건축신고 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인과 청구외 풍○○은 경기도 ○○○시 ○○동 ○○-○번지 토지(이하 ‘현 청구인 소유토지’라 한다)를 공동소유하였던 자로, 2021. 9. 8. 피청구인에게 공동건축주로서 ○○동 ○○○-○번지 토지(이하 ‘이 사건 부지’라 하고, 현 청구인 소유토지와 함께 ‘이 사건 각 토지’라 한다)를 포함하여 제1,2종근린생활시설(소매점, 휴게음식점, 사무소) 및 진출입로 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 목적으로 개발행위허가를 신청하였으며, 피청구인은 2022. 3. 17. 청구인에게 개발행위허가(건축신고 및 농지전용허가 의제)를 하였다. 이후 피청구인은 2023. 12. 4. 청구인의 착공연기신청에 대하여 착공기한(2024. 3. 16.까지)을 연장하는 내용으로 승인하였으나, 청구인의 공사 착수가 없자 착공신고가 연장된 기한 내에 건축공사에 착수하지 않았다는 이유로 「건축법」 제14조제5항에 따라 건축신고의 효력이 소멸된다며 이 사건 부지에 대하여 건축신고 취소를 예정하는 처분 사전통지를 거쳐 2024. 6. 24. 청문을 실시한 후 같은 해 7. 8. 청구인에게 건축신고를 직권 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 5. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가와 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고. 다만, 보전산지인 경우에는 도시지역만 해당된다. 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. 1. 허가를 받은 날부터 2년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 3. 제21조에 따른 착공신고 전에 경매 또는 공매 등으로 건축주가 대지의 소유권을 상실한 때부터 6개월이 지난 이후 공사의 착수가 불가능하다고 판단되는 경우 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 가. 지구단위계획구역 나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. ⑤ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 다만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있다. 제21조(착공신고 등) ① 제11조ㆍ제14조 또는 제20조제1항에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다. ② 제1항에 따라 공사계획을 신고하거나 변경신고를 하는 경우 해당 공사감리자(제25조제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 공사시공자가 신고서에 함께 서명하여야 한다. ③ 허가권자는 제1항 본문에 따른 신고를 받은 날부터 3일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. ④ 허가권자가 제3항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. ⑤ 건축주는 「건설산업기본법」 제41조를 위반하여 건축물의 공사를 하거나 하게 할 수 없다. 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제86조(청문) 허가권자는 제79조에 따라 허가나 승인을 취소하려면 청문을 실시하여야 한다. 【행정절차법】 제3조(적용 범위) ① 처분, 신고, 행정상 입법예고, 행정예고 및 행정지도의 절차(이하 “행정절차”라 한다)에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. 제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. 1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우 2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우 3. 다음 각 목의 처분 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우 가. 인허가 등의 취소 나. 신분ㆍ자격의 박탈 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축허가(신고)신청서, 청문연기신청 및 승인서, 처분 사전통지서, 청문조서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인과 청구외 풍○○은 경기도 ○○○시 ○○동 ○○-○번지인 현 청구인 소유토지를 공동소유하였던 자들로, 2021. 9. 8. 피청구인에게 공동건축주로서 제1,2종근린생활시설(소매점, 휴게음식점, 사무소) 및 진출입로를 조성하는 이 사건 사업을 목적으로 ○○동 ○○○-○번지[205㎡, 2022. 7. 6. ○○동 63-14번지(224㎡)로 등록전환된 후 같은 해 7. 7. ○○동 ○○-○○번지(145㎡)와 ○○-○○번지(79㎡)로 분할된 상태] 토지인 이 사건 부지에 대하여 당시 소유자였던 청구외 김○○으로부터 토지사용승낙 및 동의를 받아 개발행위허가를 신청하였다. 나) 피청구인은 2022. 3. 17. 청구인과 청구외 풍○○에게 개발행위허가(건축신고 및 농지전용허가 의제)를 승인하였다. 다) 청구외 풍○○은 이 사건 부지에 대하여 2023. 2. 7. 청구외 김○○으로부터 매매를 원인으로 소유권을 이전받은 후 같은 해 2. 24. 매매를 원인으로 채○○에게 소유권을 이전하였다. 라) 청구인은 2023. 12. 4. 피청구인에게 착공연기를 신청하였고, 피청구인은 같은 날 청구인에게 착공기한을 2024. 3. 16.까지로 연장하는 내용으로 착공연기신청을 승인하였다. 마) 피청구인은 이 사건 각 토지에서 공사의 착수가 없자 2024. 5. 3. 착공연기신청으로 승인된 연장 기한을 초과하였음에도 건축공사에 착수하지 않았다는 이유로 「건축법」 제14조제5항에 따라 건축신고의 효력이 소멸된다며 이 사건 부지에 대하여 건축신고 취소와 청문 실시를 예정하는 처분 사전통지를 하였다. 바) 피청구인은 2024. 6. 24. 청구인과 청구외 풍○○을 대상으로 청문을 실시한 결과, 청구외 풍○○의 경우 ‘청구인과 더 이상 사업을 같이 할 의사가 없고 관련 개발행위허가 역시 이미 취소되었으므로 건축신고 취소를 원함’, 청구인의 경우 ‘실질적으로 풍○○ 남편과 사업 등을 진행하면서 자금 사정 등 문제가 생겨 건축공사 착수가 늦어졌으므로 추가 연장을 바람’이라는 내용의 진술을 받았다. 사) 청문주재자는 2024. 7. 3. 피청구인에게 ‘「건축법」 제14조제5항에서 정하는 사항 외에는 추가적으로 신고의 효력을 연장할 수 있는 규정은 찾아볼 수 없고, 건축신고 당사자 중 1명인 청문당사자 풍○○이 건축신고 취소를 바라고 있는 상황에서 재량적으로 연장 처분할 수 있는 정당한 사유가 있다고 보기 어렵기에, 예정된 처분은 적법하다고 판단됨’이라는 의견을 송부하였다. 아) 피청구인은 2024. 7. 8. 청구인에게 착공연기신청으로 승인된 연장 기한 1년을 초과하였음에도 건축공사에 착수하지 않았다는 이유로 「건축법」 제14조제5항에 따라 건축신고의 효력이 소멸된다며 이 사건 부지에 대하여 건축신고를 직권 취소하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 청구외 풍○○과 공동건축주로서 2021. 10. 27.자 개발행위허가와 2022. 3. 17.자 건축신고를 득하였으나, 이후 사업계획의 차질로 인해 개발행위허가가 취소되었고, 이에 따라 피청구인이 착공기간 도과를 이유로 건축신고를 취소하는 이 사건 처분을 하였는데, 이는 청구외 풍○○이 자녀를 앞세워 토지사용 동의 및 승낙을 철회한 행위가 본인의 행위로서 반사회적 법률행위와 권리남용이어서 무효이므로 이 사건 사업을 위한 기존 동의 및 승낙의 효력은 그대로 유지되어야 하며, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 사업이 무산됨으로써 청구인이 막대한 경제적 피해를 입게 되었으므로, 이 사건 처분은 너무 가혹하여 재량권 범위를 일탈하여 위법하다는 취지로 주장한다. 「건축법」 제14조제1항제1호와 제5항에 따르면, 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축(다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정)인 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보는데, 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어지지만, 건축주의 요청에 따라 허가권자가 정당한 사유가 있다고 인정하면 1년의 범위에서 착수기한을 연장할 수 있는바, 여기서 건물의 신축 공사에 착수하였다고 보려면 특별한 사정이 없는 한 신축하려는 건물에 관한 굴착이나 축조 등의 공사를 개시하여야 하므로, 기존 건물이나 시설 등의 철거, 벌목이나 수목 식재, 신축 건물의 부지 조성, 울타리 가설이나 진입로 개설 등 건물 신축의 준비행위에 해당하는 작업이나 공사를 개시한 것만으로는 공사 착수가 있었다고 할 수 없다(대법원 1994. 12. 2. 선고 94누7058 판결, 대법원 2017. 7. 11. 선고 2012두22973 판결, 수원지방법원 2016. 12. 13. 선고 2016구합64549 판결 등 참조). 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2022. 3. 17. 청구인들의 건축신고 의제신청을 승인하고 2023. 12. 4. 착공신고연기신청을 수리하여 청구인에게 2024. 3. 16.까지로 연장기한을 부여하였으나, 청구인의 공사착수가 진행되지 않는다고 판단하여 2024. 5. 3. 처분 사전통지를 거쳐 같은 해 6. 24. 청문 실시 후 같은 해 7. 8. 청구인들에게 건축신고를 직권 취소하는 이 사건 처분을 하였다. 살피건대, 청구인은 공사에 착수하지 못한 이유로 자금 사정 등의 요인이 있었다고 주장하나, 이 사건의 건축신고가 있었던 2022. 3. 17.부터 취소되는 시점까지 2년 3개월이 경과한 점, 피청구인이 2024. 6. 24. 건축신고 취소 관련 청문 이후 청문주재자 의견에서도 예정된 처분 진행의 권고를 확인할 수 있는 점, 건축주 간의 의견 차이가 있는 상태에서 실제 건물공사에 이른 모습이 확인되지 않아 건축물 신축이 개시되었다고 보기 어려운 점 등을 종합하면, 청구인의 경제적 손실이 너무 커서 이 사건 처분이 가혹하여 취소되어야 한다는 청구인의 주장을 인정하기 어렵다. 더하여, 피청구인이 「건축법」 제14조제5항 단서에 따라 1년의 연장기한을 부과하였음에도 청구인의 굴착공사 등 건축공사 이행은 확인되지 않았고, 이 사건 처분을 재량행위로 보더라도 이 사건 부지에 향후 건축허가나 신고를 불가능하게 하는 등 청구인에게 특별한 불이익 처분을 과하는 것이 아니고 요건을 갖추어 다시 신청하면 허가나 신고 절차대로 진행되는 것이며, 이 사건 부지에서의 건축공사는 본격적으로 착수되지 않았기에 이 사건 처분으로 인해 청구인이 입을 손해가 건축허가 관련 행정목적의 신속한 달성, 건축물과 관련한 안전의 확보, 위험의 방지, 국토의 효율적인 이용 및 환경보전 등 공익보다 크다고 단정하기 어렵다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.