건축신고 효력상실처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지(철도용지, 102㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 근린생활시설(1층-일반음식점, 2층-미용원, 99.6㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 신축을 신고하고 2011. 11. 9. 피청구인에게서 건축신고필증을 교부받았으며, 2012. 11. 2. 착공신고필증을 교부받았다. 피청구인은 2013. 10. 22. 구 「건축법」(시행 2013. 5. 31., 법률 제11763호) 제14조제1항에 따른 건축신고를 득하면 같은 조 제3항에 따라 건축신고일로부터 1년 이내에 공사에 착수하여야 하나 청구인이 이 사건 건축물에 대한 실질적인 공사에 착수하지 않았다는 사유로 건축신고 효력상실처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 구 「건축법」 제14조제2항에 따라 신고를 받은 날로부터 1년 이내에 착공(무단 공조물 이설작업) 및 착공절차의 신고필증을 교부받았다. 만약 교부 당시에 착공되지 아니한 상태라면, 피청구인은 신고필증의 교부를 거부하거나 신고불수리 처분을 하였어야 한다. 청구인은 이 사건 토지의 착공단계에서 피청구인이 무단으로 설치한 ① 도로포장시설, ② 하수중계펌프장, ③ 우수관로가 각각 매설되어 있음을 발견하고, 이에 대하여 철거 또는 이설을 요청한바, 피청구인은 예산반영관계로 상당기간 지연됨을 청구인에게 통보하였다. 위와 같은 과정에서 청구인은 피청구인의 예산조달지연 등의 실정을 감안하여 고통분담차원에서 청구인의 자비(약7백만원상당)을 들여 우회도로를 개설, 장애물 등을 이설하였고 그 자체가 터파기 이상의 사전착공에 해당된다. 하지만 이런 작업이 실질적 착공에 해당함에도 불구하고, 공사의 집행을 할 수 없게 한 원인제공자인 피청구인이 청구인에게 손해보상을 해주기는커녕, 이 사건 처분을 하였다. 2) 또한, 피청구인은 이 사건 청구에 대하여 행정심판의 대상이 아니라고 주장하나, 「행정심판법」에 따르면 처분이란 ‘국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖의 이에 준하는 행정작용’을 말한다고 명시하고 있다. 위와 같이 청구인은 적법한 절차에 따라 모든 신고를 이행하였고, 본격적인 공사 진행 과정에서 피청구인이 임의로 설치한 공공공조물이 매설되어 ‘先이설 後공사’의 공법상 시공자체가 실질적 착공에 해당함에도 불구하고, 일부주민이 제기한 일시불편호소만을 사유로 이 사건 처분을 한 것은 사권을 말소하는 행정 우월적 행위로 이 사건 처분을 취소해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 답변 이 사건 건축신고는 착공신고 수리되었으나 실질적인 착공을 하지 않아 구 「건축법」 제14조제3항에 따라 건축신고의 효력이 없어져 안내한 사항으로 「행정심판법」 및 「행정절차법」에 따른 행정처분이라 볼 수 없으므로 각하되어야 한다. 2) 본안에 대한 답변 청구인은 착공신고를 하였으나 실질적인 착공을 하지 않았다. 대법원은 ‘실질적인 공사착수 여부는 건축물의 신축을 위한 굴착공사에 착수하지 아니하였다면 건축물의 신축공사에 착수하였다고 볼 수 없으며, 여기서 굴착공사 내지 터파기는 최소한 당해 건축물의 건축을 위한 실질적인 공사의 실행이라 볼 수 있는 행위로서 축조할 건축물을 유지할 수 있는 최소한의 정도로 부지를 파내는 것을 의미한다’고 판시(대법원 1994. 12. 2., 선고94누7058판결)한바, 이 사건 건축물과 관련한 민원이 접수되어 2013. 10월경 피청구인이 현장을 확인한 결과에 따르면 실질적인 공사의 실행이라 볼 수 있는 굴착공사가 이루어지지 않아 건축신고의 효력이 없어진 것을 안내한 사항이다. 위와 같이 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구 【건축법】[시행 2013. 5. 10.][법률 제11763호, 2013. 5. 10.] 제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역에서의 건축은 제외한다. 3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 ② 제1항에 따른 건축신고에 관하여는 제11조제5항을 준용한다. ③ 제1항에 따라 신고를 한 자가 신고일부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다. 구 【건축법시행령】[시행 2013. 5. 31.][대통령령 제24568호, 2013. 5. 31.] 제11조(건축신고) ② 법 제14조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. 1. 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물 2. 건축물의 높이를 3미터 이하의 범위에서 증축하는 건축물 3. 법 제23조제4항에 따른 표준설계도서(이하 "표준설계도서"라 한다)에 따라 건축하는 건축물로서 그 용도 및 규모가 주위환경이나 미관에 지장이 없다고 인정하여 건축조례로 정하는 건축물 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호다목에 따른 공업지역, 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역(같은 법 시행령 제48조제10호에 따른 산업ㆍ유통형만 해당한다) 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지에서 건축하는 2층 이하인 건축물로서 연면적 합계 500제곱미터 이하인 공장 5. 농업이나 수산업을 경영하기 위하여 읍ㆍ면지역(특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수가 지역계획 또는 도시ㆍ군계획에 지장이 있다고 지정ㆍ공고한 구역은 제외한다)에서 건축하는 연면적 200제곱미터 이하의 창고 및 연면적 400제곱미터 이하의 축사ㆍ작물재배사(作物栽培舍) ③ 법 제14조에 따른 건축신고에 관하여는 제9조제1항을 준용한다. 【민법】 제160조(역에 의한 계산) ① 기간을 주, 월 또는 연으로 정한 때에는 역에 의하여 계산한다. ② 주, 월 또는 연의 처음으로부터 기간을 기산하지 아니하는 때에는 최후의 주, 월 또는 연에서 그 기산일에 해당한 날의 전일로 기간이 만료한다. ③ 월 또는 연으로 정한 경우에 최종의 월에 해당일이 없는 때에는 그 월의 말일로 기간이 만료한다. 나. 판단 1) 인정사실 건축신고필증, 착공신고필증, 민원회신, 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 피청구인은 2011. 11. 9. 청구인이 ○○주시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지(철도용지, 102㎡) 상에 신고한 근린생활시설(1층-음식점, 2층-미용원, 99.6㎡)에 대한 건축신고필증을 교부하였다. 나) 피청구인이 2012. 7. 17. 청구인에게 한 민원회신에 따르면 이 사건 토지상 우수관로 이설사업시행을 위해서는 예산확보가 필요하므로 ‘2012년 ○○주시 2회 추가경정예산’에 이를 반영하여 이설하도록 검토하겠다고 답변하였다. 다) 피청구인은 2012. 11. 2. 청구인에게 이 사건 건축물에 대한 착공신고필증을 교부하였다. 라) 피청구인은 2013. 10. 22. 이 사건 토지를 확인한 결과 청구인이 착공신고일로부터 1년 이내에 실질적인 공사에 착수하지 않았다는 사유로 「건축법」 제14조제3항에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 구 「건축법」(시행 2013. 5. 31., 법률 제11763호) 제14조제1항 및 같은 법 시행령 제11조제2항제1호에 따르면 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물에 해당하는 경우에는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보고, 같은 법 제14조제3항에 따르면 신고를 한 자가 신고일로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 관련규정에 따라 착공신고를 하였고, 이 사건 토지에 공조물이 설치되어 있어 피청구인에게 이설을 요청하였으나, 예산확보에 따라 지연된다는 통보를 받고, 청구인이 자비를 들여 이를 이설하였으며 이 과정이 착공에 해당됨에도 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 주장한다. 먼저 피청구인은 이 사건 건축신고 효력상실 통보는 구 「건축법」 제14조제3항에 따라 건축신고의 효력이 없어진 것을 안내한 사항에 불과하여 행정처분이라 볼 수 없으므로 이 사건 심판청구는 부적법한 청구라고 주장하여 살피건대, 같은 법 제14조제1항에 따르면 같은 법 시행령 제11조에 따라 건축신고를 한 것은 건축허가를 한 것으로 보고, 이 사건 건축신고에 대한 효력을 상실하였다는 통보는 피청구인이 구체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사에 해당하는 행적작용으로서 「행정심판법」 제2조제1호에서 규정하는 처분에 해당하며, 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자라고 할 것인바, 피청구인의 주장은 이유 없다. 4) 이 사건 처분에 대하여 살펴보면, 구 「건축법」 제14조제3항에 따르면 신고일로부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니하면 그 신고의 효력은 없어진다고 규정하고 있는바, 피청구인은 2011. 11. 9.자로 청구인에게 이 사건 건축신고필증을 교부하였으므로 청구인은 2012. 11. 9.까지 공사에 착수하여야 한다. 다만, 본 행정심판위원회가 확인한 결과에 따르면 청구인이 이 사건 건축물을 건축하기 위하여 2012. 8월경 우회도로를 개설하였고, 과거 청구외 철도청이 소유하고 있던 이 사건 토지에는 오수관 및 매설주체를 알 수 없는 우수관로 등이 매설되어 있었으며, 청구인의 요청에 따라 피청구인이 위 시설의 이설을 하기로 협의하여 오수관에 대하여는 피청구인이 2012. 7. 16.자로 이설을 완료하였고, 우수관에 대하여는 2012. 11. 21.자로 이설을 완료하였다. 따라서 청구인이 이 사건 건축물을 착공하지 못한 원인이 피청구인에게도 있었다고 보이는바, 이 사건 건축물에 대한 실질적인 착공 가능 시기는 2012. 11. 21.부터 기산하는 것이 타당함에도 2013. 10. 22. 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.