 회신, 갑 제2호증의 3 협의 결과 내역). 4) 2018. 9. 5. 건축신고와 이에 대한 수리 거부처분 - 이 사건 거부처분 청구인은 2002년 당시 이 사건 임야의 소유자로부터 ‘문제없이 원상복구를 완료하였고 ○○시 도시계획과의 현장확인 후 원상복구 완료통지서까지 받았다’는 설명을 듣고, 2018. 9. 5. 원상복구가 완료되었음을 입증할 수 있는 자료를 첨부하여 또다시 건축신고(이하 ‘3차 건축신고’라 한다)를 하였다. 그러나 피청구인은 2018. 9. 21. 3차 건축신고에 대하여도 표고 제한 위반을 이유로 수리 거부처분(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다) 하였다(갑 제3호증 건축신고 불가 처리 알림). 5) 측량 결과 이 사건 임야의 표고 65m 초과 여부 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 삼은 구 ○○시 도시계획 조례 제19조의 내용은 다음과 같다. 구 ○○시 도시계획 조례 제19조제1항제3호에 의하면 이 사건 임야 지상 건축물의 경우 표고가 65m 이하라는 요건을 갖추어야만 개발행위허가의 요건을 충족할 수 있다. 청구인은 이 사건 임야에 관한 매매계약을 체결하기 전에 이미 구 ○○시 도시계획 조례 제19조제1항제3호의 표고 기준에 적합한지에 대하여 측량하여 따져보아야 한다는 전문가들의 의견을 듣고, 2016. 10. 1. ○○시 소재 유성측량사무소를 통해 현황측량을 하여 이 사건 임야 중 320㎡를 제외한 726.7㎡는 표고 65m 이하이므로 이 부분에 한정하여 단독주택을 건축한다면 문제없을 것이라는 측량 결과를 확인하였다(갑 제4호증의 1 지적도, 갑 제4호증의 2 현황평면도). 청구인은 이후 위 측량 결과를 신뢰하여 이 사건 임야를 매수하였고, ○○시 도시계획 조례 제19조제1항제3호의 표고 65m 기준에 적합한 726.7㎡ 부분에 한정하여 단독주택을 건축하였다(갑 제5호증의 1 건축개요 등, 갑 제5호증의 2 건물배치도). 위와 같이 청구인은 이 사건 임야 지상에 단독주택을 건축하면서 ○○시 도시계획 조례 제19조제1항제3호의 표고 65m 기준을 준수하였음이 객관적으로 명백하므로, 단독주택부지로 사용된 이 사건 임야 부분이 표고 65m를 초과하여 위 조례의 표고 기준 위반이라는 이유를 붙인 이 사건 거부처분에는 사실오인의 위법이 있다. 6) 과거 이 사건 임야에 대한 원상복구 완료 사실의 간과 피청구인은 2차 건축신고에 대하여 수리를 거부하면서 ‘도시계획과 협의 결과 ① 현재까지 이 사건 임야 일부분에 대한 원상복구가 이루어지지 않았기 때문에 ② 당시의 현황 측량도를 기준으로 하면 ③ 이 사건 임야의 표고는 65m를 초과하였으므로 결국 이 사건 임야의 개발행위가 부적합하다는 이유를 제시하였다. 피청구인은 이후 3차 건축신고에 대하여는 구체적인 이유의 설시 없이, 위 ③의 내용만을 이유로 명시하여 이 사건 거부처분을 하였다. 그러나 위 이유 중 이 사건 임야 일부분에 대한 원상복구가 이루어지지 않았다는 부분(①)은 사실과 다르다. 2002년 당시 이 사건 임야에 관한 개발행위허가를 받아 개발행위를 하였던 자는 ○○건설 주식회사(이하 ‘○○건설’이라 한다)이다. ○○건설은 2003년 1월 초 피청구인으로부터 이 사건 임야에 관하여 불법 개발행위(토지형질변경)를 하였으니 종전의 토지형상 및 산림형태에 근접하도록 원상복구를 지시하는 내용의 2002. 12. 31.자 공문을 받았다(갑 제6호증의 1 불법 개발행위에 따른 원상복구[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]). ○○건설은 이 사건 임야에 관하여 원상복구를 완료한 뒤 피청구인으로부터 현장확인까지 받은 결과, 2003. 3. 27. 피청구인으로부터 원상복구가 완료되었다는 원상복구 확인 공문을 수령하였다(갑 제6호증의 2 원상복구에 따른 민원회신). 위와 같이 피청구인은 과거 이 사건 임야에 대한 원상복구가 완료되었다는 확인까지 했음에도, 이 사건 임야에 대한 원상복구가 이루어지지 않았음을 전제로 하여 2차 건축신고에 대한 수리 거부처분을 하였던 것이다. 그렇다면 특별한 이유 없이 위 2차 건축신고에 대한 수리 거부처분과 같은 표고 제한 위반을 사유로 한 이 사건 거부처분에는 사실오인의 위법이 존재한다고 보아야 할 것이다. 7) 표고 측정 기준 설정의 불합리성 청구인은 1차 건축신고를 취하한 이후 ○○시 도시계획과 주무관의 의견에 따라 2017. 5. 26. 국토교통부에 ‘개발행위에 따른 표고 적용과 관련하여 2000년도에 발행한 항측도를 적용하여야 하는지, 가장 최근에 발행한 항측도를 적용하여야 하는지’에 관한 질의서를 제출하였고, 국토교통부는 2017. 6. 14. 청구인에게 청구인의 위 질의에 대하여 다음과 같이 답변하였다(갑 제7호증의 1 질의서, 갑 제7호증의 2 서면 민원 회신). <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028561"></img> 국토교통부는 서면 회신을 통해 개발행위 허가 당시와 가장 근접한 시점에 측정된 기준을 적용하여야 한다는 취지의 의견 표명을 하였고, 불합리한 사정이 인정될 경우 기준을 완화하여 적용할 수 있다는 국토계획법 시행령 규정까지 알려주었다. 위와 같은 국토교통부 의견과는 달리, 피청구인은 이 사건 거부처분 당시와 가장 가까운 시기에 측정된 항측도를 배제하고 약 18년이 지난 2000년도에 발행한 현황 측량도를 적용하여야 할 합리적인 이유가 전혀 없음에도 과거의 항측도를 기준으로 하여 이 사건 임야가 표고 65m를 초과한 것으로 판단한 것이다. 8) 재량의 일탈·남용 피청구인의 이 사건 거부처분은 재량행위이다. 그러나 행정청의 처분이 재량행위라 하더라도 그 행위가 사실오인 등에 근거하여 이루어졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두18215 판결 등 참조). 이 사건의 경우, 피청구인은 ① 거부처분 당시의 객관적인 측량 결과와 전혀 다른 판단을 하였고, ② 과거 이 사건 임야에 대한 원상복구 완료를 피청구인 자신이 직접 확인한 사실을 간과하였으며, ③ 그 외 합리적인 이유 없이 거부처분 당시의 측량 현황도가 아닌 2,000년도에 발행된 측량 현황도를 표고 측정의 기준으로 설정하여 이 사건 거부처분을 하였다. 그렇다면 이 사건 처분은 피청구인의 사실오인에 근거하여 이루어졌고 처분 기준의 설정에도 합리적인 이유를 전혀 찾아볼 수 없어 결국 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 보아야 할 것이다. (보충서면 1) 9) 이 사건 임야의 분할 전 토지에 관한 판결에 근거한 주장에 대하여 피청구인은 이 사건 임야를 포함한 분할 전 토지의 공동소유자 지○○이 제기한 취소소송(인천지방법원 2002구합1803, 서울고등법원 2003누4180)에 대하여 기각판결이 내려진 사실을 근거로 하여, 청구인의 이 사건 임야의 일부분에 대한 건축신고 또한 표고 제한을 위반한 것이라고 주장하고 있다. 기존의 ○○시 ○○○동 ○○○-33 토지가 이 사건 임야로 분할된 과정을 살펴보건대, ⑴ 위 ○○시 ○○○동 ○○○-33 토지는 2002. 11. 11. 동소 ○○○-33 토지 및 동소 ○○○-34 토지로 분할되었고, ⑵ 나머지 동소 ○○○-33 토지는 2003. 11. 19. 동소 ○○○-33 임야 및 동소 ○○○-44 임야로 분할되어 현재에 이르고 있고, ⑶ 동소 ○○○-33에서 분할된 동소 ○○○-34 토지는 2004. 7. 1. 동소 ○○○-34 대지와 이 사건 임야인 동소 ○○○-47 임야 및 ○○○-48 임야로 분할되었다(갑 제8호증의 1 지적도, 갑 제8호증의 2~6 각 등기사항전부증명서). <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028563"></img> 비록 지○○이 위 취소소송에서 이 사건 임야가 포함된 분할 전의 ○○○-33 토지에 대한 피청구인의 허가 취소를 다투기는 하였으나, 실제 위 취소소송의 구체적인 다툼의 대상은 현재의 ○○○-33 임야, ○○○-44 임야에 해당하는 부분 토지에 대한 피청구인의 허가 취소였다. 즉, 위 취소소송에서는 이 사건 임야(○○○-47, ○○○-48) 해당 부분과는 전혀 관계가 없는 나머지 ○○○-33 토지에 대한 표고 위반 여부만이 문제 되었던 것이다. 그러므로 피청구인의 위 취소소송의 판결에 기댄 주장은 이 사건 임야와는 전혀 관계없는 소송 결과에 근거한 것으로 이유 없다. 10) 표고분석도(을 제1호증)에 근거한 주장에 대하여 청구서에서 밝힌 바와 같이, 청구인은 최근에 발행한 항측도에 기초하여 표고 제한 규정을 위반하지 않는 범위 내에서의 건축허가를 구하고 있을 뿐이지, 표고 65m가 넘는 부분을 포함한 이 사건 임야 전체에 대한 건축허가를 청구하는 것이 아니다. 그렇다면 위와 같은 피청구인의 주장은 청구인의 심판청구 내용을 왜곡한 데에서 비롯된 것으로 보인다. 11) 이 사건 임야가 불법으로 농작물 경작에 이용되고 있는 현황에 관하여 이 사건 임야의 전 소유자에 의하면, 이 사건 임야의 주변에 거주하는 주민 몇 명이 무단으로 이 사건 임야에서 텃밭을 가꾸는 행위를 방지하기 위해 이 사건 임야 주변을 울타리로 막아도 소용없었다고 한다. 그리고 이 사건 임야에서 텃밭을 가꾸는 주민들은 고령으로 추정되고, 그들이 산지를 깎아 표고를 인위적으로 3m 이상 낮추었을 것이라고 보기도 어렵다. 가사 불법경작으로 인하여 표고가 낮아졌다고 하더라도, 피청구인은 불법경작 사실을 인지한 즉시 복구 명령 등 원상복구를 위한 처분을 하여야 하는데, 이러한 사실과 관련한 공문을 발송하거나 어떠한 처분을 한 적이 없다. 그렇다면 이 사건 임야의 표고가 낮아진 결정적인 이유가 불법경작에 있다고 확정하기 어렵고, 가사 불법경작으로 인하여 표고가 낮아졌다고 하더라도, 2016. 10. 4.에서야 이 사건 임야를 매수한 청구인에게 그 책임을 온전히 지우게 함은 매우 부당하다. 12) 청구인의 신뢰 보호 피청구인이 과거 이 사건 임야에 대한 원상복구 사실을 확인하고 2003. 3. 20. 공문을 발송하였음은 분명한 사실이고, 이와 같은 피청구인의 공적인 견해표명을 믿고 건축허가신고를 한 청구인의 신뢰는 마땅히 보호되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○○동 ○○○-47, ○○○-48 토지(이하‘이 사건 토지들’이라 한다)에 단독주택을 신축 하고자 하는 건축주로서 2018. 9. 21. 개발행위허가 기준 초과(표고 65m)로 이 사건 토지의 건축신고(신축) 수리 거부처분은 위법이며, 이 사건 토지는 2002년 불법 형질변경으로 개발행위허가가 직권 취소된 이후 원상복구 완료하였고 ○○시 도시계획 조례의 표고 기준에 적합한 부분에 한정하여 건축 신고하였으므로 표고 기준 위반이 아니라고 주장하고 있다. 2) 이 사건 토지는 분할되기 전 ○○○-34번지로 다세대 주택 진입로로 사용하기 위해 개발행위(토지형질변경)허가 신청을 하여 2001. 7. 27. 허가처리 하였으나 동 개발행위(토지형질변경) 허가사항이 구 도시계획법 및 ○○시 도시계획조례의 녹지지역에서의 개발행위허가 표고는 65m 이하로 한정하는 규정에 위배되어 직권으로 허가 취소 조치하여 개발행위허가취소처분취소 청구소송(인천지방법원 2002구합○○○○호, 원고 패, 서울고등법원2003누○○○○, 항소 기각)을 제기(원고 : 이 사건 토지 분할되기 전 ○○○-34번지 공동소유자 지○○, 피고 : ○○시장)한 사항이 있어 이 사건 토지의 표고는 65m를 초과하였다는 것을 확인할 수 있다. 또한, 청구인이 2018. 9. 5. 건축신고 신청 시 제출한 도서(을 제1호증, 표고분석도)에 따르면 이 사건 토지 대부분이 표고 65m를 초과하고 있으며 이는 청구인이 인정하는 사실로 볼 수 있다. 그리고 청구인이 제시한 ‘불법토지형질변경 원상복구에 따른 민원회신’(갑 제6호증2)처럼 이행하였다고 하면 이 사실 이후 별도의 개발행위허가가 없는 이 사건 토지는 종전의 토지형상 및 산림형태에 근접하도록 원상복구지시(갑 제6호증1)에 따라 표고는 65m를 초과하고 있어야 한다. 또한 표고 측정 기준 설정에 대한 청구인의 국토교통부 질의서(갑 제7호증1)에 의하면 이 사건 토지가 ‘임야의 나대지 형태로써 경사진 골짜기에 방치되어 자연적인 풍수해 등으로 토사 등의 유출로 인해 2000년도 과거 항측도 상 표고보다 현재의 표고는 사실상 많이 낮습니다.’라고 하였다. 그러나 이 사건 토지는 지목이 임야로 산지전용허가 없이 현재 불법으로 농작물의 경작에 이용되고 있어 자연적인 풍수해 등으로 토사 등의 유출로 인해 토지의 형질이 변경되었다고 보기에 어렵다(을 제2호증). 3) 자연녹지지역에서 단독주택을 신축하고자 할 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따른 개발행위허가를 받도록 규정하고 있으며 허가를 받기 위해서는 그 내용이 개발행위허가기준에 적합하여야 한다. 그 기준에 부적합하여 개발이 불가한 부지에 불법 전용 등을 통하여 토지의 개발행위 허가 기준을 만족하고자 하는 것 또한 개발행위(건축, 형질변경 등)가 불가하다. 이 사건 토지는 자연녹지지역 내 임야로 개발행위허가기준에 미치지 못하여 어떠한 건축행위도 불가함에 따라 청구인의 주장은 이유가 없기에 이 사건 심판청구는 심리의 여지가 없는 부적합한 청구이므로 청구인의 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시·군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역·상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역·농림지역·자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역”이란 자연녹지지역을 말한다. ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역”이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조 관련) 1. 분야별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028559"></img> 【○○시 도시계획 조례】 제19조(개발행위허가의 기준) ① 시장은 영 별표 1의2 제1호가목(3)에 따라 토지의 형질변경이나 토석채취의 경우에는 표고, 경사도, 임상, 인근 도로의 높이, 배수 등을 참작하여 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한정하여 개발행위를 허가할 수 있다. 3. 표고가 75미터(녹지지역은 65미터를 말한다) 이하인 토지 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축신고서, 대지사용 승낙서, 토지대장, 토지이용계획확인서, 표고분석도, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○동 ○○○-47(667.5㎡, 임야, 자연녹지지역), ○○○-48(379.2㎡, 임야, 자연녹지지역) 토지들에 대하여 2017. 3. 29. 토지 소유자로부터 대지사용 승낙을 얻고, 2018. 9. 12. 피청구인에게 건축(신축, 개발행위허가)신고서를 제출하였다. 나) 피청구인은 2018. 9. 21. 청구인에게 개발행위허가 기준 초과(표고 65m)를 사유로 건축신고(신축) 불가처분을 하였다. 다) 청구인이 이 사건 건축신고 신고 시 제출한 표고분석도에는 ○○○-47번지 토지의 절반을 가로질러 표고 65m 등고선이 그어져 있고, 2018. 12. 6. 행정심판 청구 시 제출한 현황평면도면에는 ○○○-47번지 토지의 일부분만 표고 65m 등고선이 그어져 있다. 라) 피청구인이 이 사건 토지 일원에 산림 내 불범행위 금지 현수막에 게첨한 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028557"></img> 마) 청구인이 이 사건 토지에 대하여 2018. 1. 26. 건축신고(신축) 신청을 하자, 피청구인은 2018. 2. 3. 도시계획과 협의결과 개발행위 부적합 사유로 불가 처분한 바 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028567"></img> 바) 피청구인은 2002. 12. 31. ○○건설(주)에게 ○○○동 ○○○-33, ○○○-34번지(종전지번 : ○○○동 산○○-○) 내 불법 개발행위(토지형질변경 : 성토, 절토) 사항에 대하여 원상복구 명령을 하고, 2003. 3. 20. ○○○동 ○○○-34번지 외 불법 토지형질변경 원상복구 완료되었음을 회신하였다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제1호, 제58조제1항, 제3항, 같은 법 시행령 제56조제1항 별표1의2에 의하면 건축물의 건축 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 해당 토지의 경사도, 임상, 표고, 인근 도로의 높이, 배수 등 그 밖에 필요한 사항에 대하여 도시·군계획조례로 정하는 기준에 적합할 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 「○○시 도시계획 조례」제19조제1항제3호에 따르면 토지의 형질변경이나 토석채취의 경우에는 표고, 경사도, 임상, 인근 도로의 높이, 배수 등을 참작하여 녹지지역은 표고가 65미터 이하인 토지에 한정하여 개발행위를 허가할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지에 대한 건축신고 수리 여부를 결정함에 있어서 피청구인이 최근에 발행된 현황측량도를 참고했어야 함에도 불구하고 2000년도에 작성된 현황측량도에 의하여 이 사건 토지가 개발행위 허가기준인 표고 65m를 초과하였다고 보아 수리를 거부한 것은 위법하다고 주장하나, 피청구인이 건축신고의 대상으로 삼은 것은 ○○시 ○○○동 ○○○-47번지와 ○○○-48번지 두 필지이고 2013년도 현황측량도에 의하더라도 위 두 필지 중 ○○○-47번지의 토지는 표고 65m 이하이나 나머지 ○○○-48번지는 표고 65m를 초과하는 것이 명백하여 청구인의 건축허가신고는 개발행위 허가기준을 초과하였다고 보아 그 수리를 거부한 것에는 위법·부당함이 없다고 할 것이다. 이에 대하여 청구인은 이 사건 토지를 매수한 이래로 불법 형질변경을 한 바가 없고 반면 이 사건 토지에 대하여 2002년 ○○건설이 토지형질변경행위를 하다가 규정 위반으로 그 허가가 직권 취소되었는데, 2003년 피청구인이 이 사건 토지에 대한 원상복구가 완료되었다는 확인까지 해 주었으면서도 원상회복이 이루어지지 않았음을 이유로 2차 건축신고에 대한 수리거부처분을 한 것은 위법·부당하며, 특별한 이유 없이 표고제한 위반을 사유로 한 이 사건 거부처분도 사실오인의 위법이 있을 뿐 아니라, 피청구인의 공적인 견해 표명을 믿고 이 사건 건축신고를 한 청구인의 신뢰가 있었으므로 이는 보호되어야 한다고 주장한다. 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다. 그런데 피청구인이 과거 ○○건설이 원상회복을 하지 않았음에도 원상회복이 된 것으로 믿고 이를 공문으로 확인하는 공적 견해를 표명했다고 할지라도, 원상회복 확인이라 함은 그 표고가 다시 불법형질변경 전인 65m 이상으로 복원되었다는 사실의 확인을 뜻하는데, 그렇다면 이 사건 토지는 개발행위 허가기준을 초과하는 것이 되어 청구인이 이 사건 토지에 건축을 할 수 없음이 명백하다는 뜻이 된다. 따라서 그와 같은 행정청의 견해 표명을 청구인이 신뢰하였다고 할지라도 논리상 당연히 이 사건 건축신고는 수리될 수 없게 되는 것인바, 피청구인의 이 사건 거부처분이 원상회복 공문의 방식으로 표명한 위 공적견해와 상반되는 처분이라고 하기 어렵고, 더 나아가 청구인의 신뢰이익 침해 여부를 검토할 필요 없이 신뢰보호의 원칙이 적용될 수 없다고 할 것이다. 따라서 이를 전제로 2차 수리거부처분의 부당성을 다투면서 그 전제사실이 이 사건 거부처분에도 이어지고 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. 따라서 이 사건 토지들이 자연녹지지역 내 임야로서 개발행위 허가기준에 미치지 못한다는 이유로 한 이 사건 거부처분은 위법·부당한 점이 없어 보인다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 2) 이 사건 임야인 ○○시 ○○○동 ○○○-47 및 48은 2004. 7. 1. 분할로 인하여 ○○시 ○○○동 ○○○-34에서 이기된 것으로서, 갑 제4호증의 1, 2 기재상 ‘○○시 ○○○동 ○○○-33, 34번지’ 토지에 포함된다.